ENTRE :
demanderesse
ET DE L’IMMIGRATION
MOTIFS DE L’ORDONNANCE
[1] Saint-Vincent-et-les Grenadines est un pays qui n’a pas une très bonne réputation en matière de protection des femmes contre la violence conjugale. Bon nombre de femmes victimes de violence conjugale ont cherché refuge au Canada au motif que l’État n’était pas en mesure de les protéger. Bien que la Section de la protection des réfugiés de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié ait, de façon générale, reconnu que la violence contre les femmes a été et continue d’être un grave problème à Saint‑Vincent, bon nombre de ses commissaires ont conclu que des efforts sérieux ont été déployés au cours des dernières années pour assurer une protection aux femmes. J’en arrive maintenant au cas de Rosita Vascilca Myle.
[2] C’est la seconde fois que notre Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire concernant Mme Myle. La première fois, un tribunal de la SPR a estimé qu’elle n’avait pas fourni d’éléments de preuve crédibles et dignes de foi et a refusé de lui reconnaître la qualité de réfugiée au sens de la Convention ou celle de personne ayant besoin d’une protection internationale. Le tribunal a estimé qu’elle n’avait pas la crainte subjective exigée par l’article 96 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (la LIPR) et qu’en tout état de cause, elle n’avait pas réfuté la présomption qu’elle pouvait compter sur la protection de l’État à Saint-Vincent. L’absence de crainte subjective était fondée sur le délai que Mme Myle avait laissé s’écouler avant de présenter sa demande.
[3] Le juge Shore a, dans un jugement très solidement motivé, fait droit à la demande de contrôle judiciaire de cette décision et a renvoyé l’affaire à un tribunal différemment constitué de la Commission pour que celui-ci statue à nouveau sur l’affaire (Myle c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF 871, [2006] A.C.F. no 1127). Mme Myle a une fois de plus été déboutée, mais uniquement pour des motifs ayant trait à la protection de l’État. Il s’agit du contrôle judiciaire de cette décision.
[4] La seconde audience était censée être une audience de novo, en ce sens que de nouveaux éléments de preuve pouvaient être examinés et auraient dû l’être (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Qureshi, 2007 CF 1049). La SPR a conclu que la crainte de persécution de Mme Myle était fondée sur l’un des motifs énumérés dans la définition de réfugié au sens de la Convention des Nations Unies, soit son appartenance à un groupe social en sa qualité de femme. La SPR n’a pas vraiment tenu compte de la crainte subjective découlant de la violence conjugale dont Mme Myle avait été victime de la part de son ancien conjoint de fait, ni de la crainte que ce dernier la blesse grièvement ou la tue. La SPR n’a pas retenu son allégation que la police et les autorités gouvernementales à Saint-Vincent ne pourraient pas ou ne voudraient pas la protéger.
[5] Tout en reconnaissant que la violence conjugale constitue un grave problème pour les femmes à Saint-Vincent-et-les Grenadines, le tribunal s’est dit d’avis que Mme Myle n’avait pas réfuté la présomption de la protection de l’État au moyen d’« éléments de preuve clairs et convaincants » conformément à la règle établie par la Cour suprême dans l’arrêt Canada (Procureur général) c. Ward, [1993] 2 R.C.S. 689, 103 D.L.R. (4th) 1. Le tribunal a examiné des éléments de preuve documentaires dont les plus anciens remontaient à 1997 et les plus récents correspondaient au U.S. Country Report for 2004 publié en février 2005. Le tribunal a notamment cité une réponse à une demande d’information publiée en juillet 2004 par la Direction des recherches de la CISR, qui était fondée sur une entrevue téléphonique réalisée le moins précédent avec la coordonnatrice de la Saint Vincent and Grenadines Human Rights Association (SVGHRA). Suivant ce document, le gouvernement avait finalement mis sur pied un refuge pour les victimes de violence familiale. Toutefois, le refuge était alors en voie de rénovation de sorte qu’il n’était pas encore ouvert au public. La coordinatrice ne savait pas combien de victimes auraient accès à l’immeuble, qui servait de refuge provisoire pour les victimes de violence familiale.
[6] Le tribunal a également conclu que la police et les autorités gouvernementales de Saint‑Vincent déployaient des efforts sérieux pour assurer la protection aux victimes de violence familiale, mais pas toujours avec succès. Le tribunal a conclu ce qui suit :
Compte tenu de l’analyse qui précède, je conclus que je ne dispose pas de suffisamment de preuve pour établir le bien-fondé de la crainte de persécution de la demandeure d’asile à Saint‑Vincent-et-les Grenadines pour les motifs prévus à la Convention. Je ne crois qu’il existe une possibilité sérieuse que le renvoi de la demandeure d’asile à Saint-Vincent-et-les Grenadines l’expose à la persécution.
[7] Il a également dit :
Je préfère la preuve documentaire plus récente à la preuve de la demandeure d’asile étant donné qu’elle provient de sources fiables et indépendantes n’ayant aucun intérêt dans l’issue de ces instances.
[8] À la lecture de la décision, la Cour a d’abord eu l’impression que la « preuve documentaire plus récente » consistaient en éléments de preuve qui n’avaient pas été portés à la connaissance du premier tribunal et que la preuve produite par Mme Myle était plus ancienne et ne provenait pas de sources fiables et indépendantes. Comme la seconde décision a été rendue au début de 2007, on peut supposer que le refuge est maintenant en service.
QUESTIONS EN LITIGE
[9] La présente affaire soulève les questions suivantes :
a. Quelle est la norme de contrôle applicable?
b. Dans le cas d’une audience de novo, la preuve se limite-t-elle à celle dont disposait le premier tribunal?
c. Le tribunal a-t-il correctement soupesé les éléments de preuve qu’il a effectivement examinés?
d. Le tribunal a-t-il tenu compte de tous les éléments de preuve pertinents?
e. Le tribunal était-il justifié de conclure que la preuve de Mme Myle provenait de sources qui n’étaient ni fiables ni indépendantes et qui avaient un intérêt dans l’issue de sa demande?
NORME DE CONTRÔLE
[10] Il est de jurisprudence constante que la norme générale applicable aux demandes fondées sur des raisons d’ordre humanitaire est celle de la décision raisonnable simpliciter (Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, [1999] A.C.S. 39). Il est toutefois possible que d’autres questions soient soulevées et que ces questions soient contrôlées selon une norme différente (Canada (Procureur général) c. Sketchley, 2005 CAF 404, [2005] A.C.F. no 2056). Par exemple, le tribunal ne modifiera une pure conclusion de fait que si elle est manifestent déraisonnable (Dr. Q. c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, 2003 CSC 19 et Barreau du Nouveau-Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247, 2003 CSC 20). En revanche, les manquements à la justice naturelle ou à l’équité procédurale se situent au-delà de l’analyse pragmatique et fonctionnelle en matière de contrôle judiciaire (S.C.F.P. c. Ontario (Ministre du Travail), [2003] 1 R.C.S. 539, 2003 CSC 29). En d’autres termes, en pareil cas, la Cour n’est pas obligée de faire preuve de retenue envers les décisions du tribunal inférieur. Il faut que la décision soit correcte, c’est-à-dire bien fondée (Sweet c. Canada (Procureur général), 2005 CAF 51, 332 N.R. 87).
AUDIENCE DE NOVO
[11] Le tribunal a reconnu que l’audience était une audience de novo, de sorte que, dans la présente affaire, la décision portant sur la protection de l’État devait être fondée sur les renseignements actuellement connus et non sur les renseignements dont disposait le premier tribunal.
[12] D’ailleurs, que la décision porte sur une demande d’asile, sur un examen des risques avant le renvoi ou sur une demande fondée sur des raisons d’ordre humanitaire, et que l’audience soit de novo ou non, le décideur a non seulement le droit, mais également le devoir, d’examiner les renseignements les plus récents connus.
[13] Il arrive souvent qu’un demandeur se plaigne de ne pas avoir été régulièrement prévenu que certains documents étaient susceptibles d’être examinés. Le juge Blais l’a bien expliqué dans le jugement Hassaballa c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2007 CF 489, [2007] A.C.F. no 658, aux paragraphes 33, 34 et 35 :
[33] En premier lieu, il importe de souligner que l’agente d’ERAR a non seulement le droit, mais l’obligation, d’examiner les sources d’information les plus récentes lorsqu’elle procède à l’évaluation des risques; elle ne saurait se limiter aux pièces produites par le demandeur.
[34] En l’espèce, le demandeur est préoccupé par le recours à des versions mises à jour du rapport du Département d’État des États‑Unis sur les droits de l’homme (rapport sur les droits de l’homme) et du rapport du Département d’État des États‑Unis sur la liberté religieuse dans le monde (rapport sur la liberté religieuse). Dans ses propres arguments, le demandeur invoquait le rapport de 2003 sur les droits de l’homme et le rapport de 2004 sur la liberté religieuse. L’agente d’ERAR, pour sa part, s’est servie des rapports de 2004 et 2005 sur les droits de l’homme et des rapports de 2004 et 2005 sur la liberté religieuse.
[35] Il ne fait aucun doute que ces rapports mis à jour font partie du domaine public, qu’ils proviennent de sources connues, qu’ils sont de nature générale et qu’ils sont fréquemment cités dans les affaires d’immigration par les avocats des deux parties. En réalité, ils font partie des dossiers habituels sur la situation ayant cours dans un pays donné, dont se servent les agents d’immigration pour l’examen d’une diversité de demandes présentées en vertu de la Loi.
[14] Dans le cas qui nous occupe, toutefois, on ne reproche pas au tribunal d’avoir manqué à l’équité procédurale en se fondant sur des documents mis à jour ou sur des recherches indépendantes effectuées sur Internet sans accorder à la demanderesse la possibilité de répondre (Zamora c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 260 F.T.R. 155, 41 Imm. L.R. (3d) 276, 2004 CF 1414 et Fi c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2007] 3 R.C.F. 400, 56 Imm. L.R. (3d) 131, 2006 CF 1125). Les questions qui sont soulevées sont plutôt celles de savoir si le tribunal a tenu compte des documents faisant partie de la documentation sur le pays de la CISR et s’il a dûment tenu compte des renseignements fournis par Mme Myle.
APPRÉCIATION DE LA PREUVE
[15] Un des documents sur lesquels le tribunal s’est fondé était la réponse que la CISR avait elle‑même donnée à la demande d’information VCT41518 à l’appui de la proposition que la protection de l’État était offerte. Le juge O’Keefe a examiné le même rapport dans le jugement King c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CF 774, [2005] A.C.F. no 979. Il a souligné qu’on trouvait dans ce rapport des éléments de preuve contraires et que le défaut du tribunal de mentionner ces éléments de preuve constituait une erreur justifiant l’annulation de sa décision. Il s’est dit d’avis que la Commission avait tiré sa conclusion de fait sans tenir compte de l’ensemble de la preuve.
[16] Dans ses motifs, le juge Shore a non seulement cité le jugement King mais également la décision du juge Evans dans l’affaire Cepeda-Gutierrez c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 157 F.T.R. 35, [1998] A.C.F. no 1425, où il dit, au paragraphe 17 :
Toutefois, plus la preuve qui n'a pas été mentionnée expressément ni analysée dans les motifs de l'organisme est importante, et plus une cour de justice sera disposée à inférer de ce silence que l'organisme a tiré une conclusion de fait erronée « sans tenir compte des éléments dont il [disposait] » : Bains c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) (1993), 63 F.T.R. 312 (C.F. 1re inst.). Autrement dit, l'obligation de fournir une explication augmente en fonction de la pertinence de la preuve en question au regard des faits contestés. Ainsi, une déclaration générale affirmant que l'organisme a examiné l'ensemble de la preuve ne suffit pas lorsque les éléments de preuve dont elle n'a pas discuté dans ses motifs semblent carrément contredire sa conclusion. Qui plus est, quand l'organisme fait référence de façon assez détaillée à des éléments de preuve appuyant sa conclusion, mais qu'elle passe sous silence des éléments de preuve qui tendent à prouver le contraire, il peut être plus facile d'inférer que l'organisme n'a pas examiné la preuve contradictoire pour en arriver à sa conclusion de fait.
[17] Le tribunal n’a tout simplement pas abordé les réserves exprimées par notre Cour dans le jugement King et dans la première décision rendue dans l’affaire Myle.
[18] La Cour doit faire preuve de retenue envers les décisions de la Commission parce que celle‑ci est censée posséder des connaissances plus spécialisées qu’elle sur la situation qui existe dans les divers pays. Cependant, lorsque la Cour fait droit à répétition à des demandes de contrôle judiciaire portant sur la même question, la Commission doit traiter directement de ces questions, en raison de la déférence dont elle doit faire preuve envers la Cour. Elle doit suivre l’évolution de la jurisprudence. Cela ne veut pas dire qu’un résultat déterminé lui soit imposé. La Cour n’a d’ailleurs pas modifié les conclusions tirées par la Commission au sujet de la possibilité d’obtenir la protection de l’État à Saint-Vincent, en partant du principe que l’analyse de la Commission était raisonnable (Hutchins c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF 367).
LE TRIBUNAL A-T-IL TENU COMPTE DE TOUS LES ÉLÉMENTS DE PREUVE PERTINENTS?
[19] On trouve dans le dossier du tribunal qui a été produit conformément à l’article 17 des Règles des cours fédérales en matière d’immigration et de protection des réfugiés une lettre adressée par la Commission le 4 mai 2005 au procureur de Mme Myle à laquelle est jointe une liste de pièces. Il s’agit de la même lettre et de la même liste de pièces que celles qui ont été utilisées lors de la première audience! Il n’y a, dans ses motifs, absolument rien qui permette de penser que le tribunal est allé au-delà de cette liste de pièces pour tenir compte des renseignements plus récents dont il disposait lui-même. La preuve documentaire récente suivant laquelle le gouvernement avait acheté un refuge pour femmes, qui faisait l’objet de travaux de rénovation en 2004, n’était nouvelle qu’en ce sens qu’elle n’avait été mentionnée pour la première fois que cette année-là. Elle avait néanmoins été portée à la connaissance du premier tribunal, qui n’avait pas jugé bon d’en faire mention.
[20] Ainsi que je l’ai déjà dit, le tribunal avait à tout le moins l’obligation de tenir compte des renseignements contenus dans son propre dossier d’information, renseignements que l’on peut aisément obtenir en consultant le site Internet de la Commission. La présente affaire a été instruite en février de l’année courante.
[21] En réponse à la demande d’information VCT100481.FE du 12 août 2005, la coordonnatrice du SVGHRA a déclaré ce qui suit lors d’une entrevue réalisée le 15 juillet 2005 : « les autorités ont récemment acheté un édifice qui, une fois qu'il aura été rénové, devrait servir de refuge aux femmes victimes de violence conjugale ». Comme la réponse à la demande d’information de l’année précédente disait la même chose, l’inférence que le refuge en question est en service n’est pas justifiée. Ou bien il y a un refuge, ou bien il n’y en a pas. C’est un fait facilement vérifiable, et la Commission peut compter sur des personnes ressources, non seulement au sein du gouvernement, mais aussi avec des ONG comme SVGHRA et la maison Marion. Si le refuge est en service, son efficacité est une question d’appréciation. Le tribunal n’a pas tenu compte de sa propre documentation.
[22] La Commission a fait état de ce qui suit au sujet de la réponse à la demande d’information VCT1000478.EF du 26 août 2005 :
Dans un article de juillet 2005, The Vincentian, journal de Kingston, a publié l'histoire de Morris Cupid, résident de Campden Park qui aurait demandé à nombre de reprises l'intervention de la police relativement à une querelle familiale (22 juill. 2005). Le journal a déclaré que M. Cupid [traduction] « n'avait reçu aucune aide » de la part de la police et qu'il avait affirmé que sa situation était dangereuse (The Vincentian 22 juill. 2005).
Également en juillet 2005, The Vincentian a signalé l'acquittement de cinq suspects par suite d'un procès pour meurtre, en raison [traduction] « d'enquêtes policières non conformes à la loi » (28 juill. 2005). Particulièrement, en plus d'avoir reconnu leur ignorance des formalités d'arrestation, les policiers auraient battu les suspects et les auraient menacés avec des armes à feu (The Vincentian 28 juill. 2005).
FIABILITÉ DE LA PREUVE DE Mme MYLE
[23] Si l’on a commencé à douter qu’il s’agisse d’une décision dont il y a lieu de se réjouir, de tels doutes s’aggravent si l’on tient compte des nouveaux éléments de preuve présentés par Mme Myle. Dans son affidavit, elle parle d’une femme de Kingstown qui s’était plainte d’avoir été agressée à la police, qui n’avait pas fait enquête. Elle a été tuée en décembre 2006, en plein jour, à la gare d’autocars. Son agresseur lui a tranché la tête. Suivant Mme Myle : [traduction] « Tout le pays est au courant, c’est un scandale national que la police ne fasse rien pour aider les femmes comme moi ». Elle a cité un article du journal The Vincentian qui corrobore ce décès et qui laisse entendre que la police n’a pas donné suite à la plainte. Le journaliste cite les propos de la Présidente Directrice générale de la Caribbean Association for Feminist Research and Action, qui explique avoir été consternée de constater que [traduction] « les lois qui existent à Saint-Vincent-et-les Grenadines limitent la marge de manœuvre dont disposent les policiers lorsqu’il s’agit de donner suite aux signalements qui leur sont faits au sujet de menaces ou d’actes concrets de violence ou de harcèlement conjugal ».
[24] Comme la Commission cite elle-même fréquemment The Vincentian et d’autres ONG, comment le tribunal peut-il inférer que les renseignements présentés par Mme Myle ne proviennent pas de sources fiables et indépendantes?
[25] Pour tous ces motifs, la demande de contrôle judiciaire sera accueillie et l’affaire sera renvoyée à un autre tribunal pour qu’il rende une nouvelle décision. Le tribunal en question devra tenir compte des renseignements les plus récents qui existent au sujet de Saint-Vincent-et-les Grenadines. Si la réponse ne se trouve pas dans les documents en question, le tribunal devra vérifier auprès de la SVGHRA ou de la maison Marion si le refuge proposé pour femmes est maintenant en service et, dans l’affirmative, il devra en évaluer l’efficacité.
[26] Le ministre aura jusqu’au 1er novembre 2007 pour poser une ou des question(s) grave(s) de portée générale en vue de sa(leur) certification. Mme Myle aura ensuite une semaine pour répondre.
« Sean Harrington »
Ottawa (Ontario)
Le 18 octobre 2007
Traduction certifiée conforme
Christiane Bélanger, LL.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : IMM-1311-07
INTITULÉ : ROSITA VASCILCA MYLE c.
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L’IMMIGRATION
LIEU DE L’AUDIENCE : MONTRÉAL (QUÉBEC)
DATE DE L’AUDIENCE : LE 4 OCTOBRE 2007
MOTIFS DE L’ORDONNANCE : LE JUGE HARRINGTON
DATE DES MOTIFS : LE 18 OCTOBRE 2007
COMPARUTIONS :
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Me Stewart Istvanffy
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Me Evan Liosis
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AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
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Me Stewart Istvanffy Montréal (Québec)
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John H. Sims, c.r. Sous-procureur général du Canada |