Vancouver (Colombie-Britannique), le 9 janvier 2007
ENTRE :
COAST DRYLAND SERVICES LTD.
demanderesse
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA
REPRÉSENTÉE PAR LE MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS
ET LE MINISTÈRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS
défendeurs
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] La demanderesse, Coast Dryland Services Ltd. (Coast), exploite une entreprise forestière sur la côte de la Colombie-Britannique. En juillet 2002, Coast a intenté une action en dommages-intérêts contre les défendeurs de la Couronne fédérale (la Couronne) pour violation de contrat, violation de l’obligation fiduciaire, mauvaise foi et déni de procédure équitable.
[2] Après avoir produit une défense pro forma, la Couronne a présenté, au titre de l'alinéa 221(1)a) des Règles des Cours fédérales, une requête en vue d’obtenir une ordonnance de radiation de la déclaration de Coast, au motif que l’acte de procédure ne révèle aucune cause d'action valable, que la demande consiste essentiellement en la contestation de l’exercice irrégulier d’un pouvoir ministériel et que, en tant que telle, elle ne peut être tranchée que par voie de contrôle judiciaire, conformément à l’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales.
[3] À titre subsidiaire, la Couronne demande le prononcé d’une ordonnance enjoignant à la demanderesse de fournir des précisions supplémentaires relativement à la déclaration ainsi qu’une ordonnance radiant le ministre des Pêches et des Océans et le ministère des Pêches et des Océans comme défendeurs.
[4] Pour les motifs qui suivent, je conclus qu’il est évident et manifeste que la déclaration ne révèle aucune cause d'action valable et qu’il convient donc de la radier. Par conséquent, la question des détails à fournir est devenue théorique et ne se pose plus. L’intitulé de la cause devrait être modifié de façon à tenir compte de la radiation du nom du ministre des Pêches et des Océans et du ministère des Pêches et des Océans, lesquels ne peuvent, de toute manière, être poursuivis.
Faits
[5] Aux fins d’une requête en radiation, les allégations de l’acte de procédure contesté doivent être tenues pour avérées. Coast a déposé une preuve par affidavit au soutien de la présente requête, exposant une chronologie des événements et sa perception de ce qui s’est produit. Le paragraphe 221(2) des Règles prévoit toutefois qu’aucune preuve n’est admissible dans le cadre d'une requête invoquant le motif visé à l'alinéa 221(1)a). Par conséquent, l’affidavit en question a été ignoré.
[6] La déclaration comporte 11 brefs paragraphes pouvant être clairement résumés comme suit.
[7] À compter de la fin des années 1980, Coast désirait mettre sur pied des activités de triage des billes près de Port McNeil sur la côte nord-est de l’île de Vancouver. L’installation devait comprendre un espace terrestre pour le triage et l’entreposage, mais également un volet marin, notamment une aire de flottage pour contenir les billes d’un barrage flottant, une grille pour l’évacuation de l’eau, un brise-lame et une rampe d’accostage pour chalands ainsi qu’un plan de développement à l’intérieur de l’estran et l’infrastructure connexe.
[8] Afin d’obtenir les approbations requises pour son projet, Coast a investi des sommes d’argent importantes et a travaillé en étroite collaboration, pendant plusieurs années, avec divers organismes gouvernementaux, notamment le ministère des Pêches et des Océans, lequel était responsable de la supervision de l’impact environnemental des aménagements sur l’habitat du poisson dans les eaux de marée.
[9] Coast soutient que certaines déclarations, promesses et garanties faites par les mandataires de la Couronne l’ont amenée à croire que, tant qu’elle fournirait un plan et des mesures d’atténuation qui n’entraîneraient « aucune perte nette » en ce qui a trait à l’habitat du poisson, la Couronne approuverait sa proposition. Coast prétend que la Couronne avait, envers la société, les obligations contractuelle et fiduciaire de s’assurer que ces déclarations étaient justes et de bonne foi.
[10] Le paragraphe 8 de la déclaration, qui est reproduit ci-dessous, contient les principales prétentions à l’appui de la demande de Coast.
[Traduction]
8. La demanderesse affirme qu’elle a, effectivement, fourni la preuve de l’existence d’un plan d’atténuation qui ne devait résulter en aucune perte nette, qu’elle s’attendait pleinement à ce que le gouvernement fédéral respecte son engagement et approuve l’aménagement d’une installation de triage des billes. Cependant, le 8 janvier 2002 ou autour de cette date, un employé, représentant et mandataire du gouvernement fédéral, de Sa Majesté la Reine et du ministère des Pêches et des Océans a, dans une lettre, violé le contrat en refusant de façon déraisonnable d’approuver l’aménagement d’une installation de triage des billes; il a également violé les conditions de la relation contractuelle en omettant de façon déraisonnable d’accepter le plan d’atténuation qui avait été clairement présenté par la demanderesse. En raison de la violation de la relation contractuelle par les défendeurs aux présentes, la demanderesse a subi une perte et des dommages.
[11] Coast prétend que la Couronne a [traduction] « décidé de façon arbitraire et illégitime » que l’impact du triage des billes proposé ne pouvait pas être atténué. Coast soutient que la Couronne a agi de mauvaise foi et sans tenir compte des évaluations environnementales, de ses propres politiques et de ses intentions explicites.
[12] Coast soutient, à titre subsidiaire, que la Couronne a manqué à l’équité procédurale à son égard, en particulier lorsqu’elle lui a refusé l’accès au processus d’examen aux termes de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale.
Analyse
[13] La question à trancher dans le cadre de la présente requête est de savoir si les faits, tels qu’ils ont été plaidés, révèlent l’existence d’une cause valable d’action.
[14] Il est incontestable que la Cour a compétence, en vertu de l'article 221 des Règles, pour radier une déclaration. Étant donné que la radiation d'une action pour absence de cause d'action est une mesure draconienne, la Cour doit donner à la déclaration une interprétation large et libérale qui soit la plus favorable possible à la demanderesse et être convaincue qu'il est évident et manifeste que ce dernier ne peut avoir gain de cause : Hunt c. Carey Canada Inc., [1990] 2 R.C.S. 959.
[15] Il convient néanmoins de radier si elle est entachée d'un vice fondamental ou si la demanderesse réclame une réparation pour des actes qui ne sont pas interdits par la loi. De plus, lorsqu'une cause d'action déterminée est plaidée, la demande doit contenir des faits substantiels qui satisfont à tous les éléments nécessaires de la cause d'action. Dans le cas contraire, on considérera inévitablement que la demande ne révèle aucune cause d'action valable : Howell c. Ontario (1998), 159 D.L.R. (4th) 566 (C. div. Ont.).
[16] En guise d’introduction, j’aimerais ajouter qu’il s’est avéré fort difficile de déterminer la nature exacte de la cause d’action invoquée. Bien que dans sa déclaration, la demanderesse expose quatre causes d'action (mauvaise foi, déni de procédure équitable, violation de l'obligation fiduciaire et violation de contrat), une analyse plus poussée a permis de constater clairement que Coast n’a pas plaidé les éléments requis pour établir une cause d'action. Somme toute, les prétentions contenues dans la déclaration consistent simplement en un exposé de faits sommaires, d’éléments aléatoires des quatre concepts juridiques et de simples conclusions, le tout combiné de manière incohérente.
[17] Je vais maintenant examiner chacune des causes d’action plaidées.
Mauvaise foi et déni de procédure équitable
[18] Coast soutient que la violation de l’obligation fiduciaire se fonde sur la conduite de mauvaise foi et le déni de procédure équitable par la Couronne dans des circonstances où il existe une relation de confiance de nature fiduciaire. Ces prétentions semblent dépendantes l’une de l’autre.
[19] Le concept de mauvaise foi, au sens de l’exercice de mauvaise foi d’un pouvoir discrétionnaire conféré par la loi, n’a pas été reconnu comme un délit indépendant par la Cour fédérale : voir Bourque c. R., (1999) 162 F.T.R. 98, autorisation d’appel à la Cour suprême du Canada refusée, 278 N.R. 197. En fait, la question de la mauvaise foi se soulève habituellement dans un contexte de contrôle judiciaire.
[20] Même si la mauvaise foi pouvait donner ouverture à un droit d’action, la demanderesse n’invoque pas la malice, le motif inavoué, le but illégitime ou d’autres faits importants à l’appui d’une telle cause d’action. L’allégation de mauvaise foi ou de malice ne peut tenir maintenue car cette simple affirmation est insuffisante : voir par exemple F.G.M. Holdings c. B.C. (Workers’ Compensation Bd.) (2000) 79 B.C.L.R. (3d) 271 (C.S.C.-B.), aux p. 276 et 278.
[21] Les mêmes principes s’appliquent au plaidoyer de déni de procédure équitable. Ce n’est pas une cause d’action connue en droit. De plus, Coast n’a avancé aucun fait important à l’appui d’un tel plaidoyer.
Violation de l’obligation fiduciaire
[22] Concernant l’obligation de violation fiduciaire, Coast allègue que la Couronne a établi une relation contractuelle avec elle, relation qui l’a incitée à engager d’importantes sommes d’argent, des capitaux propres et de l’énergie en se fiant à la promesse faite par le gouvernement d’exercer son pouvoir discrétionnaire en faveur de l’utilisation qu’elle proposait, à la condition qu’elle fournisse préalablement un plan d’atténuation. Coast soutient que, en vertu de cette relation spéciale, une obligation fiduciaire a pris naissance, laquelle exigeait que la Couronne agisse avec la bonne foi la plus absolue dans ses négociations avec la société.
[23] Toutefois, il ne peut y avoir de rapport de fiduciaire d’après les faits de l’espèce du fait que le ministre agissait dans l’exercice de ses fonctions réglementaires et administratives. Dans Guerin c. Canada, [1984] 2 R.C.S. 335, le juge Dickson fait les observations suivantes concernant le concept de rapport fiduciaire :
Il nous faut remarquer que, de façon générale, il n'existe d'obligations de fiduciaire que dans le cas d'obligations prenant naissance dans un contexte de droit privé. Les obligations de droit public dont l'acquittement nécessite l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire ne créent normalement aucun rapport fiduciaire.
[24] Coast cherche présumément à obtenir l’autorisation du ministre des Pêches et des Océans conformément au paragraphe 35(2) de la Loi sur les pêches, car les activités qu’elle souhaite exercer peuvent détériorer, détruire ou perturber l'habitat du poisson. Dans les circonstances où le ministre exerce son pouvoir réglementaire et vu les faits plaidés, un rapport fiduciaire ne peut pas être créé.
[25] Dans la mesure où la demande est définie comme étant fondée sur l'abus de charge publique, la faute dans l'exercice d'une charge publique ou l’abus de pouvoir, cette cause d’action n’est pas établie dans les actes de procédure. Ici, la Couronne fait référence à l’abus de procédure au sens où l’entend le juge Newbury dans la décision Powder Mountain Resorts c. B. C. (2001) 94 B.C.L.R. (3d) (C.A.C.-B.) 14, au paragraphe 7 :
[Traduction] En l’absence de décision à l'effet contraire de la Cour suprême du Canada, je crois qu’il existe aujourd’hui un consensus selon lequel on peut faire la preuve au Canada du délit d’abus dans l’exercice d’une charge publique en démontrant que le fonctionnaire public a soit exercé un pouvoir dans le but précis de causer préjudice à la demanderesse (c’est‑à‑dire agi « de mauvaise foi, au sens de l’exercice d’un pouvoir public pour un motif illégitime ou inavoué »), soit agi « illégalement en affichant une indifférence téméraire quant à l’illégalité de son acte » et quant à la probabilité de préjudice à l’égard de la demanderesse. (Voir lord Steyn dans l’arrêt Three Rivers, à la p. 8. Il subsiste donc, du moins en théorie, une nette démarcation entre ce délit, d’une part, et d’autre part ce qu’on pourrait appeler un excès de pouvoir négligent — c’est‑à‑dire un acte que commet une personne dans l’ignorance de son caractère illégitime et des conséquences probables envers la demanderesse (ou traduisant une témérité subjective à cet égard). Le droit d’intenter une action pour une telle conduite, fondée sur « l’ignorance volontaire […] au sens objectif » n’a pas été reconnu par leurs Seigneuries dans l'arrêt Three Rivers (voir lord Steyn aux pages 9 et 10; lord Hutton aux pages 37 à 39; lord Hobhouse à la page 44; et lord Millett à la page 49), ainsi que la Cour suprême d’Australie (voir Northern Territory of Australia c. Mengel (1995) 185 C.L.R. 307), et la Cour d’appel de Nouvelle-Zélande (voir Garrett c. Attorney General [1997] 2 N.Z.L.R. 332). Sans doute l’opinion de lord Millet dans Three Rivers résume-t-elle le mieux les deux volets du délit :
. . . Si la demanderesse peut démontrer l’intention subjective du représentant d’exercer le pouvoir attaché à ses fonctions dans le but de lui causer un préjudice, elle n’a pas besoin d’établir que le représentant a outrepassé les pouvoirs qui lui ont été conférés. Si d’autre part, la demanderesse peut démontrer que le responsable s’est rendu compte qu’il outrepassait les pouvoirs qui lui ont été conférés et que sa conduite pouvait causer un préjudice à la demanderesse, l’inférence selon laquelle il a agi malhonnêtement ou à des fins illégitimes sera excessivement difficile et habituellement impossible à réfuter. En outre […], les conséquences de ses actes seront habituellement suffisamment évidentes pour le responsable concerné, dont on présumera qu’il avait l’intention de causer les dommages qu’il a causés. Je suis également d’avis […] que l’intention inclut une insouciance subjective, c’est-à-dire […] « un mépris conscient des intérêts de ceux qui seront touchées » par l'exercice du pouvoir. [page 49 de Three Rivers]
Violation de contrat
[26] En ce qui a trait à la violation de contrat, les deux éléments essentiels de la cause d’action sont l’existence d’un contrat et la rupture fautive du contrat.
[27] Toutefois, un contrat ne peut exister que lorsque les parties ont conclu une entente en échange d’une certaine contrepartie, c’est-à-dire d’une offre faite par l’une des parties et son acceptation par l’autre partie. Pour établir l’existence d’un contrat, le promoteur doit alléguer les conditions du contrat, la contrepartie échangée et l’intention de créer des relations contractuelles.
[28] Coast soutient que le contrat qui est l’objet de la violation a été formé par la conduite des parties sur 22 ans. Plutôt que de plaider les éléments essentiels d’une violation de contrat, dont les conditions de l’entente alléguée et la contrepartie échangée, Coast tire simplement une conclusion fondée sur le raisonnement circulaire voulant que le présumé contrat résulte de l’obligation fiduciaire et vice-versa.
[29] Au mieux, toutefois, en tenant les faits pour avérés, mais non les conclusions juridiques, il y a eu une entente, mais non un contrat ni une obligation fiduciaire, sur laquelle Coast s’est peut-être fondée sans avoir mûrement réfléchi, et selon laquelle un plan d’atténuation et un projet d’installation seraient favorablement accueillis par la Couronne. L’approbation du ministre est demeurée la condition préalable à toute entente.
Justiciabilité
[30] La véritable question n'est pas vraiment de savoir s’il y a eu violation de contrat, ou violation d’une autre obligation, mais plutôt si le ministre a exercé son pouvoir discrétionnaire de façon inadéquate. La demande formulée par Coast dépend entièrement de la légitimité de la décision du ministre. Si cette décision est juridiquement valable, comme elle doit l’être tant qu’elle n’est pas invalidée, aucune des allégations formulées contre la Couronne ne donne ouverture à action. Les actes fautifs allégués, tels qu’ils sont plaidés, n’ont pas de vie ou de statut indépendants.
[31] La Cour d’appel fédérale a précisé qu’il faut examiner le véritable fondement d’une cause d’action pour établir s’il s’agit d’une contestation indirecte d’une décision qu’il conviendrait plus justement d’examiner sous le régime de l’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales. Plus récemment, dans Sa Majesté la Reine c. Grenier, 2005 CAF 348, le juge Létourneau a confirmé que la partie qui veut contester une décision rendue par une institution fédérale n'a pas le libre choix d'opter entre une procédure de contrôle judiciaire et une procédure d'action; elle doit procéder par contrôle judiciaire. Au paragraphe 20 de ses motifs, la Cour d’appel a confirmé la décision antérieure de la Cour dans l’affaire Tremblay c. Canada, 2004 CAF 172 :
Pour les raisons que j'exprimerai ci-après, je crois que la conclusion à laquelle en est venue notre collègue, la juge Desjardins dans l'affaire Tremblay, précitée, est la bonne en ce qu'il s'agit de la conclusion recherchée par le législateur et mandatée par la Loi sur les Cours fédérales. Elle y affirmait que le justiciable qui veut s'attaquer à une décision d'un organisme fédéral n'a pas le libre choix d'opter entre une procédure de contrôle judiciaire et une procédure d'action en dommages-intérêts : il doit procéder par contrôle judiciaire pour faire invalider la décision.
[32] Dans Grenier, la Cour d’appel a décidé qu’une telle contestation indirecte des décisions administratives ne peut être permise. Lorsque la décision demeure valide, cela en soi « exclut la possibilité d'une conclusion de négligence ».
[33] Dans la forme actuelle de sa déclaration, Coast ne peut pas éviter qu’il soit conclu que tous ses motifs d’action, même adéquatement plaidés, attaquent directement la validité du processus et la décision elle-même. Si l’absence de faits substantiels était le seul défaut de la déclaration, il pourrait être corrigé à l’aide de précisions. Toutefois, les défauts de la déclaration touchent à des points plus fondamentaux du fait qu’il n’y a pas de cause d’action reconnue en droit ni de recours aux termes de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale à ce chapitre : le recours approprié est le contrôle judiciaire.
[34] Je dois néanmoins déterminer s'il est possible de sauvegarder la déclaration en la modifiant puisqu’elle ne devrait pas être radiée s'il existe la moindre cause d'action légitime. En l'espèce, la déclaration a une portée si étendue et générale qu'aucune modification ne semblerait utile. C'est d'autant plus le cas que Coast n’a pas pu donner de précisions au sujet de ses assertions générales. Par conséquent, la déclaration et les précisions étant considérées telles quelles, il n'existe pas la moindre possibilité que Coast soulève une cause d'action valable. La déclaration est donc radiée, sans autorisation de modification.
[35] L’avocat de la Couronne reconnaît la gravité de refuser un recours en radiant un acte de procédure et il indique que la Couronne ne s’opposerait à une requête visant à convertir la présente action en une instance de contrôle judiciaire. Par conséquent, la requête sera accueillie, sans préjudice aux droits de Coast de présenter, dans un délai de 30 jours, une requête visant à obtenir une prorogation de délai pour introduire une demande de contrôle judiciaire.
[36] La Couronne a réussi finalement à faire radier la déclaration en entier. Dans les circonstances, la Couronne a droit aux dépens afférents à la présente requête contre Coast.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE que :
1. L'intitulé soit modifié de manière à ce que le ministre des Pêches et des Océans et le ministère des Pêches et des Océans soient radiés à titre de défendeurs.
2. La déclaration est radiée sans autorisation de modification et sans préjudice des droits de la demanderesse de présenter, dans les 30 jours suivant la date de la présente ordonnance, une requête visant à obtenir une prorogation de délai pour introduire une demande de contrôle judiciaire.
3. La demanderesse est condamnée à payer les dépens de la requête à la défenderesse, Sa Majesté la Reine du chef du Canada.
« Roger R. Lafrenière »
Protonotaire
Traduction certifiée conforme
Danielle Benoit
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1179-02
INTITULÉ : Coast Dryland Services Ltd. c. SMLR
LIEU DE L'AUDIENCE : Vancouver (Colombie-Britannique)
DATE DE L'AUDIENCE : 30 mars 2006
MOTIFS DE L’ORDONNANCE : LE PROTONOTAIRE LAFRENIÈRE
DATE DES MOTIFS : 9 janvier 2007
COMPARUTIONS :
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M. Robert Bush
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Mme Susanne Pereira
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AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
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M. Robert Bush Muir Sinclare Bush & Company 575, 10e Rue, bureau 200 Courtenay (C.-B.) V9N 1P9
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POUR LA DEMANDERESSE |
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Mme Susanne Pereira Ministère de la Justice Droit des affaires et droit réglementaire 840, rue Howe, bureau 900 Vancouver (C.-B.) V6Z 2S9
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POUR LES DÉFENDEURS |