Ottawa (Ontario), le 16 août 2006
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE HANSEN
ENTRE :
LE SYNDICAT NATIONAL DE L’AUTOMOBILE, DE L’AÉROSPATIALE, DU TRANSPORT ET DES AUTRES TRAVAILLEURS ET TRAVAILLEUSES DU CANADA (TCA-Canada) ET LA SECTION LOCALE 5454, L’ASSOCIATION CANADIENNE DU CONTRÔLE DU TRAFIC AÉRIEN
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA
(représentée par LE SECRÉTARIAT DU CONSEIL DU TRÉSOR)
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
EXPOSÉ DES FAITS
[1] De façon générale, les parties s’entendent sur les faits de la présente affaire. Le demandeur et la défenderesse étaient parties à une convention collective visant les employés du groupe Contrôle de la circulation aérienne. La convention collective a pris fin le 30 juin 2004, mais elle a continué de s’appliquer au cours des étapes de négociation et d'arbitrage qui ont suivi.
[2] Comme les parties n’arrivaient pas à s’entendre sur une nouvelle convention collective, le demandeur a présenté, le 13 janvier 2005, à la Commission des relations de travail dans la fonction publique, une demande d’établissement d’un conseil d'arbitrage, en vertu de l’article 64 de l'ancienne Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P‑35, pour résoudre les questions en suspens touchant une nouvelle convention collective. Un conseil d’arbitrage a donc été établi le 23 mars 2005 (le conseil).
[3] Huit questions au total ont été déterminées, mais les principales préoccupations du demandeur comportaient deux volets : premièrement, un rajustement salarial pour combler l’écart grandissant entre les contrôleurs aériens employés par NAV Canada et les onze membres du groupe Contrôle de la circulation aérienne (groupe AI) et, deuxièmement, un droit à des congés annuels substantiels la première année pour tenir compte des données démographiques uniques de ces onze contrôleurs d’un certain âge.
[4] Le 1er avril 2005, la nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.C. 2003, ch. 22, partie 1 (la Loi) a été promulguée. Le conseil a vu son mandat reconduit sous le nouveau régime et une audience a été tenue les 25 et 26 juillet 2005.
[5] L’article 148 de la Loi prévoit les facteurs que le conseil doit prendre en considération pour prendre sa décision. Il est rédigé comme suit :
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148. Dans la conduite de ses séances et dans la prise de ses décisions, le conseil d’arbitrage prend en considération les facteurs qui, à son avis, sont pertinents et notamment :
a) la nécessité d’attirer au sein de la fonction publique des personnes ayant les compétences voulues et de les y maintenir afin de répondre aux besoins des Canadiens;
b) la nécessité d’offrir au sein de la fonction publique une rémunération et d’autres conditions d’emploi comparables à celles des personnes qui occupent des postes analogues dans les secteurs privé et public, notamment les différences d’ordre géographique, industriel et autre qu’il juge importantes;
c) la nécessité de maintenir des rapports convenables, quant à la rémunération et aux autres conditions d’emploi, entre les divers échelons au sein d’une même profession et entre les diverses professions au sein de la fonction publique;
d) la nécessité d’établir une rémunération et d’autres conditions d’emploi justes et raisonnables compte tenu des qualifications requises, du travail accompli, de la responsabilité assumée et de la nature des services rendus;
e) l’état de l’économie canadienne et la situation fiscale du gouvernement du Canada.
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148. In the conduct of its proceedings and in making an arbitral award, the arbitration board must take into account the following factors, in addition to any other factors that it considers relevant:
(a) the necessity of attracting competent persons to, and retaining them in, the public service in order to meet the needs of Canadians;
(b) the necessity of offering compensation and other terms and conditions of employment in the public service that are comparable to those of employees in similar occupations in the private and public sectors, including any geographic, industrial or other variations that the arbitration board considers relevant;
(c) the need to maintain appropriate relationships with respect to compensation and other terms and conditions of employment as between different classification levels within an occupation and as between occupations in the public service;
(d) the need to establish compensation and other terms and conditions of employment that are fair and reasonable in relation to the qualifications required, the work performed, the responsibility assumed and the nature of the services rendered; and
(e) the state of the Canadian economy and the Government of Canada’s fiscal circumstances. |
[6] Le 6 septembre 2005, le conseil a fait connaître sa décision. Cette décision fait maintenant l’objet de la présente demande de contrôle judiciaire. Dans la décision contestée, le conseil a défini la question à trancher comme étant celle de savoir s'il devait intervenir pour répondre aux questions soulevées par le demandeur – le rajustement salarial et le droit au congé. Les paragraphes pertinents de la décision sont rédigés comme suit :
L’élément principal des paragraphes 148a) et b) de la nouvelle Loi semble être le concept de la nécessité opérationnelle. Le paragraphe 148a) fait référence de façon générale au recrutement et au maintien en poste. Le paragraphe 148b) fait expressément mention de la rémunération et des conditions d’emploi comparables à celles des personnes qui occupent des postes analogues dans le secteur public. De l’avis du présent conseil, ces deux dispositions (dont le libellé est plus explicite que celui des paragraphes 67a) et b) de l’ancienne Loi sur les relations de travail dans la fonction publique) lui enjoignent de prendre en considération la question de savoir si la fonction publique est capable d’attirer des travailleurs compétents et de les maintenir en poste. Autrement dit, il s’agit de déterminer si la fonction publique éprouve des problèmes de recrutement et de maintien en poste. En conséquence, le conseil d’arbitrage n’est pas convaincu par la prétention de la section locale selon laquelle le paragraphe 148b) est totalement indépendant du paragraphe 148a) et se résume à une question d’équité et de justice afin que les fonctionnaires ne soient pas considérés comme de la main‑d’œuvre bon marché par rapport à leurs homologues du secteur privé. Au contraire, compte tenu des cinq éléments qu’un conseil d’arbitrage doit prendre en considération en vertu de l’article 148, en l’absence de nécessité opérationnelle confirmée, seules sont justifiées des augmentations économiques cadrant avec celles qui ont actuellement cours, pour les trois années en cause, dans la fonction publique en général.
L’employeur affirme n’éprouver absolument aucun problème de recrutement et de maintien en poste dans le cas du groupe AI et se dit convaincu qu’il continuera d’en être ainsi. […] Seul le temps nous dira la vérité de ces trois spéculations [de la section locale sur le recrutement]. Il n’empêche qu’au vu des données actuelles, le paragraphe 148b) n’invite pas le présent conseil à se lancer dans une restructuration préventive de la grille salariale ou à créer un précédent en accordant cinq semaines de congés annuels dès la première année au groupe AI.
QUESTION EN LITIGE
[7] La question à trancher dans la présente demande de contrôle judiciaire se limite à savoir si le conseil a commis une erreur donnant matière à révision en interprétant de façon erronée l’alinéa 148b) de la Loi et en appliquant mal, ou en omettant d'appliquer, cette disposition de la Loi.
NORME DE CONTRÔLE
[8] Le demandeur soutient que la norme de contrôle applicable est la norme de la décision correcte. La défenderesse prétend que la norme de contrôle applicable est la norme de la décision manifestement déraisonnable.
[9] Même si les tribunaux ont traditionnellement fait preuve de beaucoup de retenue à l’égard des décisions arbitrales intéressant l’interprétation et l’application des conventions collectives, dans Voice Construction Ltd. c. Construction & General Workers’ Union, Local 92, [2004] 1 R.C.S. 609, le juge Major a fait la mise en garde suivante : « [i]l est important de reconnaître que la même norme de contrôle ne s’appliquera pas nécessairement aux diverses décisions rendues par l’arbitre au cours de l’arbitrage ». Même si elle n’a pas été faite dans le contexte de décisions arbitrales d’intérêt, l’observation du juge Major fait ressortir la nécessité de procéder à une analyse pragmatique et fonctionnelle pour cerner l’intention du législateur en ce qui a trait à la retenue judiciaire à l’égard d’une décision d’un tribunal administratif. Dans la détermination de la norme de contrôle applicable, l’approche pragmatique et fonctionnelle exige la prise en considération de quatre facteurs contextuels. (Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, au paragraphe 26.)
[10] Le premier facteur concerne la présence ou l’absence dans la Loi d’une clause privative ou d’un droit d’appel. Il n’y a pas de droit d’appel rattaché aux décisions d’intérêt des conseils d’arbitrage. Il n’existe pas non plus de clause privative applicable aux décisions arbitrales d’intérêt aux termes de la Loi. Cela dit, la Loi comporte une clause privative protégeant les décisions de la Commission des relations de travail dans la fonction publique du contrôle judiciaire, sauf dans les cas prévus aux alinéas 18.1(4)a), b) ou e) de la Loi sur les cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7. De plus, les décisions des arbitres de grief sont protégées par une clause privative stricte énoncée à l’article 233 de la Loi.
[11] Dans Dr Q, précité, au paragraphe 27, la juge en chef McLachlin a fait remarquer que, lorsqu’une loi est muette sur la question du contrôle, le silence est neutre et n’implique pas une norme plus élevée de contrôle. Toutefois, dans la présente affaire, où il existe des clauses privatives protégeant d’autres décisions en matière de relations de travail sous le même régime législatif, l’absence d’une clause privative visant une décision arbitrale d’intérêt indiquerait un degré de retenue moindre.
[12] Le deuxième facteur est lié à l’expertise du tribunal administratif relativement à celle de la cour de révision sur la question en litige. Ce facteur comporte trois dimensions : l’expertise du tribunal administratif en question, l’expertise de la cour de révision par rapport à celle du tribunal administratif et la nature de la question dont était saisi le tribunal administratif par rapport à cette expertise (Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982, au paragraphe 33).
[13] La Loi prévoit que les membres de la Commission des relations de travail dans la fonction publique doivent « avoir de l’expérience ou des connaissances en matière de relations de travail » (alinéa 18(1)e) de la Loi), mais il n’existe pas de disposition semblable concernant les personnes siégeant à des conseils d’arbitrage d’intérêt. Ni l'une ni l'autre des parties n’a présenté de preuve concernant l’expertise des trois personnes qui ont siégé au conseil dans la présente affaire ni de preuve sur le degré d’expertise généralement observé chez les personnes nommées à ces conseils d’arbitrage d’intérêt. Toutefois, compte tenu du fait que les parties nomment elles‑mêmes les membres du conseil qui, à leur tour, choisissent un président, on peut raisonnablement présumer que les parties nommeront des personnes ayant une expertise dans les relations de travail et que ces personnes choisiront, à leur tour, un président possédant les connaissances requises.
[14] L’article 141 de la Loi qui interdit la nomination à titre de membre d'un conseil d'arbitrage d'une personne qui, dans les six mois précédant la nomination, a fait fonction de conseiller juridique ou de mandataire de l’une ou l’autre des parties intéressées en matière de relations de travail renforce cette hypothèse.
[15] Finalement, la nature du travail des conseils d’arbitrage d’intérêt, en l’occurrence la résolution de questions en suspens sur lesquelles les parties ne réussissent pas à s’entendre au cours de la négociation collective des conditions d’emploi représente un domaine hautement technique et spécialisé exigeant une expertise dans les relations de travail. Le conseil doit tenir compte des facteurs prévus par la Loi et d’autres facteurs pertinents liés aux conclusions de fait dans le contexte des relations de travail.
[16] Par ailleurs, la Cour ne jouit pas de cette expertise hautement technique et spécialisée en matière de relations de travail.
[17] En dernier lieu, il faut également tenir compte de la nature de la question dont était saisi le tribunal administratif par rapport à cette expertise. Cette question en l’espèce se divise en deux : une interprétation des facteurs énumérés à l’article 148 et la détermination des faits dans l’application de cette disposition. Même si les questions d’interprétation législative n’exigent généralement pas de retenue judiciaire, dans la présente affaire, le conseil interprétait sa loi habilitante et, plus particulièrement, une disposition liée à son rôle fondamental qui ne limite pas sa compétence. Ces considérations en conjonction avec la nature très factuelle de l’application de la disposition aux positions de négociation adoptées par les parties militent en faveur d’une plus grande retenue.
[18] Le facteur suivant concerne l’objet de la loi et de la disposition pertinente particulière. La Loi a notamment pour objet de faciliter les relations patronales‑syndicales fructueuses par la création de structures pour la négociation collective et de régler les différends en ce qui a trait à la détermination des conditions d’emploi. Le régime législatif encadrant la disposition en cause vise le règlement rapide des impasses de la négociation pour donner lieu à des conventions collectives définitives et exécutoires. Même si la disposition particulière vise le règlement d’un différend entre deux parties, une analyse des facteurs énumérés à l’article 148 révèle une composante politique plus étendue. Ce facteur est également favorable à une plus grande retenue à l’égard des décisions de ce genre comme celle en cause dans la présente instance.
[19] Finalement, il faut déterminer la nature de la question, c’est‑à‑dire de droit, mixte de fait et de droit ou de fait seulement. Tel qu’il a été mentionné précédemment, il y a deux dimensions à la question en litige dont le conseil a été saisi : premièrement, l’interprétation d’une disposition de la Loi, une question de droit, et, deuxièmement, l’application des facteurs prévus par la Loi aux faits soumis par les parties, une question mixte de fait et de droit. Même si une question d’interprétation législative est généralement examinée suivant la norme de la décision correcte, les considérations établies précédemment dans la discussion sur l’expertise relative et la nature de la question incitent à l’application d’une norme exigeant une plus grande retenue. De plus, la nature très factuelle de l'application des facteurs prévus par la Loi aux faits, une question mixte de fait et de droit, penche également en faveur d'une norme de contrôle exigeant une plus grande retenue.
[20] Finalement, la mise en balance de ces facteurs m'amène à conclure que la Cour doit faire preuve de retenue à l’égard de cette décision du conseil. Par conséquent, j’appliquerai la norme de la décision raisonnable simpliciter.
ANALYSE
[21] Le demandeur prétend que le conseil a fait erreur dans l’interprétation de l’alinéa 148b) en le considérant comme une disposition complémentaire à l’alinéa 148a) liée à la question du recrutement et du maintien en poste. Le demandeur convient que l’alinéa 148a) porte sur le recrutement et le maintien en poste, mais il soutient que l’alinéa 148b) est une exigence générale concernant l’équité et la justice qui vise à faire en sorte que les fonctionnaires ne soient pas considérés comme de la main‑d'œuvre bon marché par rapport à leurs homologues du secteur privé. Le demandeur est d’avis que les alinéas 148b), c) et d) sont des dispositions d’équité parce qu’elles s’appuient sur les comparaisons entre le secteur privé et le secteur public, les divers échelons au sein d’une même profession, les diverses professions au sein de la fonction publique, les qualifications requises, la responsabilité assumée et la nature des services rendus. Le demandeur souligne que l'équité se définit essentiellement par des comparaisons.
[22] Le demandeur affirme que les alinéas 148a) et b) sont disjoints et que, si le législateur avait voulu que le recrutement et le maintien en poste fassent partie des éléments à considérer dans l'application de l’alinéa 148b), il aurait pu faire en sorte qu’il en soit ainsi. Même si tous les alinéas sont liés les uns aux autres, chacun doit être considéré séparément. Finalement, le demandeur maintient que, conséquemment à son interprétation erronée de l’alinéa 148b), le conseil a mal appliqué la disposition ou n’a pas tenu compte de la preuve pertinente.
[23] Avant d’examiner comment le conseil a interprété l’article 148, il peut être utile d’analyser certaines de ses conclusions de fait. Le conseil a accepté l’affirmation de la défenderesse qui disait ne pas avoir éprouvé de difficultés de recrutement ni de maintien en poste et être convaincue qu’il continuerait d’en être ainsi. Le conseil a rejeté les objections du demandeur à l’égard de l’affirmation de la défenderesse concernant le recrutement et le maintien en poste en les qualifiant de spéculations à ce moment‑ci. Le conseil a conclu que, en l’absence d’une nécessité opérationnelle confirmée, l’alinéa 148b) ne prévoyait pas la restructuration « préventive » des salaires ni la création d’un « précédent » pour le droit à des congés annuels. C’est dans ce contexte que le conseil devait considérer les facteurs énoncés à l'article 148.
[24] À mon avis, il était raisonnablement loisible au conseil de considérer dans son interprétation que les alinéas a) et b) de l’article 148 englobent le concept de la nécessité opérationnelle; l’alinéa a) référant de façon générale au recrutement et au maintien en poste et l’alinéa b) faisant expressément mention des conditions du marché par rapport aux conditions d’emploi.
[25] Même si le conseil ne l’a pas défini précisément de cette manière, il ressort implicitement des motifs que, après avoir conclu que le demandeur n’avait pas réussi à établir la nécessité opérationnelle, il a jugé qu’il n’était pas nécessaire d’entreprendre l’analyse prévue à l’alinéa 148b). En d’autres termes, l’alinéa 148a) vise à faire en sorte que la fonction publique puisse attirer les personnes ayant les compétences voulues et les maintenir en poste. Si la fonction publique éprouve des difficultés de recrutement et de maintien en poste, l’alinéa 148b) exige que le conseil considère la nécessité d’offrir au sein de la fonction publique des conditions d’emploi comparables à celles des personnes qui occupent des postes analogues pour surmonter les difficultés et atteindre l’objectif énoncé à l'alinéa 148a). Pour ce motif, je rejette l’argument du demandeur selon lequel les deux alinéas en cause sont disjoints.
[26] L’argument du demandeur voulant que l’alinéa 148b) se résume à une question d’équité et de justice afin que la fonction publique ne soit pas considérée comme une main‑d’œuvre bon marché semble être fondé sur la référence aux conditions d’emploi des personnes qui occupent des postes analogues. En effet, le demandeur allègue qu’une disposition qui exige l’établissement d’une comparaison constitue une disposition d’équité. Autrement dit, puisque l’alinéa parle d’offrir des conditions d’emploi qui sont « comparables » et que l’équité se définit par la comparaison, il s’ensuit qu’il doit s’agir d’une disposition d’équité. Même si je rejette cette interprétation pour les motifs exposés précédemment, je note également que la disposition porte sur la nécessité d’offrir des conditions d’emploi comparables dans les secteurs privé et public. En outre, l’emploi du mot « offrir » m’amène à conclure qu’elle vise à répondre à la nécessité énoncée à l'alinéa 148a).
[27] Pour ces motifs, je conclus que le conseil n’a pas commis d’erreur donnant matière à révision dans son interprétation et dans l’application des facteurs en cause. En outre, je rejette également l’argument du demandeur selon lequel le conseil a écarté une preuve pertinente. Il ressort clairement des motifs du conseil qu’il a examiné la preuve concernant les salaires et le droit au congé que le demandeur a présentée et qu'il l'a toutefois rejetée parce qu’aucune difficulté de recrutement et de maintien en poste n'avait alors été établie.
[28] Par conséquent, la demande de contrôle judiciaire est rejetée, les dépens étant adjugés à la défenderesse.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE que la demande de contrôle judiciaire soit rejetée, les dépens étant adjugés à la défenderesse.
Traduction certifiée conforme
Thanh-Tram Dang, B.C.L., LL.B
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1777-05
INTITULÉ : SYNDICAT NATIONAL DE L’AUTOMOBILE, DE L’AÉROSPATIALE, DU TRANSPORT ET DES AUTRES TRAVAILLEURS ET TRAVAILLEUSES DU CANADA (TCA-CANADA) ET LA SECTION LOCALE 5454, L’ASSOCIATION CANADIENNE DU CONTRÔLE DU TRAFIC AÉRIEN
c.
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA (représentée par LE SECRÉTARIAT DU
CONSEIL DU TRÉSOR)
LIEU DE L’AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
DATE DE L’AUDIENCE : LE 8 MAI 2006
MOTIFS DE L’ORDONNANCE : LA JUGE HANSEN
DATE DES MOTIFS : LE 16 AOÛT 2006
COMPARUTIONS :
|
Barry Wadsworth |
POUR LE DEMANDEUR |
|
Michel LeFrançois |
POUR LA DÉFENDERESSE |
|
Service juridique TCA Toronto (Ontario) |
POUR LE DEMANDEUR |
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Ministère de la justice Ottawa (Ontario) |
POUR LA DÉFENDERESSE |