Ottawa (Ontario), le 27 juin 2006
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE von FINCKENSTEIN
ENTRE :
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire d’une décision du groupe de Sécurité et sûreté de Transports Canada qui rejetait la demande du demandeur d’autorisation de sécurité en matière de transport (AST) à l’aéroport Pearson.
[2] Le demandeur est né en Inde et est arrivé au Canada le 8 novembre 2004 comme résident permanent. Selon l’évaluation de l’immigration, il pouvait immigrer à titre de contrôleur aérien et il est venu au Canada pour cette raison. Il a été incapable de se trouver un emploi dans ce domaine parce qu’il n’a pas obtenu d’AST. Il possède un permis de régulateur du transport aérien du département des Transports des États-Unis, qu’il a obtenu le 27 mai 1999, et il s’est trouvé un emploi au sein d’Air Canada.
[3] La sûreté des aéroports est régie par la Loi sur l’aéronautique, L.R.C. 1985, ch. A-2 (la Loi) et le Règlement canadien sur la sûreté aérienne, DORS/2000-111 (le Règlement). Le Programme d’autorisation d’accès aux zones réglementées d’aéroport (le programme) est bien décrit dans l’affidavit de Robert Hartman, un surintendant de la Division du renseignement de Transports Canada. Il déclare :
[traduction]
4. La sûreté des aérodromes désignés (aéroports) est régie par la Loi sur l’aéronautique, son règlement et ses politiques.
5. Le Règlement canadien sur la sûreté aérienne prévoit, entre autres, que seules les personnes qui détiennent un laissez-passer de zone réglementée peuvent avoir accès aux zones réglementées.
6. Les Mesures de sûreté relatives à l’autorisation d’accès aux zones réglementées d’aéroport (les Mesures) ont été incorporées par renvoi dans l’article 4 du Règlement. Elles prévoient, entre autres, qu’il est interdit aux exploitants d’aéroports désignés de délivrer un laissez-passer de zone réglementée à une personne (sous réserve d’exceptions restreintes), à moins que cette personne ait obtenu une autorisation du ministre. Une copie des Mesures, y compris les contrôles de sûreté, est annexée au présent affidavit comme pièce A.
7. L’une des Mesures autorise les exploitants d’aéroports désignés à délivrer un laissez-passer de zone réglementée à une personne qui a besoin d’avoir accès temporairement à une zone réglementée (laissez-passer temporaire) et dont la demande d’autorisation est en cours de traitement. La personne qui détient un laissez-passer temporaire n’a accès aux zones réglementées que si elle est soumise en tout temps aux contrôles de sûreté prévus par les Mesures, annexées comme pièce A aux présentes, pendant qu’elle se trouve dans une zone réglementée.
AUTORISATION DE SÉCURITÉ EN MATIÈRE DE TRANSPORT
8. Le ministre a le pouvoir discrétionnaire d’accorder, de refuser, de suspendre ou d’annuler une autorisation. Le ministre exerce son pouvoir discrétionnaire conformément aux politiques et aux objectifs du Programme d’autorisation de sécurité en matière de transports – Aviation (le Programme). Une copie du Programme est annexée comme pièce B au présent affidavit.
9. Le public a accès au Programme sur le site Web de Sûreté et préparatifs d’urgence de Transports Canada : http://www.tc.gc.ca/vigilance/spu/phst/phst_matieres.htm. Le ministre a établi le programme en 1985 après l’attentat à la bombe commis contre le vol 182 d’Air India.
10. L’objectif du Programme est de prévenir les actes d’intervention illicite dans l’aviation civile et de promouvoir la sûreté et la sécurité du public, des passagers, des membres d’équipage, des aéronefs, des aérodromes et d’autres installations aéroportuaires en exigeant que certains groupes de personnes détiennent une autorisation.
11. Conformément à l’article 1.3c) du Programme, un demandeur d’autorisation doit fournir des renseignements adéquats, fiables et vérifiables qui couvrent une période de cinq ans afin que les vérifications des antécédents soient effectuées.
12. Comme le prévoit l’article II.19 du Programme, les personnes qui présentent une demande d’autorisation doivent se soumettre à d’importantes vérifications des antécédents qui comprennent une vérification du casier judiciaire reposant sur les empreintes digitales, effectuée par la GRC [Gendarmerie royale du Canada], une vérification des fichiers du SCRS [Service canadien du renseignement de sécurité], une vérification auprès du Centre d’information de la police canadienne et une vérification auprès du Bureau de crédit (vérifications des antécédents).
13. Les vérifications des antécédents ne touchent pas les périodes au cours desquelles une personne a habité ou a travaillé à l’extérieur du Canada. Par conséquent, si un demandeur s’est trouvé à l’extérieur du Canada pendant la période visée par les vérifications, le contrôle de sécurité portera la mention « incomplet ».
14. Dans de tels cas, les surintendants comme moi doivent examiner tous les renseignements présentés et cibler les éléments qui pourraient soulever des préoccupations. Le demandeur est avisé par écrit de ces éléments et il a la possibilité de présenter des renseignements supplémentaires à l’appui de sa demande.
15. Lorsque le demandeur a présenté tous les renseignements supplémentaires qu’il souhaite faire examiner, la demande est présentée à un comité d’examen. Le comité d’examen est établi au sein de Transports Canada pour donner des conseils et faire des recommandations au ministre au sujet des demandes d’autorisation.
16. Lorsque le comité d’examen reçoit la demande, il examine les renseignements fournis par le demandeur. Le comité recommande alors au ministre, le cas échéant, d’accorder l’autorisation si la demande répond aux exigences du programme en ce qui a trait aux renseignements adéquats, fiables et vérifiables. Sinon, il recommande au ministre de rejeter la demande d’autorisation.
17. Si le ministre refuse d’accorder une autorisation, le demandeur peut présenter une nouvelle demande s’il s’est écoulé cinq ans depuis que sa demande d’autorisation originale a été rejetée ou s’il y a eu des changements importants aux circonstances qui ont entraîné le refus. De tels « changements importants » peuvent comprendre des preuves selon lesquelles le demandeur a passé plus de temps au Canada, ou des renseignements supplémentaires qui sont adéquats, fiables et vérifiables portant sur la période de cinq ans visée par l’examen.
[4] Le demandeur a présenté sa demande d’AST le 7 février 2005 après avoir habité au Canada pendant environ trois mois.
[5] Transports Canada a envoyé une lettre de réponse au demandeur le 14 juillet 2005 dans laquelle le demandeur était avisé qu’il pouvait présenter des renseignements supplémentaires au sujet des quatre ans et quatre mois pour lesquels les renseignements qu’il avait fournis n’étaient pas suffisants pour l’examen de son autorisation de sécurité. Il a été avisé qu’il avait jusqu’au 14 août 2005 pour présenter des renseignements supplémentaires.
[6] Le 20 juillet 2005, M. Hartman a discuté avec le demandeur au sujet des exigences en matière de renseignements et du fait qu’il pouvait fournir des renseignements supplémentaires. Le 6 octobre 2005, le demandeur a expliqué à M. Hartman qu’il présenterait des documents sous peu, ce qu’il a fait le 12 octobre 2005.
[7] M. Hartman a examiné les renseignements supplémentaires et la demande. Les dates d’emploi figurant sur le certificat d’emploi d’Air India ne concordaient pas avec les renseignements inscrits dans la demande. Le certificat d’emploi attestait que le demandeur avait travaillé pour Air India jusqu’en avril 2005 alors que M. Irani avait immigré au Canada en novembre 2004. Le 14 novembre 2005, un courriel a été envoyé à l’adresse figurant sur le certificat d’emploi pour vérification des renseignements. Il n’y a eu aucune réponse au courriel.
[8] Le 30 novembre 2005, le dossier a été présenté au comité d’examen. Le comité a recommandé le rejet de la demande pour deux motifs :
1. De la période de cinq (5) ans requise pour la prise d’une décision, seule une période d’un (1) an est considérée vérifiable et fiable.
2. Les renseignements supplémentaires fournis par le demandeur à l’appui de sa demande ont été examinés et il a été conclu qu’ils ne répondaient pas suffisamment aux critères en matière de renseignements prévus par le Programme d’autorisation de sécurité en matière de transports.
[9] Le 19 décembre 2005, la décision de rejeter la demande a été rendue. La lettre d’avis au demandeur précisait que :
[traduction]
La décision du comité de recommander le rejet de la demande en raison du manque de renseignements adéquats, fiables et vérifiables était unanime. En particulier, au sujet des renseignements portant sur une période de cinq (5) ans généralement requis pour la formulation d’une recommandation, le comité a conclu que les renseignements que M. Irani a fournis pour quatre (4) de ces cinq années n’étaient pas suffisants pour lui permettre d’examiner tous les facteurs pertinents quant à l’autorisation de sécurité en matière de transports. Le demandeur se trouvait en Inde pendant cette période et Transports Canada ne dispose pas des moyens nécessaires pour vérifier ces renseignements. De plus, les renseignements que le demandeur a présentés à l’appui de sa demande ont été examinés et il a été conclu qu’ils ne répondaient pas de façon adéquate aux critères prévus par le Programme d’autorisation de sécurité en matière de transports.
(Rapport du défendeur, page 69)
[10] Le demandeur demande maintenant le contrôle judiciaire de cette décision. Il soutient qu’il y a eu déni d’équité procédurale parce qu’aucun motif écrit n’a été rendu au sujet de la décision.
LA NORME DE CONTRÔLE
[11] Comme le demandeur soutient qu’il y a eu manquement à l’équité procédurale, il est évident que la décision correcte est la norme de contrôle applicable (voir Sketchley c. Canada (Procureur général), 2005 CAF 404).
ANALYSE
[12] Le demandeur soutient qu’aucun motif n’a été rendu à ce jour. Il cite de larges extraits de l’arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, à l’appui de son allégation selon laquelle des motifs sont nécessaires. Le demandeur fait valoir que l’affidavit de M. Hartman ne peut pas suffire comme motifs parce que M. Hartman n’est pas le décideur. Un affidavit préparé en réponse à un contrôle judiciaire ne peut pas servir de motifs de décision.
[13] Le demandeur soutient de plus que la pièce J annexée à l’affidavit de M. Hartman, à savoir les recommandations et les justifications du comité d’examen, ne peut pas servir de motifs non plus parce qu’il s’agit simplement de recommandations et que les justifications ne sont pas celles du décideur. En outre, comme il y a peu de contenu dans les recommandations, elles ne résisteraient pas à un examen poussé.
[14] Le demandeur soutient au paragraphe 10 de son affidavit que s’il avait été avisé des questions de fond concernant le refus de sa demande d’AST, il aurait pu présenter ses documents d’impôt comme preuve de son emploi en Inde.
[15] À mon avis, aucun de ces arguments ne peut être retenu.
[16] Le demandeur a raison lorsqu’il soutient que l’affidavit de M. Hartman ne peut pas servir de motifs. Il est facile de faire l’analogie avec les affaires en matière d’immigration pour lesquelles, lorsqu’il y a contestation, le défendeur présente généralement un affidavit accompagné de notes du CAIPS. Le juge Martineau a fait l’observation suivante dans l’affaire Kalra c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2003 CF 941, au paragraphe 15 :
À mon avis, les notes du STIDI [CAIPS] peuvent constituer les motifs de la décision de l'agente des visas mais pas l'affidavit. L'affidavit ne devrait être considéré que comme un moyen de produire en preuve les notes du STIDI et de donner plus de détails sur les renseignements qui se trouvaient dans les notes du STIDI, mais non comme une explication tardive de la décision. L'affidavit est habituellement déposé aux fins du contrôle judiciaire et il est déposé de nombreux mois ou même un an après la décision. Il est habituellement basé sur les notes du STIDI, lesquelles devraient refléter le raisonnement suivi par l'agent des visas pour rejeter ou accueillir la demande. Comme cela a été souligné dans la décision Idedevbo c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2003 CFPI 175, [2003] A.C.F. no 255, si l'affidavit de l'agent des visas ne s'accorde pas avec les notes du STIDI, ces dernières devraient être considérées comme plus précises vu qu'elles ont été consignées après l'examen du dossier et qu'elles étaient plus contemporaines des événements que le premier.
[17] Le décideur final, soit le sous-ministre, a accepté les recommandations du comité d’examen sans y apporter de modification. Ces recommandations servent donc de motifs en l’espèce, tout comme les notes du CAIPS peuvent servir de motifs en matière d’immigration. L’affidavit aide à expliquer les circonstances entourant la décision, mais ne peut pas être reconnu comme motifs de la décision, comme l’explique le juge Martineau dans l’affaire Kalra, précitée.
[18] Cet argument est entièrement conforme à l’arrêt Baker, précité, parce que cet arrêt souligne le fait que l’obligation de présenter des motifs écrits est flexible et qu’elle doit être examinée en fonction des circonstances. Aux paragraphes 43 et 44 de l’arrêt Baker, la juge L’Heureux-Dubé a fait remarquer que :
À mon avis, il est maintenant approprié de reconnaître que, dans certaines circonstances, l’obligation d’équité procédurale requerra une explication écrite de la décision. Les solides arguments démontrant les avantages de motifs écrits indiquent que, dans des cas comme en l’espèce où la décision revêt une grande importance pour l’individu, dans des cas où il existe un droit d’appel prévu par la loi, ou dans d’autres circonstances, une forme quelconque de motifs écrits est requise. Cette exigence est apparue dans la common law ailleurs. Les circonstances de l’espèce, à mon avis, constituent l’une de ces situations où des motifs écrits sont nécessaires. L’importance cruciale d’une décision d’ordre humanitaire pour les personnes visées, comme celles dont il est question dans les arrêts Orlowski, Cunningham et Doody, milite en faveur de l’obligation de donner des motifs. Il serait injuste à l’égard d’une personne visée par une telle décision, si essentielle pour son avenir, de ne pas lui expliquer pourquoi elle a été prise.
J’estime, toutefois, que cette obligation a été remplie en l’espèce par la production des notes de l’agent Lorenz à l’appelante. Les notes ont été remises à Mme Baker lorsque son avocat a demandé des motifs. Pour cette raison, et parce qu’il n’existe pas d’autres documents indiquant les motifs de la décision, les notes de l’agent subalterne devraient être considérées, par déduction, comme les motifs de la décision. L’admission de documents tels que ces notes comme motifs de la décision fait partie de la souplesse nécessaire, ainsi que l’ont souligné Macdonald et Lametti, loc. cit., quand des tribunaux évaluent les exigences de l’obligation d’équité tout en tenant compte de la réalité quotidienne des organismes administratifs et des nombreuses façons d’assurer le respect des valeurs qui fondent les principes de l’équité procédurale [page 849]. Cela confirme le principe selon lequel les individus ont droit à une procédure équitable et à la transparence de la prise de décision, mais reconnaît aussi qu’en matière administrative, cette transparence peut être atteinte de différentes façons. Je conclus qu’en l’espèce les notes de l’agent Lorenz remplissent l’obligation de donner des motifs en vertu de l’obligation d’équité procédurale, et qu’elles seront considérées comme les motifs de la décision.
[Non souligné dans l’original.]
[19] Les recommandations du comité d’examen notaient :
Renseignements tirés de la
demande et des sources de
renseignement au Canada : -1 an au Canada
-4 ans en Inde
Lettre envoyée au demandeur
lui demandant des renseignements
supplémentaires : -Le 14 juillet 2005
-Communications supplémentaires le 20 juillet et le 6 octobre 2005
Justification du comité d’examen pour la recommandation de rejeter la demande d’AST :
§ Temps passé à l’extérieur du Canada.
§ Fiabilité et vérifiabilité des renseignements reçus.
§ Les renseignements suivants, fournis par le demandeur, ont été examinés :
o 3 certificats de police
o 53 talons de chèques de paye
o 8 documents liés à l’emploi en Inde
§ 1 tentative infructueuse le 14 novembre 2005 de vérifier, par courriel, l’emploi du demandeur en Inde.
Conclusion : Demande considérée comme risque inacceptable en raison du manque de renseignements fiables et vérifiables au sujet des 4 ans passés en Inde au cours des 5 dernières années.
[20] Bien que ces motifs soient peu étoffés, ils sont suffisants pour indiquer au demandeur que sa demande a été rejetée parce que les renseignements qu’il a soumis n’étaient pas vérifiables en raison des quatre ans qu’il avait passés à l’extérieur du Canada.
[21] L’obligation d’agir équitablement envers le demandeur qui existe en l’espèce est minime, comme le juge Pinard l’a exposé succinctement dans l’affaire Motta c. Canada (Procureur général), [2000] A.C.F. no 27, au paragraphe 13 :
Dans le présent cas, nous sommes en présence d'une simple demande d'autorisation ou de permis faite par une personne qui n'a aucun droit existant à cette autorisation ou à ce permis et qui n'est accusée de rien. Le refus du Ministre d'accorder l'autorisation d'accès entraînant le retrait d'aucun droit au demandeur, ce dernier ne pouvait donc avoir d'expectative légitime que l'autorisation lui serait accordée (voir Peter G. White Management Ltd. v. Canada (Minister of Canadian Heritage) et al. (1997), 132 F.T.R. 89 et Cardinal v. Alberta (Minister of Forestry, Lands and Wildlife) (23 décembre 1988), Edmonton 8303-04015 (Alta.Q.B.)). Dans les circonstances, je considère donc que les exigences imposées par l'obligation d'agir équitablement sont minimes et qu'il suffisait au Ministre, après avoir permis au demandeur de présenter sa demande par écrit comme il l'a fait, de rendre une décision qui ne soit pas fondée sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments à sa disposition. Aucune preuve que la décision dûment prise par le Ministre en vertu des pouvoirs à lui conférés par la Loi et le Règlement soit ainsi mal fondée n'ayant été apportée, l'intervention de cette Cour n'est pas justifiée.
[22] Je remarque aussi que ni la Loi, ni le Règlement ne précisent la procédure que le ministre doit suivre dans une décision concernant une demande d’AST (un fait que la juge Gauthier a noté dans l’affaire Di Martino c. Canada (Ministre des Transports), 2005 CF 635, au paragraphe 30). À mon avis, compte tenu des circonstances, les minimes exigences en matière d’équité procédurale décrites dans l’affaire Motta, précitée, ont été respectées.
[23] Par conséquent, la présente demande sera rejetée.
[24] Je souhaite ajouter, comme dernière observation, que le rejet de la demande du demandeur n’est pas définitif. Il peut présenter une nouvelle demande en tout temps en fournissant des renseignements qui sont vérifiables. Je note qu’il n’a jamais présenté le certificat de sécurité qu’il avait obtenu du ministère des Transports des États-Unis (voir le dossier du demandeur à la page 16), qui pourrait très bien constituer un renseignement vérifiable qui permettrait au demandeur de faire avancer sa cause.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE que la demande soit rejetée.
« Konrad W. von Finckenstein »
Traduction certifiée conforme
Evelyne Swenne, traductrice
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-54-06
INTITULÉ : FARHANG BURJOR IRANI
c.
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
LIEU DE L’AUDIENCE : Toronto (Ontario)
DATE DE L’AUDIENCE : Le 21 juin 2006
MOTIFS DE L’ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : Le juge von Finckenstein
DATE DES MOTIFS : Le 27 juin 2006
COMPARUTIONS :
Jacqueline Dais-Visca POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Wennie Lee
Lee & Company Barristers
North York (Ontario) POUR LE DEMANDEUR
John H. Sims, c.r.
Sous-procureur général du Canada POUR LE DÉFENDEUR