Date : 20010123
Dossier : DES-01-2000
ENTRE :
LE MINISTRE DE
LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
demandeur
- et -
MOHAMED ZEKI MAHJOUB
défendeur
ORDONNANCE ET MOTIFS DE L'ORDONNANCE
[1] Par le dépôt d'une requête, le défendeur cherche notamment à remettre en question la constitutionnalité de la loi visée, à savoir les paragraphes 40.1(1), (2), (3), (4) et (5.1) de la Loi sur l'immigration (la Loi). Plus précisément, le défendeur sollicite les ordonnances suivantes :
i) une ordonnance déclaratoire portant que les paragraphes 40.1(1), (2) et (3) sont nuls et inopérants, car ils portent atteinte aux droits consacrés par le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867, par le Bill of Rights (1689) anglais et par l'article 7 de la Charte;
ii) une ordonnance déclaratoire portant que les paragraphes 40.1(4) et (5.1), le fait que les procédures se déroulent à huis clos et le refus de communication des documents portent atteinte au droit de l'intéressé de subir un procès public et équitable devant un tribunal équitable et impartial, comme le consacrent :
A/ la common law;
B/ les Loi constitutionnelle de 1867 et Loi constitutionnelle de 1982;
C/ l'article 7 de la Charte;
iii) une ordonnance déclaratoire portant que les paragraphes 40.1(4) et (5.1) ainsi que les procédures ex parte se déroulant à huis clos portent atteinte à l'article 7 de la Charte pour les motifs suivants :
A/ ils sont « nuls pour cause d'imprécision » , en ce sens que l'expression « sécurité nationale » est nulle car elle est imprécise, au même titre que le terme « terrorisme » ;
B/ ils ont une « portée excessive » , en ce sens que la portée des mesures législatives générales est trop large;
C/ ils sont nuls pour cause d'imprécision et ont une portée excessive au regard de l'article 7 de la Charte et de la common law;
iv) une ordonnance déclaratoire portant que, dans leur ensemble, la portée, la force opérante, l'applicabilité et la procédure propres à l'article 40.1 de la Loi sur l'immigration portent atteinte aux impératifs constitutionnels qui sous-tendent le principe de l'indépendance judiciaire, consacré :
A/ par le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867;
B/ par l'article 7 de la Charte;
v) une ordonnance déclaratoire portant que la « common law » ou jurisprudence de la Cour fédérale relative à l'interprétation de la portée, de la procédure et de l'applicabilité de l'article 40.1 de la Loi sur l'immigration est inconstitutionnelle, pour les motifs cités précédemment aux alinéas (i) à (iv), et qu'elle s'appuie en outre sur la doctrine de persona designata, nonobstant le fait que cette doctrine ait été abolie par la CSC en 1982;
vi) une ordonnance déclaratoire accordant au défendeur une mise en liberté provisoire en attendant que la Cour statue sur la question de l'attestation;
vii) une ordonnance portant annulation de l'attestation ministérielle et toute autre mesure de réparation en application du paragraphe 24(1) de la Charte et de la Loi sur la Cour fédérale que l'avocat peut juger indiquée et que cette Cour peut juger bon d'accorder.
[2] Après quelques hésitations, j'ai fini par conclure qu'à titre de juge délégué en vertu du paragraphe 40.1(4) de la Loi, je ne suis pas compétent pour connaître de la constitutionnalité de la loi contestée.
[3] Dans Re Baroud (1995), 98 F.T.R. 99, Re Shandi (1992), 51 F.T.R. 252 et Suresh c. Canada (1996), 105 F.T.R. 299, mes collègues les juges Denault et Cullen ont statué que les juges délégués en vertu du paragraphe 40.1(4) ne pouvaient être saisis d'arguments touchant à la constitutionnalité d'une loi et trancher à cet égard. Dans Re Baroud, le juge Denault a formulé les commentaires suivants à la page 108 (paragraphe 23) :
J'ai l'obligation d'appliquer la loi pertinente et, dans le contexte de la présente audience, il ne m'appartient pas de décider si la disposition en cause est contraire aux droits et libertés garantis par la Charte canadienne des droits et libertés.
[4] Dans une note de bas de page, le juge Denault a fait observer que le défendeur, M. Baroud, avait intenté une action pour contester la constitutionnalité, l'applicabilité et la force opérante de l'article 40.1 de la Loi.
[5] Dans Suresh, le juge Cullen a statué que le juge délégué chargé de l'examen de l'attestation délivrée en application de l'article 40.1 de la Loi n'était pas compétent pour connaître des questions relevant de la Charte et des arguments constitutionnels, ni pour accorder les réparations appropriées. Aux pages 301 à 304 (paragraphes 4, 7, 8, 9, 13 et 14), le juge Cullen étaye sa conclusion de la manière suivante :
[4] Des décisions antérieures de cette Cour ont établi que les juges délégués ne sont pas compétents pour trancher les questions relevant de la Charte. Dans l'affaire Re Shandi ((1992), 17 Imm. L.R. (2d) 54 (C.F. 1re inst.)), j'ai déclaré ce qui suit :
« J'ai déclaré que la constitutionnalité de certains articles de la Loi sur l'immigration ne pouvait être contestée à l'audition, mais que j'entendrais des moyens fondés sur la possibilité que les droits garantis au demandeur par la Charte ont été violés. Cette dernière décision était erronée et conforme au jugement dissident rendu par le juge Lamer de la Cour suprême du Canada dans l'affaire United States c. Allard, 1987, 1 R.C.S. 564, mais non pas à la décision majoritaire prononcée par le juge McIntyre dans l'affaire Mills c. La Reine, 1986, 1 R.C.S. 863. »
Dans Re Baroud (31 mai 1995), DES-3-94 (C.F. 1re inst.), le juge Denault a conclu que le rôle de la Cour est d'exécuter la législation applicable et que, dans le cadre d'une audience ayant trait à l'article 40.1, il ne lui « appartient pas de décider si la disposition en cause est contraire aux droits et libertés garantis par la Charte canadienne des droits et libertés » . Cela dit, dans les deux instances, les ministres intimés ont fait valoir que la Cour n'était pas compétente, et la question n'a donc pas été par ailleurs explorée exhaustivement. Je ne crois pas, contrairement au requérant, que les décisions rendues dans ces instances soient erronées, mais je suis disposé à envisager les arguments du requérant.
[...]
[7] Selon moi, la véritable question est celle de savoir si le juge délégué qui entend une affaire relevant de l'article 40.1 est compétent pour accorder les réparations demandées. L'alinéa 40.1(4)d) dispose que le juge délégué « décide si l'attestation est raisonnable, compte tenu des éléments de preuve et d'information à sa disposition, et, dans le cas contraire, annule l'attestation » . Dans Re Baroud, le juge Denault a conclu que le rôle de la Cour n'était ni de substituer sa décision à celle du ministre et du solliciteur général ni de dire si leur évaluation des éléments de preuve est correcte. Il lui incombe plutôt de déterminer si, compte tenu des éléments de preuve dont elle est saisie, le ministre a pris une décision raisonnable en délivrant l'attestation. [...]
[8] L'évaluation du caractère raisonnable de la décision en vertu de l'alinéa 40.1(4)d) inclut-elle celle de la question de savoir si la confirmation de la décision enfreindrait les droits constitutionnels du requérant? Je ne crois pas. Selon moi, le caractère raisonnable et la constitutionnalité sont deux questions distinctes. Dans le premier cas, il s'agit de savoir si les éléments de preuve justifient la décision du ministre; la constitutionnalité est une évaluation plus approfondie des droits du requérant. Selon moi, une lecture simple de l'alinéa 40.1(4)d) accorde au juge délégué le seul pouvoir de juger du caractère raisonnable de l'attestation. Si le Parlement avait eu l'intention de confier au juge délégué la tâche de juger de la validité de l'attestation et de sa constitutionnalité, la disposition aurait été formulée en ce sens.
[9] Ma décision que le juge délégué n'est pas compétent pour trancher les questions relevant de la Charte est appuyée également par le fait qu'on ne prévoit pas d'appel de la décision du juge délégué. Le paragraphe 40.1(6) dispose ce qui suit :
« La décision visée à l'alinéa (4)d) ne peut être portée en appel ni être revue par aucun tribunal. »
En interdisant expressément la possibilité de faire appel ou de demander un contrôle, le Parlement a consolidé la notion que les instances relevant de l'article 40.1 de la Loi sur l'immigration ne doivent concerner que la question de savoir, compte tenu des éléments de preuve disponibles, si le ministre a pris une décision raisonnable en délivrant une attestation.
[...]
[13] S'il reconnaît les principes énoncés dans les affaires susmentionnées, l'argument du requérant s'appuie sur l'hypothèse que le juge délégué est un tribunal compétent pour trancher les questions relatives à la Charte. Si le juge délégué n'est pas compétent pour trancher ces questions, l'absence de droit d'appel n'a pas d'importance. Selon moi, l'absence de droit d'appel trouve sa prémisse dans l'hypothèse que le juge délégué n'est pas compétent à cet égard. C'est là une autre indication que le Parlement avait l'intention que le juge délégué détermine uniquement le caractère raisonnable de l'attestation en fonction des éléments de preuve dont il dispose. Les questions relatives aux infractions à la Charte exigent une norme de preuve beaucoup plus élevée et sont incompatibles avec la simple évaluation du caractère raisonnable d'une décision.
[14] En résumé, la formulation limpide de l'article 40.1 de la Loi sur l'immigration est incompatible avec un examen approfondi en vertu de la Charte, et je conclus que le juge délégué chargé de l'examen d'une attestation n'est pas compétent pour entendre des arguments et pour accorder des réparations en vertu du paragraphe 24(1) de la Charte canadienne des droits et libertés et du paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982. La présente demande est par conséquent rejetée.
[6] Même si j'avais initialement des réserves à l'égard de la conclusion tirée par le juge Cullen, je suis maintenant convaincu que cette conclusion est correcte. Je suis d'avis que la conclusion du juge Cullen est appuyée par la décision rendue par la Cour d'appel fédérale dans Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (1998), 229 N.R. 240. La Cour d'appel était alors saisie de la question de savoir si un juge visé aux paragraphes 40.1(8) et (9) de la Loi était habilité à entendre des questions constitutionnelles soulevées par une ordonnance judiciaire délivrée en application du paragraphe 40.1(9) de la Loi.
[7] Pour conclure que rien dans la Loi ne faisait obstacle à ce que le juge délégué se penche sur des questions constitutionnelles dans le cadre d'une demande fondée sur le paragraphe 40.1(8), le juge McDonald, qui a rendu jugement au nom de la Cour d'appel, a examiné les affaires Re Baroud et Suresh, précitées. Établissant une distinction entre ces affaires et celle dont il était saisi, le juge McDonald a fait les commentaires suivants aux pages 244, 245 et 246 :
[9] Pour ce qui est de la compétence, je suis convaincu que la Loi ne comporte aucune disposition déniant au juge délégué la compétence pour connaître des questions constitutionnelles relatives à une demande fondée sur le paragraphe 40.1(8). Quoi qu'il en soit, les précédents cités par l'appelant comme posant que le juge délégué ne peut connaître des questions constitutionnelles portent sur des faits n'ayant aucun rapport avec les faits de la cause en instance.
[10] Dans Baroud, supra, le juge Denault était appelé à décider, en application de l'alinéa 40.1(4)d), si une attestation de risque de sécurité signée et déposée par le solliciteur général du Canada et le ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration était raisonnable. Concluant qu'elle l'était, il a fait observer en page 108: « J'ai l'obligation d'appliquer la loi pertinente et, dans le contexte de la présente audience, il ne m'appartient pas de décider si la disposition en cause est contraire aux droits et libertés garantis par la Charte canadienne des droits et libertés » . Dans Suresh, supra, le juge Cullen, saisi en application de la même disposition, a tiré la conclusion suivante au sujet de la question de compétence [à la page 340]:
La question est de savoir si M. le juge Teitelbaum, comme juge délégué, est compétent pour entendre les arguments du requérant en vertu de la Charte et, s'il y a lieu, pour accorder une réparation en vertu de la Charte.
Des décisions antérieures de cette Cour ont établi que les juges délégués ne sont pas compétents pour trancher les questions relevant de la Charte. Dans l'affaire Re Shandi [...], j'ai déclaré ce qui suit:
J'ai déclaré que la constitutionnalité de certains articles de la Loi sur l'immigration ne pouvait être contestée à l'audition, mais que j'entendrais des moyens fondés sur la possibilité que les droits garantis au demandeur par la Charte ont été violés. Cette dernière décision était erronée et conforme au jugement dissident rendu par le juge Lamer de la Cour suprême du Canada dans l'affaire United States c. Allard [...] mais non pas à la décision majoritaire prononcée par le juge McIntyre dans l'affaire R. c. Mills [...].
Dans Re Baroud [...] , le juge Denault a conclu que le rôle de la Cour est d'exécuter la législation applicable et que, dans le cadre d'une audience ayant trait à l'art. 40.1, il ne lui « appartient pas de décider si la disposition en cause est contraire aux droits et libertés garantis par la Charte canadienne des droits et libertés » . Cela dit, dans les deux instances, les ministres intimés ont fait valoir que la Cour n'était pas compétente, et la question n'a donc pas été par ailleurs explorée exhaustivement. Je ne crois pas, contrairement au requérant, que les décisions rendues dans ces instances soient erronées, mais je suis disposé à envisager les arguments du requérant.
[11] Sur la question de compétence, le juge Cullen a conclu qu'à condition d'avoir compétence sur toute la ligne, c'est-à-dire à la fois sur les parties, la question litigieuse et le redressement recherché, le juge délégué a compétence pour entendre les arguments constitutionnels. Il se trouve que dans cette affaire, l'alinéa 40.1(4)d) de la Loi ne l'habilitait qu'à examiner si l'attestation était raisonnable, il ne pouvait donc connaître des questions constitutionnelles.
[12] J'estime qu'un facteur primordial qui présidait à la décision du juge Cullen dans Suresh était que le paragraphe 40.1(6) de la Loi prévoit que la décision rendue sous le régime de l'alinéa 40.1(4)d) est sans appel. Rien de tel n'est prévu à l'égard de la décision rendue en application du paragraphe 40.1(8) de la Loi. Qui plus est, il y avait dans Suresh comme dans Baroud remise en question de toute une disposition de la Loi (par exemple les divisions 19(1)e)(iv)(C) et 19(1)f)(iii)(B) dans Suresh), alors qu'en l'espèce, est seule en cause la constitutionnalité des conditions de l'ordonnance rendue par le juge délégué. On peut donc distinguer l'affaire en instance des causes citées, en ce qu'elles se rapportaient à une autre disposition de la Loi qui exclut le droit d'appel et qu'elles portaient sur des points litigieux entièrement différents.
[13] Je conclus donc que le juge délégué en application du paragraphe 40.1(8) de la Loi a compétence pour connaître des arguments tirés de la Charte sur la constitutionnalité des conditions de l'ordonnance rendue sous le régime du paragraphe 40.1(9). De fait, il est tenu d'en considérer la constitutionnalité. À la différence de la procédure visée au paragraphe 40.1(4), il dispose au départ du moyen de redressement, savoir la juste formulation des conditions de remise en liberté selon les circonstances. [...]
[8] Bien que le juge McDonald n'ait pas expressément indiqué qu'il souscrivait au raisonnement du juge Cullen dans l'affaire Suresh, précitée, je ne peux que conclure que la Cour d'appel n'a pas exprimé de désaccord avec la décision tirée par le juge Cullen selon laquelle le juge délégué aux termes du paragraphe 40.1(4) de la Loi n'est pas compétent pour se prononcer sur des questions constitutionnelles ou relevant de la Charte. Si la Cour d'appel n'avait pas partagé ce point de vue, ou si elle avait eu des réserves quant à cette question, nul doute qu'elle l'aurait fait savoir.
[9] J'estime par conséquent qu'il ne m'est pas loisible de trancher les questions constitutionnelles ou relevant de la Charte soulevées en l'espèce par le défendeur. La requête qu'il a déposée est donc rejetée à cet égard.
« Marc Nadon »
Juge
MONTRÉAL (QUÉBEC)
Le 23 janvier 2001
Traduction certifiée conforme
Thanh-Tram Dang, B.C.L., LL.B.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
Date : 20010123
Dossier : DES-01-2000
ENTRE :
LE MINISTRE DE LA
CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
demandeur
- et -
MOHAMED ZEKI MAHJOUB
défendeur
ORDONNANCE ET
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
NO DU GREFFE : DES-01-2000
INTITULÉ DE LA CAUSE :
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
demandeur
- et -
MOHAMED ZEKI MAHJOUB
défendeur
LIEU DE L'AUDIENCE : TORONTO (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : Le 16 janvier 2001
ORDONNANCE ET MOTIFS DE L'ORDONNANCE RENDUS PAR : LE JUGE NADON
EN DATE DU : 23 janvier 2001
ONT COMPARU :
| M. Donald McIntosh et Mme Negar Hashemi |
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Pour le ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration (demandeur) |
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| M. Robert Batt et M. Daniel Roussy |
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Pour le solliciteur général du Canada (demandeur) |
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| M. Rocco Galati et M. Roger Rodrigues |
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Pour le défendeur
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AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
| Morris Rosenberg Sous-procureur général du Canada Toronto (Ontario) |
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Pour le demandeur (ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration et le solliciteur général du Canada) |
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| Galati, Rodrigues & Associates Toronto (Ontario) |
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Pour le défendeur |