Dossier : T-586-21
Référence : 2021 CF 1469
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Toronto (Ontario), le 23 décembre 2021
En présence de madame la juge Go
ENTRE :
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MANOJ KUMAR SHARMA
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demandeur
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et
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MINISTRE DU REVENU NATIONAL (AGENCE DU REVENU DU CANADA)
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défendeur
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JUGEMENT ET MOTIFS
I.
Aperçu
[1] M. Manoj Kumar Sharma [le demandeur] s’est vu imposer une pénalité de 2 500 $ au titre du paragraphe 162(7) de la Loi de l’impôt sur le revenu, LRC 1985, c 1 (5e supp) [la LIR ou la Loi], au motif qu’il avait rempli le formulaire T1135 — Bilan de vérification du revenu étranger [le formulaire T1135] plus de 100 jours après la date limite établie pour l’année d’imposition 2018. Aux termes de la LIR, un contribuable qui ne remplit pas le formulaire T1135 dans le délai prévu encourt une pénalité de 25 $ pour chaque jour de retard, jusqu’à concurrence de 100 jours.
[2] Le demandeur s’est adressé au ministre du Revenu national [le ministre] pour qu’il renonce à cette pénalité, comme le prévoit le paragraphe 220(3.1) de la LIR. Sa demande d’allègement a été rejetée par le ministre. Il a alors sollicité un deuxième examen et présenté de nouveaux renseignements. Le ministre a rendu une deuxième décision par laquelle il refusait d’accorder l’allègement [la décision].
[3] Le demandeur sollicite le contrôle judiciaire de la décision en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7. Il soutient que la décision était déraisonnable, puisqu’elle ne tenait pas compte des circonstances pertinentes, et qu’il s’agissait d’un exercice irrégulier du pouvoir discrétionnaire exigé par un énoncé de politique.
[4] Pour les motifs ci-dessous, je conclus que la décision était raisonnable et je rejetterai la demande.
II.
Le contexte
A.
Le contexte factuel
[5] Le demandeur possède un bien étranger évalué à plus de 100 000 $; il est donc tenu de remplir un formulaire T1135 au plus tard à la date à laquelle il doit produire sa déclaration de revenus.
[6] Pour l’année d’imposition 2018, le demandeur a transmis sa déclaration de revenus et son formulaire T1135 le 24 août 2019, alors que la date limite pour ce faire était le 30 avril 2019. Comme il avait 116 jours de retard, il était passible de la pénalité maximum prévue au paragraphe 162(7).
[7] Un avis de cotisation concernant la pénalité de 2 500 $ a été envoyé au demandeur le 9 octobre 2019. Ce dernier a présenté une demande d’allègement le 23 octobre 2019. Pour justifier cette demande, il a indiqué avoir transmis sa déclaration de revenus tardivement, parce que, comme il n’avait pas d’impôt à payer pour 2018, il n’avait pas réfléchi au fait qu’il risquait d’envoyer le formulaire T1135 trop tard. Pour la même raison, il ignorait qu’il serait pénalisé s’il produisait sa déclaration de revenus tardivement. Il a ajouté que la production tardive ne lui avait procuré aucun avantage et qu’elle n’avait entraîné aucune perte pour l’Agence du revenu du Canada [l’ARC].
[8] La demande d’allègement du demandeur a été rejetée dans une décision datée du 13 août 2020. Il a demandé un deuxième examen le 14 septembre 2020. Cette fois-ci, pour justifier sa demande, le demandeur a aussi invoqué les problèmes de santé persistants de deux membres de sa famille. Il a déclaré que s’occuper d’eux était alors sa priorité et qu’il n’avait pas eu de temps à consacrer à certaines autres tâches, comme produire sa déclaration de revenus.
B.
La décision faisant l’objet du contrôle
[9] Dans sa décision, datée du 2 mars 2021, le ministre a pris acte des problèmes de santé des membres de la famille du demandeur, mais il a déclaré ce qui suit : [traduction] « Lorsque des problèmes médicaux persistants empêchent une personne de remplir ses obligations fiscales, il est attendu de celle-ci qu’elle prenne des arrangements pour que nous recevions les formulaires en temps voulu ».
III.
Les questions en litige
[10] La question dont je suis saisie est celle de savoir si la décision était raisonnable. À l’audience, le demandeur a soulevé une nouvelle question, faisant valoir qu’il n’avait pas eu la possibilité de clarifier les hypothèses de l’ARC au sujet des problèmes médicaux des membres de sa famille.
IV.
La norme de contrôle
[11] La norme de contrôle présumée du bien-fondé d’une décision administrative est le caractère raisonnable : Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov] au para 25. Une décision raisonnable doit être « fondée sur une analyse intrinsèquement cohérente et rationnelle et est justifiée au regard des contraintes juridiques et factuelles auxquelles le décideur est assujetti »
: Vavilov, au para 85. Afin de pouvoir infirmer la décision pour ce motif, « la cour de révision doit être convaincue qu’elle souffre de lacunes graves à un point tel qu’on ne peut pas dire qu’elle satisfait aux exigences de justification, d’intelligibilité et de transparence »
: Vavilov, au para 100. Il incombe au demandeur d’établir que la décision est déraisonnable.
[12] Les questions relatives à l’équité procédurale sont susceptibles de contrôle selon une norme qui s’apparente à celle de la décision correcte.
[13] Comme le souligne la juge St-Louis dans la décision Peter Easton c Canada (Agence du revenu), 2017 CF 113 [Peter Easton] au para 41, une « décision rendue en application du paragraphe 220(3.1) de la [
LIR] est de nature discrétionnaire, et la Cour doit donc faire preuve de retenue à l’égard de la décision du délégué du ministre (Tomaszewski c Canada (Finances), 2010 CF 145, au paragraphe 17) ».
Au paragraphe 43, la juge ajoute ce qui suit :
[43] Le rôle de la Cour n’est pas de soupeser de nouveau la preuve (Quastel c Canada (Agence du revenu), 2011 CF 143, au paragraphe 21), mais plutôt d’examiner si le délégué du ministre « a apprécié correctement les éléments de preuve dont il disposait, et que la décision n’était pas fondée sur des considérations inappropriées ou étrangères à l’objet de la loi » (Hauser c Canada (Agence du revenu du Canada), 2007 CF 113, au paragraphe 21).
V.
Analyse
A.
La décision était-elle raisonnable?
[14] Dans ses observations écrites et à l’audience, le demandeur a soutenu qu’il n’avait jamais transmis le formulaire T1135 en retard, sauf pour l’année d’imposition 2018. Après que l’ARC lui eut imposé une pénalité pour production tardive le 9 octobre 2019, il a immédiatement payé le montant exigé en attendant le traitement de sa demande d’allègement. Il a affirmé que, dans sa deuxième demande d’allègement, il avait exposé les circonstances spéciales relatives aux problèmes de santé avec lesquels les deux membres de sa famille étaient aux prises. Même si ces problèmes étaient déjà commencés depuis un moment, le demandeur a souligné qu’ils s’étaient exacerbés entre mars et août 2019, une période qui a été très difficile pour lui.
[15] Le demandeur a ajouté que ses antécédents en matière d’observation fiscale étaient excellents et qu’il avait toujours payé immédiatement le solde dû ou sa cotisation. Il a affirmé qu’à titre de contribuable, il avait fait des efforts raisonnables et qu’il n’avait pas été négligent dans la conduite de ses affaires.
[16] Le demandeur a soutenu que chaque année, dans ses déclarations de revenus, il communiquait toute l’information nécessaire sur son bien étranger. Cette information est toujours la même de sorte que le fait qu’il produise le formulaire T1135 d’une année à l’autre ne donne rien de plus à l’ARC. Selon le demandeur, il s’agit-là d’un [TRADUCTION] « exemple patent de bureaucratie tatillonne ».
Il a fait valoir que l’ARC pourrait aisément atteindre son objectif de conformité [TRADUCTION] si « les déclarants pouvaient cocher une case dans les cas où l’information fournie pour des années d’imposition précédentes n’avait pas changé »
et que les contribuables n’étaient tenus [TRADUCTION] « de produire le formulaire que si l’information changeait par rapport à l’année précédente ».
[17] Tout en reconnaissant que l’exigence vise à dissuader, le demandeur a affirmé que d’imposer la même pénalité à tous les contribuables ne répondait pas au critère de ce qui est raisonnable, étant donné qu’une pénalité de 2 500 $ ne dissuadera pas les grandes entreprises ou les investisseurs, mais qu’elle était [traduction] « injustement élevée pour les petits contribuables »
comme lui.
[18] À l’audience, le demandeur a ajouté qu’il était bien connu que de nombreux Canadiens nantis se soustrayaient à leurs obligations fiscales en ouvrant des comptes à l’étranger, et qu’encore plus de gens ignoraient qu’il fallait produire le formulaire T1135. Il a fait valoir que l’ARC devrait viser ceux qui éludent le paiement de l’impôt en ouvrant des comptes à l’étranger, plutôt que les contribuables en règle comme lui qui ne possèdent qu’un petit bien à l’étranger et qui respectent leurs obligations fiscales depuis des dizaines d’années.
[19] Je suis sensible aux circonstances invoquées par le demandeur, et je reconnais la logique de son raisonnement, qui concerne toutefois largement les choix de politique faits par le ministre et qui sort donc du cadre du présent examen. Il ne revient pas à la Cour de dicter combien de ressources devraient être consacrées à veiller au respect de la LIR ni de quelle manière celles-ci devraient être utilisées. La Cour ne peut pas non plus exiger de l’ARC qu’elle établisse un système d’application de la loi plus équitable, un système qui s’appliquerait avec autant de vigueur pour les contribuables nantis ayant d’importants biens à l’étranger que pour les Canadiens ordinaires qui peinent à boucler leur fin de mois.
[20] La Cour ne s’intéresse qu’au caractère raisonnable de la décision dans la mesure où cette dernière a une incidence sur le demandeur. À cet égard, la Cour a rappelé dans la décision Peter Easton que le système fiscal canadien « [était] fondé sur l’autocotisation »
et qu’il « rev[enait] au contribuable de connaître la loi et de mener ses affaires financières conformément à la Loi »
: Peter Easton, au para 55. De plus, si le ministre a le pouvoir discrétionnaire de renoncer à une pénalité ou à des intérêts, il n’a aucune obligation de le faire : Peter Easton, au para 58. En fait, le paragraphe 220(3.1) de la LIR permet au ministre d’accorder l’allègement demandé « en présence de circonstances atténuantes indépendantes du contrôle du contribuable qui l’auraient empêché de respecter la [Loi] »
: Peter Easton, au para 50.
[21] Je suis d’accord avec le défendeur pour dire que la décision tenait bel et bien compte des antécédents du demandeur en matière d’observation de la loi. Je conviens aussi qu’il incombe au demandeur d’expliquer pourquoi il a produit tardivement sa déclaration.
[22] En l’espèce, le demandeur a fourni de nouvelles explications, à savoir les problèmes de santé de membres de sa famille. À l’appui de sa demande, le demandeur a joint une ordonnance datée du [traduction] « 2/10/2017 »
et une autre de 30 jours datée du 19 janvier 2019, toutes deux au nom de l’un des membres de sa famille, ainsi que trois reçus pour de la thérapie pour un autre membre de sa famille, datés des 5, 12 et 19 juin 2019. Nonobstant l’argument du demandeur selon lequel les problèmes de santé ne se limitent pas nécessairement aux périodes où ces deux personnes recevaient des traitements, je suis d’accord avec le défendeur pour dire que la période couverte par les éléments de preuve médicaux présentés ne correspondait pas à la période au cours de laquelle le formulaire T1135 aurait dû être transmis. Il y a un trou de deux mois — entre mars et avril 2019 — pour lesquels aucune information médicale n’a été fournie.
[23] Bien que le demandeur ait affirmé que le ministre avait supposé que les conditions médicales étaient persistantes, il a aussi reconnu qu’elles n’étaient pas nouvelles. Si ce que le demandeur voulait véritablement dire était que les problèmes étaient plus sérieux que ce qu’avait présumé le ministre, alors il devait fournir des renseignements qui le démontraient.
[24] Comme le défendeur le souligne à juste titre, il n’est pas exigeant de produire un formulaire T1135. Outre le fait de devoir inscrire ses renseignements personnels, le demandeur n’avait que trois cases à cocher, ce qu’il avait, selon ses propres dires, déjà fait à plusieurs reprises. Même si je comprends que cette petite tâche puisse être difficile pour une personne aux prises avec d’autres problèmes, je ne trouve pas déraisonnable pour le ministre de conclure que le demandeur avait le temps de prendre des dispositions pour se conformer à ses obligations en matière de production de déclarations fiscales.
[25] Le demandeur s’est appuyé sur la décision Moore c La Reine, 2019 CCI 141 [Moore], dans laquelle le juge accueillait l’appel que le contribuable avait interjeté à l’encontre de la pénalité reçue pour production tardive. Le contribuable s’était aussi vu imposer la pénalité maximale de 2 500 $, parce qu’il avait produit son formulaire T1135 tardivement. Le demandeur a soutenu qu’à l’instar de M. Moore, il n’avait pas démontré d’attitude cavalière quant à ses obligations fiscales et qu’aucun montant n’avait été présenté de manière erronée ou mal qualifié dans sa déclaration de revenus pour l’année d’imposition 2018, et que sa demande devrait par conséquent être accueillie.
[26] Or, il convient d’abord de souligner que la décision Moore concerne un appel interjeté devant la Cour canadienne de l’impôt, et non pas une demande de contrôle judiciaire présentée à la Cour. Ensuite, dans la décision Moore, le bien étranger en cause était lié à un régime d’achat d’actions de l’employeur en vue d’acquérir des actions de la société mère, aux États-Unis. Le contribuable avait compris après coup qu’il aurait dû produire un formulaire T1135 à partir de 2015. En accueillant l’appel, la Cour canadienne de l’impôt a fait remarquer que les renseignements sur les actions d’une entreprise étrangère étaient difficiles à trouver dans le guide général d’impôt, lequel ne faisait d’ailleurs pas mention du formulaire T1135. En l’espèce, le demandeur produisait des formulaires T1135 depuis de nombreuses années et savait quelles étaient ses obligations à ce sujet. Je conviens qu’il n’a pas fait preuve d’une attitude cavalière relativement à ses obligations fiscales. Par contre, le fardeau lui incombait de démontrer l’existence de circonstances atténuantes indépendantes de son contrôle qui l’empêchaient de respecter ses obligations en matière de production : Peter Easton, para 50.
[27] En définitive, comme le défendeur, je suis d’avis que le demandeur n’a pas démontré le caractère déraisonnable de la décision, pas plus qu’il n’a relevé de lacunes graves dans celle-ci. Dans ses observations au sujet de l’équité du régime législatif, le demandeur n’aborde pas le caractère raisonnable de la décision.
B.
Y a-t-il eu manquement à l’obligation d’équité procédurale?
[28] C’est à l’audience que le demandeur a évoqué pour la première fois le fait qu’il n’avait pas été traité de manière respectueuse et équitable par l’ARC. Il a affirmé que, si l’ARC lui avait donné la possibilité de clarifier certains renseignements, l’affaire ne se serait pas rendue devant la Cour. Il a fait valoir que l’ARC avait présumé que les problèmes de santé des membres de sa famille étaient [TRADUCTION] « persistants »,
sans, d’abord, vérifier auprès de lui. Il a répété que les problèmes médicaux remontaient à quelques années et que sa famille parvenait à gérer la situation, mais que, durant la période en cause, il ne parvenait pas à se concentrer sur certaines de ses obligations en raison de ces problèmes.
[29] Lorsqu’il lui fut demandé quelles précisions il aurait fournies à l’ARC, s’il lui avait été donné la possibilité de le faire, le demandeur a répondu qu’il aurait confirmé que les problèmes étaient effectivement persistants, mais que des obstacles spécifiques s’étaient présentés au moment où il devait produire le formulaire.
[30] Le défendeur, et c’est tout à son honneur, ne s’est pas opposé à la nouvelle question de l’équité procédurale soulevée durant l’audience. Il a souligné que le demandeur avait bénéficié de deux examens. Après la première décision, ayant constaté qu’il aurait pu fournir davantage de renseignements pour expliquer le retard, le demandeur a donné des précisions sur les problèmes de santé de membres de sa famille.
[31] Je suis d’accord avec le défendeur : en demandant un deuxième examen, le demandeur obtenait en fait une occasion de fournir de l’information au sujet des membres de sa famille, une occasion dont il a profité. Comme il est précisé précédemment, le ministre a tenu compte de cette information avant de rendre sa décision définitive.
[32] Plus important encore, l’information que le demandeur aurait souhaité préciser figurait déjà dans la demande d’allègement qu’il avait présenté à l’ARC et dont voici un extrait :
[traduction]
En 2019, notre famille a été aux prises avec des problèmes médicaux sérieux et inédits qui ont grandement nui à notre bien-être. En fait, [les membres de ma famille] ont subi de graves [problèmes de santé] qui ont eu des répercussions sur leur vie et leur carrière, et qui ont exigé des interventions médicales de notre médecin de famille et de [spécialistes].
[33] Donc, en reconnaissant que les problèmes étaient effectivement persistants et inédits, le demandeur disait en fait à l’ARC ce qu’il aurait dû avoir, selon lui, la possibilité d’expliquer. Il lui incombait de fournir des renseignements détaillés au sujet des problèmes médicaux. Bien que je ne puisse pas me prononcer sur la question de savoir si l’ARC a traité le demandeur de manière respectueuse ou non, je conclus que ce dernier a bel et bien eu la possibilité de présenter ses arguments et qu’il n’y a eu aucun manquement à l’équité procédurale.
[34] Compte tenu de ce qui précède, je ne vois aucune raison de modifier la décision.
VI.
Conclusion
[35] La demande de contrôle judiciaire sera rejetée, et l’affaire ne se prête pas à l’adjudication de dépens.
JUGEMENT dans le dossier T-586-21
LA COUR ORDONNE :
La demande de contrôle judiciaire est rejetée.
Aucuns dépens ne sont adjugés.
« Avvy Yao-Yao Go »
Juge
Christian Laroche, LL.B., juriste‑traducteur
ANNEXE A – Dispositions applicables
Loi de l’impôt sur le revenu (LRC 1985, c 1 (5e supp))
Income Tax Act (R.S.C., 1985, c. 1 (5th Supp.))
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COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER :
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T-586-21
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INTITULÉ :
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MANOJ KUMAR SHARMA c MINISTRE DU REVENU NATIONAL (AGENCE DU REVENU DU CANADA)
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LIEU DE L’AUDIENCE :
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TENUE PAR VIDÉOCONFÉRENCE
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DATE DE L’AUDIENCE :
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Le 23 novembre 2021
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JUGEMENT ET MOTIFS :
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LA JUGE GO
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DATE DU JUGEMENT
ET DES MOTIFS :
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Le 23 décembre 2021
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COMPARUTIONS :
Manoj Kumar Sharma
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POUR LE DEMANDEUR
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Andrew Stuart
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POUR LE DÉFENDEUR
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AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Procureur général du Canada
Toronto (Ontario)
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POUR LE DÉFENDEUR
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