Dossier : T-1797-19
Référence : 2021 CF 853
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 19 août 2021
En présence de madame la juge Fuhrer
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ENTRE :
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TELLZA INC.
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demanderesse
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et
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LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL
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défendeur
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JUGEMENT ET MOTIFS
I.
Aperçu
[1] Tellza Inc. exerce des activités dans le domaine des télécommunications et est un regroupeur de minutes d’appels interurbains. L’Agence du revenu du Canada [l’ARC] a demandé à vérifier les déclarations de taxe sur les produits et services/taxe de vente harmonisée [TPS/TVH] de Tellza pour la période de déclaration du 1er novembre 2016 au 31 janvier 2018.
[2] Le 4 octobre 2019, dans le cadre de sa vérification, l’ARC a envoyé une lettre à Tellza au titre du paragraphe 288(1) de la Loi sur la taxe d’accise, LRC 1985, c E-15 [la LTA], afin d’obtenir toutes les données comptables électroniques de Tellza pour cette période. Dans sa demande de contrôle judiciaire, Tellza demande à la Cour d’annuler la lettre du 4 octobre 2019.
[3] La principale question que la Cour doit trancher est celle de savoir si la décision du ministre du Revenu national de s’appuyer sur le paragraphe 288(1) de la LTA, plutôt que sur le paragraphe 289(1), pour obtenir les données comptables de Tellza était raisonnable. Les dispositions législatives pertinentes sont reproduites à l’annexe « A »
ci-après.
[4] Je conclus qu’aucune des situations dans lesquelles la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable peut être réfutée ne s’applique en l’espèce : Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov] aux para 10, 17. De plus, ce qui est raisonnable dans un cas donné dépend des contraintes juridiques et factuelles applicables qui ont une incidence sur la décision : Vavilov, aux para 90, 105. Il incombe à la partie qui conteste la décision d’en démontrer le caractère déraisonnable, en gardant à l’esprit que l’exercice n’est pas une chasse au trésor, phrase par phrase, à la recherche d’une erreur : Vavilov, aux para 100, 102.
[5] Dans les circonstances de l’espèce, je ne suis pas convaincue que la décision du ministre était déraisonnable. Pour les motifs plus détaillés qui suivent, je rejette donc la demande de contrôle judiciaire de Tellza.
[6] Je me pencherai d’abord sur une question préliminaire. Celle-ci concerne une autre demande en instance (dossier de la Cour T‑322‑20) par laquelle le ministre demande à la Cour d’ordonner à Tellza de se conformer à deux lettres de demande de renseignements subséquentes envoyées par l’ARC le 25 novembre 2019, l’une étant adressée à Tellza et l’autre, à un de ses administrateurs, Fred Panet. La question de savoir si les deux demandes devraient être instruites ensemble et, dans la négative, dans quel ordre elles devraient être instruites, a été soulevée. J’aborderai ensuite la question de savoir si la lettre du 4 octobre 2019 constituait une « requête »
au sens du paragraphe 288(1) de la LTA ou une « exigence »
au sens du paragraphe 289(1) et si, par conséquent, la lettre était ultra vires et nulle ab initio au motif qu’elle a été envoyée au titre de la mauvaise disposition.
II.
Analyse
(1)
Question préliminaire
[7] Par ordonnance datée du 22 juillet 2020, la juge chargée de la gestion de l’instance, la protonotaire Furlanetto (maintenant juge) a ordonné que les dossiers de la Cour T-1797-19 et T-322-20 soient instruits de façon consécutive le même jour, soit le 14 octobre 2020, l’ordre des audiences étant laissé à la discrétion du juge qui les présiderait. À la suite des observations orales formulées par les parties le 14 octobre 2020, j’ai exercé mon pouvoir discrétionnaire et j’ai instruit la demande de contrôle judiciaire de Tellza (dossier de la Cour T-1797-19), suivi de la demande d’ordonnance de conformité du ministre (dossier de la Cour T-322-20).
[8] Au début de l’audience, l’avocat de Tellza a demandé que la demande d’ordonnance de conformité soit instruite en premier étant donné que le dossier y afférent était plus exhaustif. À mon avis, en procédant ainsi, la Cour aurait pris le risque de devenir une tribune de recherche des faits qui intéresse le fond de la demande de contrôle judiciaire, ce qui va à l’encontre du rôle d’une cour de révision : Delios c Canada (Procureur général), 2015 CAF 117 [Delios] au para 41. De plus, en règle générale, les preuves qui n’ont pas été produites au décideur administratif et qui intéresse le fond de l’affaire … n’est pas recevables lors d’une procédure de contrôle judiciaire : Delios, au para 42.
[9] De plus, la demande de contrôle judiciaire porte seulement sur la validité de la lettre du 4 octobre 2019, et non sur celle des lettres du 25 novembre 2019, qui sont en cause dans la demande d’ordonnance de conformité. Même s’il était possible que la décision relative à la demande d’ordonnance de conformité rende la demande de contrôle judiciaire théorique, ce n’était pas du tout certain, particulièrement avant que l’une ou l’autre des affaires n’ait été instruite.
[10] À mon avis, la demande d’ordonnance de conformité met en cause suffisamment de considérations et de questions différentes, ainsi qu’une partie additionnelle, pour conclure que l’instruction de la demande de contrôle judiciaire, suivie le même jour de l’instruction de la demande d’ordonnance de conformité, était la façon la plus juste, la plus rapide et la moins coûteuse de procéder, suivant l’ordonnance datée du 22 juillet 2020 de la juge Furlanetto chargée de la gestion de l’instance.
(2)
« Requête »
ou « exigence »
[11] Contrairement à Tellza, qui soutient que la lettre du 4 octobre 2019 constituait une « exigence »
et non une « requête »
et que celle-ci aurait donc dû être envoyée au titre du paragraphe 289(1) de la LTA et non du paragraphe 288(1), je ne suis pas convaincue que la décision de l’ARC d’envoyer la lettre au titre du paragraphe 288(1) de la LTA était déraisonnable.
[12] Les parties conviennent que l’interprétation d’une disposition législative doit être conforme à son texte, à son contexte et à son objet : Vavilov, précité, aux para 117-120; voir également Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 RCS 27 au para 21. Cependant, lors d’un contrôle selon la norme de la décision raisonnable comportant une question d’interprétation législative, la cour de révision ne « procède pas à une analyse de novo de la question soulevée ni ne se demande “ce qu’aurait été la décision correcte” »
: Vavilov, précité, au para 116, citant Barreau du Nouveau-Brunswick c Ryan, 2003 CSC 20 au para 50.
[13] Compte tenu du contexte et de l’objet de la LTA, en tant que régime fiscal d’autocotisation et d’autodéclaration, de même que du sens ordinaire, grammatical et lexicographique des mots « inspecter, vérifier ou examiner »
, je suis d’avis que la décision de l’ARC de s’appuyer sur le paragraphe 288(1) pour envoyer la lettre du 4 octobre 2019 était justifiée. J’ajouterai que Tellza n’a présenté aucun élément de preuve contredisant le fait que la lettre avait été envoyée par une « personne autorisée »
, comme le prévoit la disposition applicable.
[14] Essentiellement, selon le paragraphe 288(1), une personne autorisée peut « inspecter, vérifier ou examiner les documents, les biens ou les procédés »
de personnes à qui la LTA confère des obligations de tenue de registres et de déclaration, notamment en ce qui concerne les remboursements demandés tels que les crédits de taxe sur les intrants. De plus, le paragraphe 288(1) et le reste de l’article 288 prévoient les conditions auxquelles la personne autorisée « peut »
pénétrer dans un lieu où est exploitée une entreprise ou où est exercée une activité commerciale pour exécuter ces fonctions.
[15] Tellza affirme que le « pouvoir d’inspecter »
prévu au paragraphe 288(1) a une portée plus limitée que le « pouvoir d’exiger »
prévu au paragraphe 289(1) de la LTA, en ce sens que la personne autorisée n’est pas habilitée à demander ou à exiger la présentation de renseignements. Même si je ne suis pas en désaccord avec la proposition générale quant à la portée plus limitée du paragraphe 288(1), je ne peux pas adhérer à cette dernière affirmation pour plusieurs raisons.
[16] Premièrement, la capacité d’inspecter un lieu est facultative; la disposition ne prescrit pas les inspections, les vérifications ou les examens en personne. En d’autres termes, le pouvoir d’inspecter ne se limite pas à un ou plusieurs lieux physiques, mais se rapporte plutôt, à mon avis, à la personne ou aux personnes dont les documents, les biens ou les procédés peuvent être inspectés, vérifiés ou examinés. L’objet de cette activité est aussi plus limité, par rapport au paragraphe 289(1); il se limite à déterminer les obligations dans le cadre de la partie IX (TPS) de la LTA ou le montant de tout remboursement auquel une personne a droit. Le paragraphe 289(1), quant à lui, s’applique « malgré les autres dispositions de la présente partie »
et s’applique de façon plus générale à « une personne »
dans les limites de l’objet déclaré. Cet objet aussi est plus général, cependant, et est décrit ainsi : « pour l’application ou l’exécution d’un accord international désigné ou de la présente partie [la partie IX (TPS)], notamment la perception d’un montant à payer ou à verser par une personne [...] »
.
[17] Deuxièmement, les définitions applicables des mots « document »
et « bien »
prévues au paragraphe 123(1) de la LTA ne se limitent pas aux choses physiques. Par exemple, la définition de « document »
prévoit qu’y sont assimilés « l’argent, les titres et les registres »
, alors que celle de « registre »
prévoit qu’un registre s’entend notamment de « [...] toute autre chose renfermant des renseignements, qu’ils soient par écrit ou sous toute autre forme »
[non souligné dans l’original]. En outre, le mot « bien »
est défini ainsi : « À l’exclusion d’argent, tous biens — meubles et immeubles — tant corporels qu’incorporels, y compris un droit quelconque, une action ou une part. »
[18] À la simple lecture des définitions applicables, je conclus donc que, dans le contexte et selon l’objet de la LTA, le paragraphe 288(1) confère effectivement à une personne autorisée le pouvoir de demander à un contribuable qu’il fournisse des renseignements sous quelque forme que ce soit ou d’exiger qu’il le fasse. Selon moi, le pouvoir d’inspecter englobe nécessairement le pouvoir de demander ou d’exiger que des documents soient fournis pour que la personne autorisée puisse effectuer une inspection, une vérification ou un examen de manière efficace. Je conclus également qu’en cette ère moderne et électronique, la personne autorisée n’est pas limitée à l’inspection, à la vérification ou à l’examen des documents et des registres sur les lieux du contribuable.
[19] Pour les motifs qui précèdent, je conclus que les faits de l’affaire Canada (Revenu national) c Cameco Corporation, 2019 CAF 67 [Cameco], instruite par la Cour d’appel fédérale, se distinguent des faits de l’espèce. L’affaire Cameco portait sur la question de savoir si la contribuable ou ses employés pouvaient être contraints de répondre oralement à des questions posées lors d’une inspection menée sur les lieux de la contribuable, conformément à une disposition sensiblement équivalente, mais non identique, de la Loi de l’impôt sur le revenu, LRC 1985, c 1 [la LIR], soit le paragraphe 231.1(1). La Cour d’appel fédérale a conclu que les mots « inspecter, vérifier ou examiner »
expriment une « recherche autonome »
, mais ne suggèrent pas « le pouvoir de contraindre une personne à répondre à des questions »
: Cameco, précité, aux para 18-19.
[20] Dans la présente affaire, la lettre du 4 octobre 2019 requiert (par l’emploi des mots [traduction] « Veuillez fournir »
) que toutes les données comptables électroniques soient remises afin que la recherche autonome puisse avoir lieu. En ce sens, les données sont nécessaires ou requises pour que le ministre puisse effectuer l’inspection, la vérification ou l’examen envisagé.
[21] De plus, la Cour suprême du Canada reconnaît que « le ministre du Revenu national doit disposer, dans la surveillance de ce régime de réglementation, de larges pouvoirs de vérification des déclarations des contribuables et d’examen de tous les documents qui peuvent être utiles pour préparer ces déclarations »
: R. c McKinlay Transport Ltd., [1990] 1 RCS 627 à la p 648 [non souligné dans l’original]. En effet, il a été établi que la même expression, « inspecter, vérifier ou examiner »
, à l’alinéa 231.1a) de la LIR confère le pouvoir au ministre d’examiner les renseignements qui figurent dans les livres et registres du contribuable ou qui devraient y figurer : Redeemer Foundation c Canada (Revenu national), 2008 CSC 46 [Redeemer] au para 13. Dissident en partie pour d’autres motifs, le juge Rothstein (alors juge à la Cour suprême) a même déclaré que selon l’article 231.1 de la LIR, « l’ARC peut exiger tous documents du contribuable ou d’une autre personne qui peuvent se rapporter aux renseignements qui figurent dans les livres ou registres du contribuable ou qui devraient y figurer »
: Redeemer, précité, au para 31. [Non souligné dans l’original.]
[22] Tellza soutient également que la demande visant à obtenir des registres sous une forme électronique intelligible, de même que le nom d’utilisateur et le mot de passe de l’administrateur du système, au besoin, outrepasse le pouvoir d’inspecter conféré par le paragraphe 288(1) de la LTA. Je ne suis pas d’accord pour au moins deux raisons, la première concernant les définitions des mots « document »
et « registre »
exposées précédemment. Pour ce qui est de la seconde raison, le paragraphe 286(3.1) de la LTA prévoit l’obligation de conserver les registres sous une forme électronique intelligible pendant la durée de conservation visée au paragraphe 286(3) (c.‑à‑d. « pendant la période de six ans suivant la fin de l’année qu’ils visent »
). La période de déclaration applicable en l’espèce se situe bien dans la période de conservation de six ans.
[23] De plus, Tellza conteste l’indication dans la lettre datée du 4 octobre 2019 selon laquelle l’ARC pourra demander des renseignements supplémentaires ultérieurement et laisse entendre que cela constitue une autre raison pour laquelle la lettre ressemble davantage à une « exigence »
aux termes du paragraphe 289(1) de la LTA. Je suis encore une fois d’un avis différent. Il est logique, et non surprenant, que l’ARC puisse demander ou exiger des renseignements supplémentaires après avoir effectué son inspection, sa vérification ou son examen en vertu du paragraphe 288(1). Le fait que l’alinéa 289(1)a) fasse expressément mention de « renseignements supplémentaires »
ne change rien au fait, à mon avis, que le ministre peut invoquer l’outil de vérification prévu au paragraphe 288(1) et que le ministre peut demander plus d’une fois des renseignements en vertu de cette disposition : R c Grimwood, [1987] 2 RCS 755.
[24] Je suis également d’accord avec le ministre pour dire que la lettre du 4 octobre 2019 ne constitue pas une exigence au sens du paragraphe 289(1) de la LTA simplement du fait qu’elle a été envoyée par courrier recommandé. Même si, selon cette dernière disposition, le ministre doit exiger les renseignements par avis signifié (l’avis peut être soit signifié à personne, soit envoyé par courrier recommandé ou certifié), le paragraphe 288(1) ne limite ni ne prescrit la manière dont la personne autorisée peut demander les documents à inspecter, à vérifier ou à examiner.
[25] À l’audience devant moi, Tellza a également contesté le fait que la lettre du 4 octobre 2019 avait été envoyée à son adresse à Hallandale Beach, en Floride, aux États-Unis (c.-à-d. l’adresse postale fournie dans sa demande de remboursement de TPS/TVH pour la période de déclaration applicable) et qu’elle n’était donc pas conforme à la définition de renseignement ou document étranger prévue à l’article 292 de la LTA. Dans l’affaire dont je suis saisie, cependant, aucun élément de preuve n’a été présenté pour établir le lieu où les données comptables électroniques de Tellza étaient conservées, stockées ou autrement accessibles.
[26] De plus, d’après le dossier du ministre, Tellza est une entreprise canadienne enregistrée sous le régime des lois de l’Ontario qui a un bureau à Toronto, dans cette province. Comme l’a fait valoir le ministre dans sa réponse, et je suis d’accord, le paragraphe 286(1) de la LTA prévoit que les contribuables qui sont tenus de produire des déclarations ou qui présentent des demandes de remboursement (en application de la partie IX) doivent tenir des registres au Canada, sauf si le ministre précise par écrit que les registres peuvent être tenus ailleurs. Encore une fois, en l’espèce, rien ne permettait d’établir que le ministre avait permis à Tellza de tenir ses registres à l’étranger.
[27] Quoi qu’il en soit, les renseignements électroniques stockés sur des serveurs situés à l’étranger peuvent en droit être dits situés au Canada : eBay Canada Limited c Canada (Revenu national), 2008 CAF 348 [eBay] aux para 48, 51-52. Comme l’a souligné le juge Evans (alors juge à la Cour d’appel fédérale), « [q]ui, après tout, se rend à l’emplacement des serveurs pour lire les renseignements qui y sont stockés? »
: eBay, précité, au para 48.
III.
Conclusion
[28] Pour les motifs qui précèdent, je conclus qu’il était justifié d’envoyer la lettre du 4 octobre 2019 au titre du paragraphe 288(1) de la LTA; Tellza n’a pas réussi à me convaincre que la décision du ministre de s’appuyer sur cette disposition était déraisonnable dans les circonstances et que la lettre était ultra vires et nulle ab initio. Au contraire, je juge que Tellza s’est lancée dans une chasse au trésor inacceptable, phrase par phrase, à la recherche d’une erreur.
[29] Je rejette donc la demande de contrôle judiciaire.
IV.
Dépens
[30] Les deux parties sollicitent les dépens. Je conclus que le ministre, à titre de partie qui a eu gain de cause, a droit à ses dépens, qui seront payés par Tellza. Les parties ont 30 jours à compter de la date du présent jugement pour s’entendre sur les dépens ou pour soumettre à l’examen de la Cour de brèves observations, d’au plus trois pages, sur la question.
JUGEMENT dans le dossier T-1797-19
LA COUR STATUE :
La demande de contrôle judiciaire de Tellza Inc. est rejetée.
Le ministre du Revenu national a droit à ses dépens, qui seront payés par Tellza Inc.; les parties ont 30 jours à compter de la date du présent jugement pour s’entendre sur les dépens ou pour soumettre à l’examen de la Cour de brèves observations, d’au plus trois pages, sur la question.
« Janet M. Fuhrer »
Juge
Traduction certifiée conforme
Julie Blain McIntosh
Annexe « A »
: Dispositions pertinentes
Loi sur la taxe d’accise, LRC 1985, c E-15
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Loi de l’impôt sur le revenu, LRC 1985, c 1
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COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER :
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T-1797-19
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INTITULÉ :
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TELLZA INC. c LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL
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LIEU DE L’AUDIENCE :
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TORONTO (ONTARIO) (PAR VIDÉOCONFÉRENCE)
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DATE DE L’AUDIENCE :
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LE 14 OCTOBRE 2020
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JUGEMENT ET MOTIFS :
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LA JUGE FUHRER
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DATE DES MOTIFS :
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LE 19 AOÛT 2021
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COMPARUTIONS :
Bobby J. Sood
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POUR LA DEMANDERESSE
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Rita Araujo
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POUR LE DÉFENDEUR
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AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Bobby J. Sood
Davies Ward Phillips & Vineberg S.E.N.C.R.L., s.r.l.
Toronto (Ontario)
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POUR LA DEMANDERESSE
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Procureur général du Canada
Toronto (Ontario)
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POUR LE DÉFENDEUR
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