Date : 20031230
Dossier : T-2124-01
Référence : 2003 CF 1528
Ottawa (Ontario), ce 30e jour de décembre 2003
EN PRÉSENCE DE L'HONORABLE JUGE BLANCHARD
ENTRE :
MADAME HOURIA SENOUS
Demanderesse
- et -
MONSIEUR BERNARD FONTAINE
et
MONSIEUR LAURENT DELBARRE
et
MONSIEUR BORIS DUBOILLE
et
MONSIEUR DARIO PERETTO
et
LA PROCUREURE GÉNÉRALE DU CANADA
Défendeurs
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] La présente affaire est une demande de contrôle judiciaire d'une décision rendue le 6 novembre 2001 par le ministère du Développement des ressources humaines Canada, Direction travail, ( « DRHC » ) qui rejetait une requête en appel relative à quatre ordres de paiement émis le 12 octobre 2001. La demanderesse demande également à la Cour de se prononcer sur la validité, l'applicabilité et la constitutionnalité des articles 251.11(2) et 251.18 du Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L-2 (le « Code » ).
FAITS
[2] De juin 2000 à décembre 2000, Mme Houria Senous (la demanderesse) a exploité une école d'aviation à Mirabel appelée Centre de formation aéronautique de Mirabel (CIFAM) Inc. ( « CIFAM » ).
[3] D'après la demanderesse, CIFAM ne comptait que trois employés : M. Laurent Delbarre, M. Boris Duboille et M. Dario Peretto, qui étaient instructeurs de vol. Les défendeurs soutiennent que M. Bernard Fontaine, comptable, était également un employé de CIFAM. La demanderesse allègue qu'il était entrepreneur indépendant.
[4] MM. Delbarre, Duboille, Peretto et Fontaine (les défendeurs) ont porté plainte à DRHC alléguant qu'ils n'avaient pas été payés pour les heures supplémentaires, les jours fériés et l'indemnité de congé annuel (4%). De plus, au début de décembre 2000, ils ont reçu un chèque de paie sans fonds.
[5] Une première lettre est envoyée le 5 janvier 2001 à CIFAM par l'inspecteur de DRHC chargée du dossier, Mme Lucette St-Jacques, pour lui faire part des plaintes déposées. La lettre explique clairement les allégations, et invite la demanderesse à répondre, soit en payant les montants dûs, soit en expliquant pourquoi la plainte n'est pas fondée, avec preuve à l'appui.
[6] Cette lettre reste sans réponse. Les défendeurs ont démissionné au début décembre et, peu de temps après, selon la preuve au dossier, la demanderesse est hospitalisée pour dépression nerveuse. L'arrêt de travail de la demanderesse se poursuit, pour des raisons médicales, jusqu'à la fin avril.
[7] Au mois de mai, la demanderesse prend connaissance du dossier. Elle entre en communication avec Mme St-Jacques, parce qu'elle n'est pas d'accord avec les allégations des défendeurs. Suit un long échange d'appels téléphoniques. La demanderesse allègue que Mme St-Jacques insiste pour que les explications soient rédigées sous forme de lettre d'avocat. La demanderesse, qui reçoit des prestations d'assurance-emploi, cherche à obtenir de l'aide juridique. Celle-ci lui est refusée, car c'est la compagnie CIFAM qui est mise en cause, et non la demanderesse personnellement.
[8] La demanderesse se met à douter de l'impartialité de Mme St-Jacques. Elle communique avec le Directeur, M. Pierre Rousseau. Elle finit par le rencontrer avec Mme St-Jacques le 6 juillet 2001. La demanderesse prétend qu'elle leur présente alors plusieurs documents qui démontrent la fausseté des allégations des défendeurs, ainsi que des enregistrements téléphoniques qui montrent qu'un des défendeurs ment au sujet de son statut d'employé.
[9] D'après la demanderesse, les documents démontrent que les employés ont été payés pour toutes les heures travaillées, qu'ils n'ont pu travailler les heures supplémentaires alléguées, que pour certains d'entre eux ils n'étaient pas employés au moment où ils réclamaient des heures supplémentaires ou des jours fériés, et que finalement M. Fontaine n'avait jamais été un employé de CIFAM.
[10] La demanderesse allègue à la fois que M. Rousseau et Mme St-Jacques n'ont regardé que sommairement sa documentation et n'en ont pas pris copie, et qu'ils ont semblé reconnaître le bien-fondé de sa position et lui ont laissé entendre que le dossier serait clos sur réception d'une lettre explicative d'un avocat.
[11] La demanderesse allègue qu'elle ne pouvait se payer les services d'un avocat, et que l'aide juridique continuait de lui être refusée. Elle a laissé plusieurs messages pour offrir de remettre la documentation accompagnée d'une lettre qu'elle rédigerait elle-même. On n'a pas répondu à cette offre.
[12] La demanderesse dit avoir reçu le 24 septembre 2001 quatre ordres de paiement, adressés à CIFAM, pour les sommes dues, soit un total de 9640,38 $. CIFAM ne réagissant pas aux ordres de paiement (ni paiement ni appel), DRHC a fait parvenir quatre ordres de paiement datés du 12 octobre 2001 directement à la demanderesse, à titre d'administrateur de CIFAM, aux termes de l'art. 251.18 du Code, qui rend les administrateurs d'une compagnie directement responsables des dettes de salaire et autres avantages précisés dans le Code si la compagnie ne semble pas en mesure de payer.
[13] Pour interjeter appel d'un ordre de paiement, le Code prévoit au paragraphe 251.11(2) que l'employeur doit verser au ministre un montant égal à celui qui est exigé aux termes de l'ordre de paiement. La demanderesse allègue que Mme St-Jacques lui a dit qu'elle pourrait se soustraire aux exigences du paragraphe 251.11(2) si elle pouvait démontrer qu'elle ne pouvait payer la somme, étant prestataire de l'assurance-emploi.
[14] La demanderesse avait quinze (15) jours à partir du 18 octobre pour interjeter appel. Elle envoie une lettre le 30 octobre, avec un document qui confirme qu'elle est prestataire d'assurance-emploi. Elle obtient l'aide juridique le 2 novembre, engage un avocat le 5 novembre, et laisse un message à Mme St-Jacques ce même jour pour l'informer de ces faits.
[15] Le 6 novembre 2001, Mme St-Jacques rejette l'appel du 30 octobre parce que la demanderesse n'a pas respecté la condition qui prévoit le dépôt de la somme contestée. C'est de cette décision que la demanderesse demande maintenant un contrôle judiciaire.
[16] Il convient d'ajouter qu'une procédure incidente a eu lieu, dont la demanderesse ne fait nulle mention. Le 14 janvier 2002, le juge Pierre Blais, de la Cour fédérale, a entendu une requête de la demanderesse pour obtenir le sursis ou la suspension des mesures d'exécution de la décision rendue le 6 novembre 2001, en attendant que la Cour fédérale se prononce sur la constitutionnalité des dispositions attaquées.
[17] Le juge Blais conclut dans cette affaire (Senous c. Fontaine, [2002] A.C.F. no. 70) qu'il n'est pas dans l'intérêt de la justice de surseoir aux ordres de paiement et aux mesures d'exécution éventuelles qui sont prévues par le Code. Selon lui, la demanderesse n'a pas établi de façon satisfaisante un préjudice irréparable, et la balance des inconvénients favorise le recouvrement de créance prévu par la Partie III du Code.
PRÉTENTIONS DES PARTIES
Demanderesse
[18] La demanderesse allègue que le processus d'enquête qui a mené à la décision contestée était incomplet, irrégulier et invalide. Selon elle, l'inspecteur n'a pas tenu compte de tous les éléments de preuve et a agi de façon partiale, arbitraire et discriminatoire. En outre, elle a induit en erreur la demanderesse en lui laissant croire qu'elle pouvait en appeler des ordres de paiement sans dépôt préalable, pour ensuite lui nier ce droit.
[19] Selon la demanderesse, DRHC a rendu des décisions manifestement déraisonnables et contraires au droit en émettant les ordres de paiement du 12 octobre 2001 et en rejetant l'appel de la demanderesse du 6 novembre 2001. DRHC n'a pas respecté les principes de justice naturelle et d'équité procédurale.
[20] Par ailleurs, soutient la demanderesse, l'article 251.18 et le paragraphe 251.11(2) du Code sont des dispositions invalides, inopérantes et inconstitutionnelles. Le Code confère à l'inspecteur un large pouvoir discrétionnaire, mais ne donne pas en contrepartie l'occasion à l'employeur de contester la validité ou le bien-fondé des plaintes des employés donnant lieu à l'enquête.
[21] Enfin, et surtout, la demanderesse allègue que le fait de ne pouvoir contester par voie d'appel que sur paiement du montant visé par l'ordre de paiement prive l'employeur de son droit fondamental à une détermination juste et impartiale de ses droits et obligations, droit protégé, selon la demanderesse, par l'article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés (la « Charte » ) et par le paragraphe 2e) de la Déclaration canadienne des droits.
Défendeurs
[22] La Procureure générale du Canada répond au nom des employés défendeurs et de DRHC. D'après les défendeurs, la seule question à trancher est la constitutionnalité des dispositions attaquées, soit le paragraphe 251.11(2) et l'article 251.18 du Code.
[23] La question peut se résumer en trois sous-questions : les dispositions en cause sont-elles valides, sont-elles conformes à la Charte et sont-elles applicables malgré le paragraphe 2e) de la Déclaration canadienne des droits?
[24] Dans un premier temps, les défendeurs soutiennent que les dispositions sont effectivement valides. Elles ont été adoptées par le Parlement du Canada dans le cadre des compétences que lui attribue l'article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867, qui fait relever l'employeur fédéral du gouvernement fédéral. En outre, le Parlement peut édicter des normes législatives qui concernent les conditions de travail des employés.
[25] Le Parlement a en outre le pouvoir d'instituer un système de recouvrement de créances, et de se prévaloir d'un mécanisme semblable à celui que l'on trouve dans les lois créant les personnes morales pour imposer des obligations personnelles aux administrateurs, notamment en ce qui concerne les salaires non payés des employés. L'imposition d'un régime de responsabilité sans faute aux employeurs assujettis au Code est nécessaire pour assurer la mise en oeuvre des dispositions du Code.
[26] Les dispositions sont-elles contraires à la Charte? Les défendeurs prétendent que non, puisque la Charte ne protège pas les intérêts économiques. On ne peut dire que le fait d'imposer une condition monétaire à un droit d'appel, dans un cadre réglementaire, constitue une atteinte à la vie, la liberté ou la sécurité d'une personne. On ne peut donc soutenir l'inconstitutionnalité des dispositions.
[27] En outre, les dispositions se justifieraient amplement s'il fallait les soumettre à une analyse en vertu de l'article 1, comme étant tout à fait courantes dans une société libre et démocratique. Les tribunaux exigent souvent un cautionnement pour assurer le sérieux d'une démarche judiciaire. La condition contestée existe pour garantir le paiement de la créance advenant le rejet de l'appel. Enfin, les législatures provinciales ont mis en place des systèmes similaires pour assurer le recouvrement des salaires impayés auprès d'employeurs régis par le droit provincial.
[28] Finalement, les défendeurs maintiennent que les dispositions ne sont pas contraires au paragraphe 2e) de la Déclaration canadienne des droits. L'équité procédurale que protège cette disposition est effectivement protégée dans le Code par la procédure même que doit suivre l'inspecteur saisi d'une plainte. Le paragraphe 2e) ne protège nullement le droit d'appel, ou le droit d'appel sans condition.
QUESTIONS EN LITIGE
1) Y a-t-il lieu d'accueillir la demande de contrôle judiciaire?
2) Les articles 251.11 et 251.18 du Code canadien du travail peuvent-ils être déclarés invalides, inconstitutionnels ou inapplicables?
DISPOSITIONS LÉGISLATIVES
| Code canadien du travail, L.R. 1985, ch. L-2 : pouvoirs de l'inspecteur et sanctions
249. (1) Le ministre peut désigner quiconque à titre d'inspecteur pour l'application de la présente partie.
(2) Pour l'application de la présente partie et de ses règlements, l'inspecteur peut :
a) examiner les livres, feuilles de paie et autres documents de l'employeur ayant trait au salaire, à la durée du travail ou aux conditions d'emploi de tout employé;
b) reproduire ces documents en tout ou en partie;
c) obliger l'employeur à fournir des renseignements complets et exacts, oralement ou par écrit et en la forme demandée, sur les salaires payés à tous ses employés ou à l'un d'entre eux, sur la durée de leur travail et sur leurs conditions d'emploi;
d) obliger l'employé à lui communiquer les documents -- ou leurs copies -- ainsi que les autres renseignements oraux ou écrits en sa possession ou son pouvoir qui, de quelque façon, ont trait à son salaire, à la durée de son travail ou aux conditions de son emploi;
e) obliger les parties à une plainte déposée en application du paragraphe 240(1) à fournir des renseignements complets et exacts, oralement ou par écrit et en la forme demandée, sur les circonstances du congédiement qui fait l'objet de la plainte.
(3) L'inspecteur peut, à toute heure convenable, pénétrer dans tout lieu où est exploitée une entreprise fédérale afin d'y procéder à une visite dans le cadre du paragraphe (2) et, à cette fin, interroger tout employé hors de la présence de son employeur.
(4) Le responsable de l'entreprise fédérale et ceux qui y travaillent ou dont l'emploi est lié à l'entreprise sont tenus de prêter à l'inspecteur toute l'assistance possible dans l'exercice des fonctions que la présente partie ou ses règlements lui confèrent.
[...]
(8) L'inspecteur est dégagé de toute responsabilité personnelle en ce qui concerne les faits -- actes ou omissions -- accomplis de bonne foi dans l'exercice effectif ou censé tel des pouvoirs que lui confère la présente partie.
251. (1) S'il constate que l'employeur n'a pas versé à l'employé le salaire ou une autre indemnité auxquels celui-ci a droit sous le régime de cette partie, l'inspecteur peut déterminer lui-même la différence entre le montant exigible et celui qui a été effectivement versé.
251.11 (1) Toute personne concernée par un ordre de paiement ou un avis de plainte non fondée peut, par écrit, interjeter appel de la décision de l'inspecteur auprès du ministre dans les quinze jours suivant la signification de l'ordre ou de sa copie, ou de l'avis.
(2) L'employeur et l'administrateur de personne morale ne peuvent interjeter appel d'un ordre de paiement qu'à la condition de remettre au ministre la somme visée par l'ordre, sous réserve, dans le cas de l'administrateur, du montant maximal visé à l'article 251.18.
251.18 Les administrateurs d'une personne morale sont, jusqu'à concurrence d'une somme équivalant à six mois de salaire, solidairement responsables du salaire et des autres indemnités auxquels l'employé a droit sous le régime de la présente partie, dans la mesure où la créance de l'employé a pris naissance au cours de leur mandat et à la condition que le recouvrement de la créance auprès de la personne morale soit impossible ou peu probable.
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CanadaLabour Code, R.S.C. 1985, c. L-2
249. (1) The Minister may designate any person as an inspector for the purposes of this Part.
(2) For the purposes of this Part and the regulations, an inspector may
(a) inspect and examine all books, payrolls and other records of an employer that relate to the wages, hours of work or conditions of employment affecting any employee;
(b) take extracts from or make copies of any entry in the books, payrolls and other records mentioned in paragraph (a);
(c) require any employer to make or furnish full and correct statements, either orally or in writing, in such form as may be required, respecting the wages paid to all or any of his employees, and the hours of work and conditions of their employment;
(d) require an employee to make full disclosure, production and delivery to the inspector of all records, documents, statements, writings, books, papers, extracts therefrom or copies thereof or of other information, either orally or in writing, that are in the possession or under the control of the employee and that in any way relate to the wages, hours of work or conditions of his employment; and
(e) require any party to a complaint made under subsection 240(1) to make or furnish full and correct statements, either orally or in writing, in such form as may be required, respecting the circumstances of the dismissal in respect of which the complaint was made.
(3) An inspector may, at any reasonable time, enter on any place used in connexion with a federal work, undertaking or business for the purpose of making an inspection authorized under subsection (2), and may, for that purpose, question any employee apart from his employer.
(4) The person in charge of any federal work, undertaking or business and every person employed thereon or in connexion with the operation thereof shall give an inspector all reasonable assistance to enable the inspector to carry out his duties and functions under this Part or the regulations.
...
(8) An inspector is not personally liable for anything done or omitted to be done by the inspector in good faith under the authority or purported authority of this Part.
251. (1) Where an inspector finds that an employer has failed to pay an employee any wages or other amounts to which the employee is entitled under this Part, the inspector may determine the difference between the wages or other amounts actually paid to the employee under this Part and the wages or other amounts to which the employee is entitled under this Part.
251.11 (1) A person who is affected by a payment order or a notice of unfounded complaint may appeal the inspector's decision to the Minister, in writing, within fifteen days after service of the order, the copy of the order, or the notice.
(2) An employer or a director of a corporation may not appeal from a payment order unless the employer or director pays to the Minister the amount indicated in the payment order, subject to, in the case of a director, the maximum amount of the director's liability under section 251.18.
251.18 Directors of a corporation are jointly and severally liable for wages and other amounts to which an employee is entitled under this Part, to a maximum amount equivalent to six months' wages, to the extent that
(a) the entitlement arose during the particular director's incumbency; and
(b) recovery of the amount from the corporation is impossible or unlikely. |
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| Charte canadienne des droits et libertés, Annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.)
7. Chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu'en conformité avec les principes de justice fondamentale. |
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Canadian Charter of Rights and Freedoms, Schedule B, Part 1 to the Canada Act 1982 (U.K.) 1982 c. 11.
7. Everyone has the right to life, liberty and security of the person and the right not to be deprived thereof except in accordance with the principles of fundamental justice. |
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| Déclaration canadienne des droits (1960, ch. 44)
2. Toute loi du Canada, à moins qu'une loi du Parlement du Canada ne déclare expressément qu'elle s'appliquera nonobstant la Déclaration canadienne des droits, doit s'interpréter et s'appliquer de manière à ne pas supprimer, restreindre ou enfreindre l'un quelconque des droits ou des libertés reconnus et déclarés aux présentes, ni à en autoriser la suppression, la diminution ou la transgression, et en particulier, nulle loi du Canada ne doit s'interpréter ni s'appliquer comme
[...]
e) privant une personne du droit à une audition impartiale de sa cause, selon les principes de justice fondamentale, pour la définition de ses droits et obligations;
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Canadian Bill of Rights (1960, c. 44)
2. Every law of Canada shall, unless it is expressly declared by an Act of the Parliament of Canada that it shall operate notwithstanding the Canadian Bill of Rights, be so construed and applied as not to abrogate, abridge or infringe or to authorize the abrogation, abridgment or infringement of any of the rights or freedoms herein recognized and declared, and in particular, no law of Canada shall be construed or applied so as to
...
(e) deprive a person of the right to a fair hearing in accordance with the principles of fundamental justice for the determination of his rights and obligations; |
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ANALYSE
1) Y a-t-il lieu d'accueillir la demande de contrôle judiciaire?
Norme de contrôle
[29] Dans toute demande de contrôle judiciaire, la première question qu'il convient de se poser porte sur la norme de contrôle applicable. La Cour suprême du Canada ces dernières années privilégie l'analyse pragmatique et fonctionnelle, qui signifie qu'il faut considérer les décisions des tribunaux administratifs en fonction de divers facteurs pour déterminer quelle est la norme applicable. Dans l'arrêt Dr. Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, 2003 CSC 19, le juge en chef McLachlin résume ainsi l'importance de cette approche pour le contrôle judiciaire :
Dans le cas d'un contrôle judiciaire, comme en l'espèce, la cour applique la méthode pragmatique et fonctionnelle établie dans l'arrêt de notre Cour U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048, et consacrée dans les arrêts Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748, et Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982. Le terme « contrôle judiciaire » comprend le contrôle des décisions administratives autant par voie de demande de contrôle judiciaire que d'un droit d'appel prévu par la loi. Chaque fois que la loi délègue un pouvoir à une instance administrative décisionnelle, le juge de révision doit commencer par déterminer la norme de contrôle applicable selon l'analyse pragmatique et fonctionnelle. Dans Pushpanathan, la Cour a accepté sans équivoque la primauté de la méthode pragmatique et fonctionnelle dans la détermination de la norme de contrôle judiciaire applicable aux décisions administratives. Le juge Bastarache affirme que « [l]a détermination de la norme de contrôle que la cour de justice doit appliquer est centrée sur l'intention du législateur qui a créé le tribunal dont la décision est en cause » (par. 26). Cependant, cette méthode tient aussi dûment compte des « conséquences qui découlent d'un octroi de pouvoir » (Bibeault, p. 1089) et, tout en sauvegardant « [l]e rôle des cours supérieures dans le maintien de la légalité » (p. 1090), renforce le principe selon lequel il ne faut pas recourir sans nécessité à ce pouvoir de surveillance. La méthode pragmatique et fonctionnelle implique ainsi l'examen de l'intention du législateur, mais sur l'arrière-plan de l'obligation constitutionnelle des tribunaux de protéger la légalité. [para. 21]
[30] Deux questions sont donc en jeu dans l'analyse pragmatique et fonctionnelle : l'examen de l'intention du législateur, et l'obligation constitutionnelle des tribunaux de protéger la légalité.
[31] Le juge McLachlin poursuit, au paragraphe 26 :
Selon l'analyse pragmatique et fonctionnelle, la norme de contrôle est déterminée en fonction de quatre facteurs contextuels -- la présence ou l'absence dans la loi d'une clause privative ou d'un droit d'appel; l'expertise du tribunal relativement à celle de la cour de révision sur la question en litige; l'objet de la loi et de la disposition particulière; la nature de la question -- de droit, de fait ou mixte de fait et de droit.
[32] Dans la Partie III du Code, le droit d'appel est prévu à l'article 251.11. À l'article 251.12, le ministre saisi d'un appel désigne un arbitre pour entendre l'appel. La décision de cet arbitre est définitive et non susceptible de recours judiciaire, notamment par voie d'injonction, de certiorari, de prohibition ou de quo warranto. En d'autres termes, le législateur choisit de créer une seule voie d'appel, et la clause privative qui établit le caractère définitif de cet appel est on ne peut plus claire et explicite.
[33] Les inspecteurs et arbitres nommés par le ministre sont dotés de pouvoirs importants; le législateur rend l'inspecteur maître de la preuve, et l'arbitre maître de sa procédure. Ils sont en meilleure posture que la cour de révision de juger de la preuve.
[34] Le troisième facteur porte sur l'objet de la loi. Or, il est clair que l'intention du législateur en adoptant ces dispositions était de tenir l'employeur responsable des paiements dus aux employés, au point de lever le voile corporatif pour rendre les administrateurs personnellement responsables si la personne morale n'était plus en mesure d'assumer ses obligations. L'intention est clairement de protéger les droits des travailleurs. D'après le ministre défendeur, l'exigence de consigner aux mains du ministre du Travail les sommes en litige a pour but de limiter les appels dilatoires des employeurs mécontents.
[35] Enfin, quatrième facteur servant à déterminer la norme de contrôle, la question en cause en est une surtout de fait. Les dispositions ne prêtent pas à interprétation. Si les heures supplémentaires ont été travaillées, elles doivent être payées. Il s'agit de déterminer si effectivement ces heures ont été accomplies, si des paiements ont été faits ou non pour les services rendus par les employés à leur employeur.
[36] Les facteurs en l'espèce militent tous pour la plus grande déférence de la Cour à l'égard de la décision prise par la représentante du ministre. La Cour n'interviendra que si la décision est manifestement déraisonnable, ou si les principes de justice naturelle ont été trahis, ce qui ferait perdre sa compétence à l'instance décisionnelle.
Décision et équité procédurale
[37] La décision contestée est celle du 6 novembre 2001, où le ministre, par l'entremise de l'inspecteur Mme St-Jacques, rejette l'appel des ordres de paiement. Dans la détermination des droits et obligations des deux parties, l'équité procédurale ne pouvait intervenir à ce stade. La décision du 6 novembre est simplement l'application de la disposition 251.11(2) du Code : faute de remettre la somme due au ministre, la demanderesse ne peut interjeter appel. En imposant cette condition, l'inspecteur n'a pas outrepassé sa compétence ni nié les droits de la demanderesse; elle a simplement appliqué la loi, comme elle est tenue de le faire.
[38] Dans son mémoire, la demanderesse soumet que Mme Lucette St- Jacques lui a confirmé "...qu'elle n'avait qu'à lui transmettre une lettre de contestation avec les documents démontrant qu'elle était effectivement prestataire de prestations d'assistance-emploi, et ainsi elle n'aurait pas à effectuer le dépôt requis par l'article 251.11 du Code canadien du travail." Ni la demanderesse, et ni les défendeurs, ont poursuivi cette allégation à l'audience. Je traiterai donc de cette question de façon sommaire.
[39] La preuve à l'appui de cette prétention se retrouve aux paragraphes 40 et 41 de l'affidavit de la demanderesse. Il est utile de les reproduire intégralement :
40. J'ai téléphoné ensuite à Mme St-Jacques pour l'informer que ni CIFAM, ni moi-même n'étions en mesure de fournir le dépôt requis dans les ordres de paiement selon l'article 251.11 du Code canadien du travail pour interjeter appel, et cette dernière me conseille de transmettre une demande d'appel écrite avant l'expiration du délai de 15 jours de la réception des derniers ordres de paiement, accompagnée des documents démontrant que j'étais prestataire de prestations d'assistance-emploi, pour que l'appel soit reçu malgré tout;
41. Dans une communication ultérieure, Mme Lucette St-Jacques me confirma que je n'avais qu'à lui transmettre une lettre de contestation avec les documents démontrant que j'étais effectivement prestataire de prestations d'assistance-emploi, et ainsi je n'aurais pas à effectuer le dépôt requis par l'article 251.11 du Code canadien du travail:
[40] La demanderesse n'a pas été contre-interrogée, et les défendeurs n'ont déposé aucune contre-preuve. La preuve de la demanderesse n'est donc pas contestée. Cependant, même si j'acceptais que la demanderesse s'était fiée aux propos de Mme St-Jacques, aucun préjudice n'a été établi. Il demeure qu'un tel engagement, si on peut le qualifier comme tel, était contraire au Code. Le Code ne prévoit aucune dispense de la condition stricte du paragraphe 251.11(2). De plus, la question n'a aucune portée sur la question déterminative, puisque la preuve, à savoir, l'affidavit de la demanderesse, démontre clairement que ni CIFAM, ni la demanderesse étaient en mesure de fournir le dépôt requis dans les ordres de paiement selon l'article 251.11.
[41] S'il y a eu manque d'équité procédurale, il faut le chercher plutôt dans la procédure d'enquête. Il s'agit de déterminer si la demanderesse a effectivement eu l'occasion de répondre aux allégations des employés avant que l'ordre de paiement ne soit émis. Nous reviendrons plus loin sur la question de savoir si la disposition législative elle-même enfreint le principe fondamental de la justice naturelle, soit le droit d'être entendu par un décideur impartial.
[42] Un premier ordre de paiement a été émis le 1er mars 2001, après que les tentatives de Mme St-Jacques de communiquer avec CIFRAM ou avec la demanderesse se soient avérées vaines. Lorsque la demanderesse a communiqué avec Mme St-Jacques au mois de mai, le dossier a été suspendu jusqu'à ce que la demanderesse présente les preuves qui selon elle contraient les prétentions des défendeurs. Une rencontre a eu lieu en juillet 2001, en présence de Mme St-Jacques et du Directeur, M. Rousseau. La demanderesse a eu l'occasion de faire valoir ses arguments et de présenter ses preuves. Apparemment, celles-ci ne suffisaient pas à convaincre Mme St-Jacques ni M. Rousseau. Nous l'avons déjà établi, sur les conclusions de fait, la norme applicable est celle de la décision manifestement déraisonnable. Il n'y a pas lieu de croire que l'enquête n'a pas été menée avec soin, en tenant compte de tous les éléments de preuve présentés.
[43] Dans le dossier que présente la demanderesse à la Cour, il n'y a rien qui puisse convaincre la Cour que les revendications des défendeurs ne sont pas fondées. On nous présente, de part et d'autre, des copies de chèques, des bordereaux de paie et des calendriers d'emploi du temps. La paie d'une semaine à l'autre, pour chacun des demandeurs, semble la même, et rien ne fait état des heures supplémentaires. Les défendeurs affirment avoir travaillé des heures supplémentaires, et présentent leurs calendriers comme preuve. Les jours fériés n'ont pas été payés, ni les vacances (en fait, la demanderesse concède ce dernier point, sauf pour M. Fontaine). Par ailleurs, on nous présente la copie des chèques rejetés à la banque parce que sans provision.
[44] Pour ce qui est du statut de M. Fontaine, on voit dans le dossier que ses bordereaux de paie sont identiques à ceux des trois autres; l'employeur retient un montant pour le régime des rentes du Québec, l'impôt fédéral et l'impôt provincial. À moins d'un document signé qui nous indiquerait le contraire, les seuls documents présentés le mettent au même rang que les autres, et force est de conclure qu'il était également employé.
[45] La demanderesse prétend avoir des preuves que les défendeurs n'ont pas travaillé les heures supplémentaires qu'ils prétendent avoir travaillé. Ces preuves ne sont pas au dossier.
[46] On trouve dans les documents relatifs à M. Dario Peretto des documents (copies de factures et copies de chèques) relatifs à une compagnie à numéro, dont l'adresse est la même que celle de M. Laurent Delbarre. Sans autre explication, cette preuve ne nous est d'aucune utilité. Étant donné donc l'état de la preuve, étant donné la présomption d'expertise qui s'attache à l'inspecteur nommé par le ministre, il n'est pas loisible à la Cour de dire que la décision était manifestement déraisonnable.
[47] Il semble bien que l'équité procédurale, qui prévoit le droit d'être entendu de façon impartiale, ait été respectée. La demanderesse a eu l'occasion de présenter ses arguments et ses preuves au ministère, avant que les ordres de paiement ne soient à nouveau émis le 18 septembre 2001. L'entrevue du 6 juillet 2001 s'est tenue en présence de deux fonctionnaires. L'inspecteur a fait une analyse soignée des calendriers, des bordereaux de paie, des chèques présentés en preuve, pour ensuite calculer, de façon transparente, comment elle en arrivait au nombre d'heures supplémentaires non payées, ainsi qu'au calcul des vacances et des jours fériés. Elle s'est fondée à la fois sur la preuve dont elle disposait et sur le texte du Code. Le cours du dossier a effectivement été suspendu pendant le temps que la demanderesse tentait de convaincre le ministère du bien-fondé de sa contestation. La somme réclamée n'a pas changé du 1er mars 2001 au 18 septembre 2001. Ce n'est que le 6 novembre 2001, une fois l'appel rejeté, que les défendeurs ont été informés qu'ils pouvaient déposer leur réclamation à la Cour fédérale, aux termes de l'article 251.15, pour enregistrement et exécution.
2) Les articles 251.11 et 251.18 du Code canadien du travail peuvent-ils être déclarés invalides, inconstitutionnels ou inapplicables?
[48] Il convient tout d'abord, avant de considérer la validité des dispositions contestées, de dire quelques mots sur le régime spécial créé par le Code canadien du travail en matière de recouvrement des créances dues aux employés par les employeurs.
[49] La demanderesse semble s'insurger du fait qu'il y a présomption de créance, et responsabilité sans faute, qui s'imposent à l'administrateur advenant l'incapacité pour la personne morale de payer les sommes dues.
[50] Les dispositions en cause sont effectivement dérogatoires du droit commun, à plus d'un chef. D'ailleurs, le droit qui régit les relations du travail, dans son ensemble, déroge aux règles traditionnelles du droit privé, tant en common law qu'en droit civil. De même, les normes adoptées sous les régimes fédéral et provincial pour régler les conditions de travail minimales des employés représentent une ingérence de l'État dans la libre négociation des contrats. L'État reconnaît depuis longtemps, et la Cour suprême du Canada l'a confirmé à maintes reprises, que la relation employeur-employé est marquée par l'inégalité de pouvoir, que l'État choisit parfois de corriger par certaines mesures qui favorisent l'employé. La genèse du Code canadien du travail s'explique ainsi.
[51] Dans le cas qui nous occupe, le gouvernement a adopté les dispositions aujourd'hui attaquées pour permettre le recouvrement des salaires dus aux employés. L'État ne permet ni à la personne morale, ni à l'administrateur de celle-ci, d'échapper à ses obligations à l'égard des employés.
Invalidité
[52] Comme le soutient le ministre au nom des défendeurs, le Parlement du Canada a le pouvoir de faire des lois qui régissent les conditions de travail des employés dont les employeurs sont soumis à la réglementation fédérale. Une disposition qui rend les administrateurs responsables des dettes de la personne morale qu'ils administraient, bien qu'exceptionnelle, existe déjà tant dans les lois provinciales que la loi fédérale qui permettent la création de personnes morales. En outre, le législateur peut intervenir dans les situations qu'il juge inéquitables.
[53] En l'occurrence, le législateur choisit de créer un régime de responsabilité sans faute et de conditionner l'appel au dépôt de la somme due. Le dépôt d'un cautionnement dans le cas de certains litiges est usuel, par exemple en cas d'injonction ou d'une demande extra-provinciale. Le cautionnement vise généralement la protection de la partie vulnérable. Rien de surprenant à ce que le gouvernement choisisse de reconnaître l'employé comme la partie vulnérable.
Inconstitutionnalité
[54] La demanderesse invoque l'article 7 pour prétendre qu'on porte atteinte à son droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne, contrairement aux principes de justice fondamentale.
[55] La demanderesse n'explique pas en quoi on porte atteinte aux droits que lui garantit l'article 7. Le fait de refuser de payer le cautionnement qu'exige le ministre pour permettre l'appel de la décision n'entraîne que des conséquences économiques : la demanderesse risque de se voir condamner à payer ses dettes par voie d'un jugement de saisie-exécution, aux termes de l'article 251.15. L'article 7, la Cour suprême du Canada l'a maintes fois répété (Irwin Toy c. Procureur général du Québec, [1989] 1 R.C.S. 927; Gosselin c. Québec (Procureur général), [2002] 4 R.C.S. 429,), ne protège pas les droits économiques. On ne peut donc l'invoquer lorsque la sanction prévue est d'ordre monétaire.
[56] La jurisprudence nous enseigne que le droit d'appel n'est pas un droit garanti par la Constitution. La Cour suprême du Canada (R. c. Meltzer, [1989] 1 R.C.S. 1764) et la Cour d'appel fédérale (Huynh c. Canada, [1996] A.C.F. no 494 (C.A.)) ont statué que l'appel est une création de la loi, et que le Parlement peut choisir de le créer ou non dans un régime donné. La Cour d'appel fédérale souligne, dans Huynh, que dès lors que le Parlement peut choisir, constitutionnellement, d'accorder ou non le droit d'appel, il est tout aussi habile à subordonner ce droit aux conditions qu'il choisit.
Inapplicabilité
[57] La demanderesse invoque encore comme moyen que le Code est inapplicable parce que contraire à la Déclaration canadienne des droits. Celle-ci protège, de façon plus explicite que la Charte, le droit à une audience impartiale même lorsqu'il s'agit des obligations civiles d'une partie. Peut-on considérer que la disposition 251.11(2) du Code, en conditionnant l'appel au dépôt des sommes réclamées, prive « une personne du droit à une audition impartiale de sa cause, selon les principes de justice fondamentale, pour la définition de ses droits et obligations » ?
[58] Comme nous l'avons déjà établi, l'appel n'est pas un droit constitutionnel. Par conséquent, en appliquant la présomption que le législateur ne se contredit pas, « l'audition impartiale » dont il est question ici n'est pas l'appel, mais l'étape où les droits ou obligations d'un citoyen sont déterminés par l'État. L'impartialité, élément fondamental de la justice naturelle, ne dépend pas de l'appel ni du droit d'appel. Elle se manifeste au moment de la décision. Nous l'avons vu plus haut : rien dans la preuve ne nous incite à croire que la demanderesse n'a pas eu droit à une étude impartiale du dossier qui l'opposait aux défendeurs.
[59] On lui a donné l'occasion de fournir ses preuves. Elle a rencontré en entrevue l'inspecteur et son chef hiérarchique. Les montants ont été établis en fonction de la preuve présentée et des articles pertinents de la loi. Rien ne nous permettrait de conclure qu'il y a eu défaut d'impartialité, ou que la demanderesse a été privée de son droit d'être entendue. En conséquence, je suis d'avis que le code est applicable et n'est pas contraire à la Déclaration canadienne des droits.
CONCLUSION
[60] Pour tous ces motifs, la demande de contrôle judiciaire ne peut être accueillie et les articles 251.11 et 251.18 sont valides, constitutionnels et applicables.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE que :
1. La demande de contrôle judiciaire est rejetée.
nEdmond P. Blanchard o
Juge
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
INTITULÉ : Madame Houria Senous c. Monsieur Bernard Fontaine et al.
LIEU DE L'AUDIENCE : Montréal (Québec)
DATE DE L'AUDIENCE : Le 3 novembre 2003
MOTIFS[de l'ordonnance ou du jugement] : L'honorable juge Blanchard
DATE DES MOTIFS : le 30 décembre 2003
COMPARUTIONS:
Me Ronald Rodrigue POUR LE DEMANDEUR
Me Raymond Piché POUR LE DÉFENDEUR
Me Liliane Bruneau
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER:
Me Ronald Rodrigue POUR LE DEMANDEUR
401, rue Laviolette, 2e étage
St-Jérome (Québec) J7Y 2T2
Morris Rosenberg POUR LE DÉFENDEUR
Sous-Procureur général du Canada
Ministre de la justice
200 ouest, Boul. René-Lévesque
Montréal (Québec) H2Z 1X4
COUR FÉDÉRALE
Dossier : T-2124-01
ENTRE :
MADAME HOURIA SENOUS
Demandeur
- et -
MONSIEUR BERNARD FONTAINE et
MONSIEUR LAURENT DELBARRE et
MONSIEUR BORIS DUBOILLE et
MONSIEUR DARIO PERETTO et
LA PROCUREURE GÉNÉRALE DU CANADA
Défendeurs
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE