Date : 20010723
Dossier : T-1330-99
Référence neutre : 2001 CFPI 813
ENTRE :
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
demandeur
- et -
JOSEPH BRACCIALE
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
[1] La Cour est saisie d'une demande de contrôle judiciaire d'une décision en date du 24 juin 1999 par laquelle la présidente du comité d'appel de la Commission de la fonction publique, Mme Carolyn Brown, a ordonné la divulgation de certains documents et éléments associés à l'exercice de la corbeille à l'intention des superviseurs [exercice d'aptitude à l'expédition d'affaires courantes] (l'exercice de la corbeille) et au test de communication écrite 345, qui sont des tests standardisés utilisés par Revenu Canada pour évaluer les candidats à un concours interne.
[2] Les faits à l'origine de la présente demande sont les suivants. Le défendeur était un des candidats à un concours interne que Revenu Canada avait organisé en vue de doter des postes de chef d'équipe aux services à la clientèle classés comme faisant partie du groupe et du niveau PM-4. Le Ministère a utilisé l'exercice de la corbeille et le test no 345 pour évaluer le mérite des candidats. Le défendeur, candidat non reçu au concours interne en question, a contesté la nomination des candidats reçus en interjetant appel devant le comité d'appel de la fonction publique en vertu de l'article 21 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique. Il a également demandé qu'on lui donne accès aux documents utilisés lors de l'administration des deux tests standardisés, et notamment au guide de notation.
[3] Revenu Canada et la Commission de la fonction publique ont refusé de communiquer au demandeur le guide de notation et ils ont demandé au comité d'appel de rendre une décision interlocutoire au sujet de la divulgation des documents réclamés. Une audience a eu lieu le 2 mai 1999 et, aux termes de la décision qu'elle a rendue le 24 juin 1999, la présidente a décidé que le défendeur devait avoir accès à tous les documents demandés, y compris au guide de notation, à certaines conditions.
[4] Le 22 juillet 1999, le procureur général a introduit la présente demande de contrôle judiciaire et, aux termes de l'ordonnance qu'elle a rendue le 11 juillet 1999, la Cour a sursis à l'exécution de la décision interlocutoire jusqu'à ce que l'affaire soit tranchée définitivement. Le demandeur cherche à faire annuler la décision de la présidente au motif qu'elle a outrepassé sa compétence en décidant que le défendeur devait avoir accès aux guides de notation utilisés pour les tests standardisés ainsi qu'aux copies d'examen des candidats reçus. Le demandeur soutient que la présidente n'a pas appliqué le bon critère prévu à l'article 24 du Règlement sur l'emploi dans la fonction publique et qu'elle a également commis une erreur en obligeant le demandeur à satisfaire à une norme de preuve plus exigeante que celle que prévoit le Règlement.
[5] Après avoir examiné attentivement les observations écrites des parties et les plaidoiries qui ont été présentées lors de l'instruction de la présente affaire, j'ai acquis la conviction que la demande de contrôle judiciaire devait être accueillie et que la décision de la présidente devait être annulée.
[6] La Loi sur l'emploi dans la fonction publique vise à assurer que les nominations effectuées au sein de la fonction publique sont fondées sur la sélection au mérite. Pour ce faire, notre Cour a toujours reconnu l'importance de protéger le caractère confidentiel des tests standardisés au motif que la divulgation des documents utilisés lors de l'examen à des fonctionnaires ou à toute autre personne susceptible de se présenter à de pareils tests permettrait peut-être à ces personnes d'obtenir des renseignements au sujet des réponses attendues et de se servir de ces renseignements lors de concours ultérieurs ou encore de les communiquer à d'autres personnes, intentionnellement ou non. Si elle n'est pas en mesure d'assurer au comité d'appel qu'un test n'a pas été compromis et que le contrôle y afférent a été maintenu, la Commission ne peut pas utiliser ce test comme outil d'évaluation et elle doit en trouver un autre à grands frais. La confidentialité des documents utilisés pour les tests constitue donc un aspect important du principe du mérite. Ces principes ont été énoncés par le juge Rothstein dans la décision Barton & Watkins c. Canada (Procureur général), (1993), 66 F.T.R. 54, à la page 56 :
Dans l'action intentée devant moi, il n'y a pas eu, entre les avocats, contestation de l'importance du maintien de la confidentialité des renseignements en question. Si les renseignements étaient publiquement divulgués, un grave préjudice pourrait être causé à l'employeur à cause des frais nécessaires à la préparation et l'utilisation des tests normalisés. En fait, l'avocat des requérants a déclaré qu'il importait à ceux-ci et à l'Alliance de la fonction publique du Canada que la sélection des fonctionnaires se fasse sur la base du mérite, et que l'efficacité et, par conséquent, la confidentialité de ces tests constituent un aspect important de cet objectif.
[7] L'expression « test standardisé » est définie dans les Normes de sélection et d'évaluation de la Commission comme étant une procédure systématique d'échantillonnage du comportement d'un individu visant à évaluer ses compétences par rapport à l'emploi qu'il postule. L'élaboration, le contenu, l'administration, la notation et la communication des résultats des tests doivent être conformes aux procédures types pour assurer l'uniformité. Les ministères gouvernementaux et la Commission peuvent refuser de divulguer, lors de l'appel, tout document dont la divulgation risquerait de nuire à l'utilisation future d'un test standardisé ou de fausser les résultats de ce test en conférant un avantage indu à une personne.
[8] Les dispositions législatives pertinentes se trouvent à l'article 24 du Règlement sur l'emploi dans la fonction publique. En voici le texte :
| 24.(1) L'appelant a accès, sur demande, à toute l'information ou tout document qui contient des renseignements concernant lui-même ou le candidat reçu et qui est susceptible d'être communiqué au comité d'appel. (2) L'administrateur général en cause fournit, sur demande, à l'appelant une copie de tout document visé au paragraphe (1). (3) Malgré les paragraphes (1) et (2), l'administrateur général en cause peut refuser de donner accès à de l'information ou à des documents ou de fournir copie de documents si leur divulgation risquerait : a) soit de menacer la sécurité nationale ou la sécurité d'une personne; b) soit de nuire à l'utilisation continue d'un test standardisé qui appartient au ministère ou qui est offert sur le marché; c) soit de fausser les résultats d'un tel test standardisé en conférant un avantage indu à une personne. (4) Malgré les paragraphes (1) et (2), la Commission ou son représentant peut refuser de donner accès à de l'information ou à des documents ou de fournir copie de documents si leur divulgation risquerait : a) soit de nuire à l'utilisation continue d'un test standardisé qui appartient à la Commission ou qui est offert sur le marché; b)soit de fausser les résultats d'un tel test standardisé en conférant un avantage indu à une personne. (5) Lorsque l'administrateur général en cause ou la Commission ou son représentant refuse de donner accès à de l'information ou à des documents en vertu des paragraphes (3) ou (4), l'appelant peut demander que le comité d'appel ordonne d'accorder cet accès. (6) Lorsque le comité d'appel ordonne d'accorder l'accès à de l'information ou à des documents en vertu du paragraphe (5), cet accès est assujetti, avant et pendant l'audition, aux conditions que le comité d'appel estime nécessaires pur empêcher que : a) la sécurité nationale ou la sécurité d'une personne ne soit menacée; b) l'utilisation continue d'un test standardisé visé aux paragraphes (3) et (4) ne soit compromise; c) les résultats d'un tel test standardisé ne soient faussés en conférant un avantage indu à une personne. (7) Toute information ou document obtenu en vertu du présent article ne peut être utilisé qu'aux fins de l'appel. |
24. (1) An appellant shall be provided access, on request, to any information, or document that contains information, that pertains to the appellant or to the successful candidate and that is liable to be disclosed before the appeal board. (2) The deputy head concerned shall provide, on request, to the appellant a copy of any document referred to in subsection (1). (3) Despite subsections (1) and (2), the deputy head concerned may refuse to allow access to information or a document, or to provide a copy of any document, if the disclosure might (a) threaten national security or any person's safety; (b) prejudice the continued use of standardized test owned by the department or commercially available; or (c) affect the results of such standardized test by giving an unfair advantage to any individual. (4) Despite subsections (1) and (2), the Commission or the Commission's representative may refuse to allow access to any information or document, or to provide a copy of any document, if its disclosure might (a) prejudice the continued use of a standardized test owned by the Commission or commercially available; (b) affect the results of such a standardized test by giving an unfair advantage to any individual. (5) Where the deputy head concerned or the Commission or its representative refuses to allow access to any information or document under subsection (3) or (4), the appellant may request that the appeal board order that access. (6) Where the appeal board orders access to any information or document under subsection (5), that access is subject, before and during the hearing, to any conditions that the appeal board deems necessary in order to make certain that : (a) national security or any person‘s safety will not be threatened; (b) the continued use of a standardized test referred to in subsection (3) or (4) will not be compromised; or (c) the results of such a standardized test will not be prejudiced by giving an unfair advantage to any individual. (7) Any information or document obtained under this section shall be used only for purposes of the appeal. |
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[9] Dans les affaires Kaczmar c. Canada (Procureur général), (1999), 172 F.T.R. 197, et Jain et autres c. Canada (Procureur général), (1999), 179 F.T.R. 92, notre Cour a eu l'occasion d'interpréter l'article 24 du Règlement et elle a conclu que cet article obligeait le président d'un comité d'appel à trancher trois questions avant d'ordonner l'accès à des documents confidentiels utilisés pour un test standardisé.
[10] La première question concerne la pertinence et l'utilité des documents confidentiels réclamés. Le président doit être convaincu que les documents concernent l'appelant ou le candidat reçu et qu'en raison de leur pertinence, ils sont susceptibles d'être communiqués au comité d'appel. Deuxièmement, le président doit décider si le fait d'assurer l'accès aux documents confidentiels risquerait de nuire à l'utilisation future d'un test standardisé ou d'en fausser les résultats en conférant un avantage indu à une personne. Si le président répond par l'affirmative à cette question, la troisième et dernière question à laquelle il doit répondre est celle de savoir si, en imposant certaines conditions, il est possible d'éviter que l'utilisation future du test ne soit compromise. S'il n'est pas convaincu que l'imposition de conditions permettra d'éviter que l'utilisation future du test soit compromise, le président doit refuser d'ordonner la divulgation des documents en question.
[11] En l'espèce, il est évident que les documents confidentiels en litige qui ont été utilisés pour le test concernent le défendeur et les candidats reçus et qu'ils sont pertinents quant à l'appel interjeté par le défendeur. D'ailleurs, le procureur général a concédé ce point. Ces documents sont donc susceptibles d'être communiqués au sens du paragraphe 24(1) du Règlement sur l'emploi dans la fonction publique.
[12] Toutefois, il est également clair, selon moi, qu'après avoir tiré cette conclusion, la présidente a omis de décider si la communication au défendeur du guide de notation et des copies d'examen des candidats reçus risquerait de nuire à l'utilisation future de l'exercice de la corbeille et du test 345 ou de fausser les résultats de ces tests en conférant au défendeur ou à d'autres personnes un avantage indu. En fait, la présidente n'a pas tiré de conclusion au sujet de ce risque parce qu'elle n'a pas abordé les questions visées à l'article 24 du Règlement. Elle s'est plutôt posé la mauvaise question en essayant de trouver un équilibre entre, d'une part, « la question des coûts et de la confidentialité » et, d'autre part, « le droit de l'appelant d'être convaincu que la procédure suivie était équitable et impartiale » . Elle a décidé que, tout bien pesé, les moyens d'appel invoqués par le défendeur devaient l'emporter, sans pour autant tirer les conclusions de fait exigées par le Règlement.
[13] Selon toute probabilité, s'il se voit accorder l'accès au guide de notation utilisé pour l'exercice de la corbeille et le test 345, le défendeur sera en mesure de se familiariser avec les bonnes réponses et d'améliorer ainsi ses résultats dans le cas où il se présenterait de nouveau au test. Il bénéficierait ainsi d'un avantage injuste par rapport aux autres candidats qui n'ont pas pris connaissance du guide. L'utilisation future de ces tests sera par conséquent compromise et, lorsque le test sera administré à l'avenir, les résultats en seront faussés à cause de la possibilité d'un avantage indu.
[14] Les conséquences seront les mêmes si on laisse le défendeur examiner les copies d'examen de tous les candidats reçus. Selon les modalités de l'ordonnance de la présidente, le défendeur disposerait de trente minutes pour prendre connaissance de chacune des copies d'examen. Or, dix candidats ont été reçus à l'issue du concours en litige dans le présent appel. Si le défendeur a trente minutes pour examiner la copie d'examen de chacun des candidats reçus, il aura donc cinq heures pour acquérir des connaissances détaillées au sujet des réponses qui ont été acceptées. Ce degré d'accès aidera sans aucun doute le défendeur s'il se présente de nouveau au test par la suite et il faussera les résultats. Je suis d'accord avec le demandeur pour dire que, dans ces conditions, les tests ne permettront pas de mesurer avec précision la capacité du défendeur de réagir de façon appropriée à de nouveaux éléments d'information.
[15] En outre, en donnant accès au défendeur au guide de notation et aux copies d'examen de tous les candidats reçus, on augmente de façon appréciable les risques que les renseignements qui y figurent soient divulgués à d'autres personnes, y compris à des personnes qui pourraient se présenter de nouveau au test. Revenu Canada et la Commission perdront le contrôle des documents utilisés pour le test et ils ne seront plus en mesure d'assurer aux comités d'appel que ces éléments n'ont pas été divulgués à d'autres personnes. Par conséquent, il est fort possible qu'il faille abandonner les tests et les remplacer, et ce, à grands frais.
[16] En conséquence, bien que le paragraphe 24(1) du Règlement reconnaisse dans les termes les plus nets l'existence d'un droit à une divulgation complète, les dispositions relatives à la confidentialité que l'on trouve dans les autres paragraphes de l'article 24 ont pour effet de limiter ce droit. Pour trouver un juste milieu entre ces deux droits, il incombe au comité d'appel d'examiner les questions de la même façon qu'elles l'ont été dans la décision Jain.
[17] Je suis également convaincu que la présidente a commis une erreur en imposant à Revenu Canada et à la Commission un fardeau et une norme de preuve excessifs en les obligeant à justifier par des « données suffisantes » leurs craintes en ce qui concerne le risque que les tests et le principe du mérite soient compromis. Il s'agit là d'un fardeau de preuve beaucoup plus exigeant que celui qui est prévu par le Règlement sur l'emploi dans la fonction publique, en l'occurrence la possibilité d'un préjudice. La Commission est tenue de démontrer qu'en cas de divulgation, il est possible que le test soit compromis ou que les résultats soient faussés. Si ce risque existe, et si l'appelant ne réussit pas à démontrer qu'il peut être éliminé, le comité d'appel devrait refuser d'ordonner l'accès aux documents et éléments en cause. La question que la présidente aurait dû examiner était celle de savoir si, en supposant que l'on permette au demandeur de consulter le guide de notation et les copies d'examen, il était certain qu'une telle divulgation ne compromettrait pas l'utilisation future du test ou ne fausserait pas les résultats futurs d'un tel test en conférant un avantage indu à une personne. La Commission et les ministères ne sont nullement tenus de fournir des preuves scientifiques montrant que la divulgation des réponses améliorerait les résultats obtenus pas un candidat lors de futurs concours.
[18] Finalement, je suis d'accord avec le demandeur pour dire que la présidente du comité d'appel a également commis une erreur en concluant que l'imposition de divers degrés de divulgation dans le cas des appelants et de leurs représentants ne pouvait se justifier en vertu du nouveau Règlement. La question à se poser est celle de savoir s'il est nécessaire que l'appelant prenne effectivement connaissances des réponses ou qu'il consulte le manuel de l'évaluateur, ce qui le favoriserait, ou s'il suffit qu'un représentant le fasse à sa place, qu'il compare les réponses données par ce candidat non reçu avec celles des candidats reçus, qu'il examine le manuel de l'évaluateur et qu'il fasse le tout au nom de l'intéressé.
[19] Pour protéger l'intégrité des tests standardisés et pour s'assurer que le principe du mérite soit respecté, le président du comité d'appel peut, lorsque les conditions applicables sont réunies, permettre à l'appelant de prendre connaissance de seulement une partie des documents utilisés pour le test. Pour donner à l'appelant une possibilité pleine et équitable de présenter des éléments de preuve et de faire valoir son point de vue au sujet de son appel, le président peut en même temps ordonner la divulgation intégrale des documents relatifs au test à un représentant qui ne pourra titrer profit d'une telle divulgation. Cette divulgation sélective est, à mon avis, justifiée par le libellé de l'article 24 du Règlement sur l'emploi dans la fonction publique et elle ne porte pas atteinte aux principes d'équité. Ainsi que la Cour l'a affirmé dans le jugement Jain, précité, aux pages 97 et 98 :
Le paragraphe 24(6) prévoit, à mon avis, la possibilité d'une « divulgation sélective » , une expression que l'avocat du défendeur a employée à bon escient.
Les arrêts que la Cour d'appel a rendus dans les affaires Hasan et Kam, précitées au paragraphe 5, faisaient suite à l'interprétation du Règlement, dans sa rédaction en vigueur avant les modifications de 1996. Dans le texte modifié du Règlement, le représentant de l'appelant est assimilé à l'appelant. Cette définition s'accorde avec les principes dégagés dans les arrêts Hasan et Kam. J'estime toutefois qu'il faut interpréter cette définition d'une manière qui soit compatible avec : a) l'obligation de divulguer tout renseignement qui tombe sous le coup du paragraphe 24(1); b) l'objet visé par le paragraphe 24(6), en l'occurrence accorder l'accès à de l'information ou à des documents aux conditions « nécessaires » pour empêcher que l'utilisation des tests standardisés ne soit compromise. Le fait que la présidente du comité d'appel a vraisemblablement omis d'examiner la possibilité d'accorder une divulgation conditionnelle avant de conclure que l'accès ne pouvait être accordé constitue une erreur qui donne ouverture à un contrôle judiciaire et qui justifie l'intervention de la Cour.
(Non souligné dans l'original.)
[20] En conséquence, les jugements Hasan et Kam, qui appuient le principe selon lequel tant les appelants qui sont représentés que ceux qui ne le sont pas ont le droit de consulter les mêmes documents que les représentants, doivent être réexaminés à la lumière des modifications qui ont été apportées au Règlement en 1996. Ils doivent notamment être interprétés d'une manière qui soit compatible avec l'objet visé au paragraphe 24(6), qui est d'accorder l'accès à de l'information ou à des documents confidentiels à des conditions qui garantissent que l'utilisation des tests standardisés ne sera pas compromise.
[21] Je suis convaincu que les intérêts du défendeur peuvent être pleinement protégés par la divulgation, à un représentant qui ne fait pas partie de la fonction publique, de tous les documents confidentiels pertinents relatifs au test. Si l'appelant n'est pas représenté ou s'il est représenté par un fonctionnaire qui est susceptible de tirer un avantage de la communication des documents, l'appelant doit désigner un représentant approprié qui examinera les documents, formulera des allégations et présentera les arguments nécessaires en son nom. Cette divulgation sélective garantira que les conditions nécessaires sont réunies pour empêcher que l'utilisation future des tests standardisés ne soit compromise ou que le principe du mérite lui-même ne soit compromis. Elle permettra en même temps de tenir entièrement et équitablement compte des intérêts de l'appelant.
[22] Comme je l'ai précisé au début du présent jugement, la Loi sur l'emploi dans la fonction publique vise à assurer que les nominations effectuées au sein de la fonction publique sont fondées sur la sélection au mérite. Il est impératif que le Règlement soit interprété et appliqué conformément à cet objectif. Ainsi que Driedger le signale dans son ouvrage Construction of Statutes (R. Sullivan, 3e éd., Toronto, Butterworths, 1994), à la page 131 :
[TRADUCTION]
Il n'existe qu'une seule règle d'interprétation moderne : les tribunaux sont tenus d'interpréter un texte législatif dans son contexte global, en tenant compte de l'objet du texte en question, des conséquences des interprétations proposées, des présomptions et des règles spéciales d'interprétation, ainsi que des sources acceptables d'aide extérieure. Autrement dit, les tribunaux doivent tenir compte de tous les indices pertinents et acceptables du sens d'un texte législatif. Cela fait, ils doivent ensuite adopter l'interprétation qui est appropriée. L'interprétation appropriée est celle qui peut être justifiée en raison a) de sa plausibilité, c'est-à-dire sa conformité avec le texte législatif; b) de son efficacité, dans le sens où elle favorise la réalisation de l'objet du texte législatif; et c) de son acceptabilité, dans le sens où le résultat est raisonnable et juste.
[23] Pour tous ces motifs, la demande est accueillie. La décision interlocutoire de la présidente est annulée et la question de la divulgation des guides de notation et des copies d'examen des candidats reçus est déférée au comité d'appel pour qu'il rende une décision en conformité avec les présents motifs.
« P. ROULEAU »
JUGE
OTTAWA (Ontario)
Le 23 juillet 2001
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
Date : 20010723
Dossier : T-1330-99
OTTAWA (ONTARIO), LE 23 JUILLET 2001
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE ROULEAU
ENTRE :
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
demandeur
- et -
JOSEPH BRACCIALE
défendeur
ORDONNANCE
La demande de contrôle judiciaire est accueillie. La décision interlocutoire de la présidente est annulée et la question de la divulgation des guides de notation et des copies d'examen des candidats reçus est déférée au comité d'appel pour qu'il rende une décision en conformité avec les motifs de mon ordonnance.
« P. ROULEAU »
JUGE
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1330-99
INTITULÉ : PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA c. JOSEPH BRACCIALE
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA
DATE DE L'AUDIENCE : 12 JUIN 2001
MOTIFS ET DISPOSITIF DE L'ORDONNANCE DU JUGE ROULEAU
EN DATE DU : 23 JUILLET 2001
COMPARUTIONS:
Me J. SANDERSON GRAHAM POUR LE DEMANDEUR
Me JACQUIE DE AGUAYO POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
MORRIS ROSENBERG POUR LE DEMANDEUR
Sous-procureur général du Canada
RAVEN, ALLEN, CAMERON & BALLANTYNE POUR LE DÉFENDEUR
Ottawa (Ontario)