Date : 20031202
Dossier : T-701-02
Référence : 2003 CF 1414
Ottawa (Ontario), le 2 décembre 2003
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE JOHN A. O'KEEFE
ENTRE :
CHARLES THURLOW
demandeur
- et -
LE SOLLICITEUR GÉNÉRAL DU CANADA
au nom de la GENDARMERIE ROYALE DU CANADA
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
LE JUGE O'KEEFE
[1] Il s'agit du contrôle judiciaire de la décision de la Gendarmerie royale du Canada (la GRC) de ne pas divulguer certains renseignements au demandeur en application des dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. (1985), ch. P-21 (la Loi).
[2] Le demandeur vise à obtenir une ordonnance lui accordant les mesures suivantes :
1. le contrôle de la décision de la GRC et l'annulation de ses conclusions concernant la non-divulgation des renseignements;
2. une déclaration ou une ordonnance selon laquelle les renseignements recherchés par le demandeur ne sont pas visés par les dispositions de l'alinéa 22(1)a), de l'alinéa 22(1)b) ou de l'article 26 de la Loi et qu'ils devraient donc être divulgués;
3. toute autre réparation que la Cour estime juste.
Le contexte
[3] Le ou vers le 30 avril 1999, le demandeur a présenté une demande à la GRC visant à obtenir des renseignements personnels en application des dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels, précitée. Le demandeur a demandé des renseignements se rapportant à des documents détenus par la GRC ou à des enquêtes effectuées par celle-ci concernant :
1. la modification des heures relatives au procès dans l'instance en divorce du demandeur et de Gloria Thurlow et les modifications aux transcriptions du procès et de la conférence préparatoire dans l'instance de divorce;
2. une accusation de harcèlement criminel contre le demandeur;
3. les fonds fournis au bureau du shérif à Bridgewater (Nouvelle-Écosse) en paiement des jugements détenus par C. D. Ritcey et Gloria Thurlow;
4. le vol d'une génératrice sur la propriété du demandeur entre les années 1984 et 1986;
5. les plaintes déposées par le demandeur selon lesquelles la GRC l'avait menacé;
6. les plaintes déposées par le demandeur selon lesquelles la GRC ne s'était pas occupée de ses préoccupations lorsqu'il a communiqué avec elle;
7. les menaces proférées par le demandeur ou tout autre geste posé par le demandeur à quelque fin que ce soit.
[4] La GRC a examiné les dossiers pertinents. Dans une lettre datée du 19 juin 1999, le demandeur a été avisé que certains des éléments demandés étaient exemptés de la divulgation conformément au sous-alinéa 22(1)a)(i), à l'alinéa 22(1)b) et à l'article 26 de la Loi.
[5] Le 30 octobre 2000, la GRC a reçu une lettre du Commissariat à la protection de la vie privée du Canada concernant une plainte déposée contre la GRC par le demandeur relativement à sa demande.
[6] Le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada a par la suite mené une enquête qui a entraîné la communication de certains autres éléments au demandeur. Pour le reste des éléments, il a été décidé que la décision de la GRC avait été prise à juste titre conformément aux dispositions de la Loi. Dans une lettre datée du 14 mars 2002, le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada a conclu que la plainte était bien fondée mais réglée.
[7] Par un avis de demande daté du 1er mai 2002, le demandeur a présenté à la Cour une demande de contrôle judiciaire de la décision de la GRC. Un avis de demande modifié a par la suite été déposé.
[8] Le demandeur a déposé un affidavit, souscrit le 29 mai 2002, contenant les éléments qui lui ont été divulgués par le défendeur. On a fourni au demandeur environ 553 pages. Des éléments ont été exemptés sur environ 190 de ces pages. Dans le mémoire des faits et du droit du demandeur, il s'est désisté de sa contestation concernant environ 29 de ces pages.
[9] Le défendeur a déposé l'affidavit confidentiel d'Anthony Cichelly, souscrit le 12 juillet 2002, et un affidavit supplémentaire, souscrit le 6 février 2003, afin de corriger un certain nombre d'erreurs et d'omissions dans l'affidavit précédent. Anthony Cichelly est un caporal de la GRC et il travaille dans le bureau du coordonnateur de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels. Il a participé au traitement de la demande du demandeur. Son affidavit divulgue les renseignements qui n'ont pas été révélés au demandeur.
[10] L'affidavit de Cichelly a été fourni à l'avocate du demandeur à la suite de l'engagement qu'elle a pris en conformité avec le paragraphe 152(2) des Règles de la Cour fédérale (1998), DORS/98-106, de préserver la confidentialité des éléments.
Les observations du demandeur
[11] Le demandeur allègue que les renseignements exclus des documents ne l'ont pas été à juste titre et qu'ils devraient lui être communiqués.
[12] Le demandeur allègue que la GRC n'a pas exercé correctement son pouvoir discrétionnaire en excluant des parties du dossier en application de l'article 22. Il allègue que les renseignements correspondent à la définition de renseignements personnels et que, bien qu'ils puissent être visés en partie par l'exemption énoncée dans l'article 22, ils n'occasionneraient aucun préjudice aux enquêtes futures s'ils étaient communiqués.
[13] Le demandeur allègue qu'il devrait avoir le droit de recevoir les détails des renseignements recueillis au cours de l'enquête de la GRC concernant les menaces dont on le soupçonne. Il allègue qu'il devrait avoir le droit de savoir de quoi on le soupçonne même si ces renseignements ont été recueillis au cours de l'enquête et d'autres personnes que lui-même. Il allègue que les opinions que d'autres ont de lui font partie des renseignements personnels auxquels il devrait avoir droit.
[14] Le demandeur allègue que les renseignements exclus qui se rapportent à l'enquête entourant la modification des renseignements au sujet du procès dans son instance en divorce devraient être communiqués et que le fait de les exclure constitue un usage inapproprié du pouvoir discrétionnaire. Il allègue qu'il s'agit de ses propres renseignements personnels et, puisque le public a accès aux dossiers judiciaires, il n'est pas nécessaire d'exclure ces renseignements.
[15] Le demandeur allègue qu'un certain nombre de pages comprennent des renseignements qu'il a fournis et qui ne devraient pas être exclus. Cela comprend des déclarations et des plaintes qu'il a faites, de même que des messages téléphoniques qu'il a laissés.
[16] Le demandeur allègue que, si les renseignements factuels lui sont communiqués, il n'y a pas lieu de s'inquiéter qu'un préjudice soit causé ou qu'il y ait une incidence sur la capacité d'enquêter. Il n'est pas nécessaire, de ce fait, d'exclure ces renseignements.
Les observations du défendeur
[17] Le défendeur allègue qu'il a correctement appliqué les dispositions de l'article 26 et de l'alinéa 22(1)a) de la Loi en ne divulguant pas les renseignements en question au demandeur.
[18] En ce qui a trait à l'article 26 de la Loi, le défendeur allègue que les renseignements exemptés constituent des renseignements personnels au sujet d'autres personnes que le demandeur. Le défendeur allègue que, dans la plupart des cas, les renseignements sont composés du nom d'une personne et/ou de renseignements qui révéleraient son identité. Il allègue qu'une demande présentée en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels, précitée, ne figure pas parmi les motifs pour lesquels des renseignements personnels d'une autre personne peuvent être communiqués dans le cadre des exceptions limitées qui se trouvent à l'article 8 et que, de ce fait, l'article 26 constitue une exemption obligatoire. Le défendeur allègue que l'article 26 s'applique même lorsque le demandeur est la source des renseignements exemptés au sujet d'autres personnes puisque la Loi ne permet l'accès qu'aux « opinions ou [aux] idées personnelles [du demandeur], à l'exclusion de celles qui portent sur un autre individu » . Le défendeur allègue que le demandeur n'a aucun droit à l'égard des renseignements personnels d'autres personnes en application de l'article 12 de la Loi parce qu'il ne s'agit pas de renseignements personnels le concernant. De plus, bien que les opinions ou les idées personnelles d'une autre personne à l'égard du demandeur puissent faire l'objet d'une divulgation en vertu de l'article 26, cela ne donne pas nécessairement le droit au demandeur de connaître l'identité de la personne qui entretient ces idées. Aussi, d'autres dispositions de la Loi pourraient toujours s'appliquer pour exempter la communication de tels renseignements.
[19] En ce qui a trait à l'alinéa 22(1)a) de la Loi, le défendeur allègue que les éléments exemptés comprennent des renseignements qui se rapportent à deux enquêtes licites relatives au Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46, menées par la GRC. Le défendeur allègue donc qu'il avait le pouvoir discrétionnaire de ne pas divulguer les renseignements. Il allègue également que le demandeur n'a présenté aucun élément de preuve qui donnerait à penser que le défendeur aurait exercé son pouvoir discrétionnaire de manière inappropriée.
La question en litige
[20] Est-ce que le défendeur a correctement appliqué les dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels, précitée, pour ne pas divulguer certains renseignements au demandeur?
Les dispositions législatives pertinentes
[21] Les articles pertinents de la Loi sur la protection des renseignements personnels, précitée, se lisent ainsi :
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2. La présente loi a pour objet de compléter la législation canadienne en matière de protection des renseignements personnels relevant des institutions fédérales et de droit d'accès des individus aux renseignements personnels qui les concernent. |
2. The purpose of this Act is to extend the present laws of Canada that protect the privacy of individuals with respect to personal information about themselves held by a government institution and that provide individuals with a right of access to that information. |
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3. [...]
« renseignements personnels » Les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable, notamment : |
3. ...
"personal information" means information about an identifiable individual that is recorded in any form including, without restricting the generality of the foregoing, |
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a) les renseignements relatifs à sa race, à son origine nationale ou ethnique, à sa couleur, à sa religion, à son âge ou à sa situation de famille; |
(a) information relating to the race, national or ethnic origin, colour, religion, age or marital status of the individual, |
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b) les renseignements relatifs à son éducation, à son dossier médical, à son casier judiciaire, à ses antécédents professionnels ou à des opérations financières auxquelles il a participé; |
(b) information relating to the education or the medical, criminal or employment history of the individual or information relating to financial transactions in which the individual has been involved, |
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c) tout numéro ou symbole, ou toute autre indication identificatrice, qui lui est propre; |
(c) any identifying number, symbol or other particular assigned to the individual, |
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d) son adresse, ses empreintes digitales ou son groupe sanguin; |
(d) the address, fingerprints or blood type of the individual, |
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e) ses opinions ou ses idées personnelles, à l'exclusion de celles qui portent sur un autre individu ou sur une proposition de subvention, de récompense ou de prix à octroyer à un autre individu par une institution fédérale, ou subdivision de celle-ci visée par règlement; |
(e) the personal opinions or views of the individual except where they are about another individual or about a proposal for a grant, an award or a prize to be made to another individual by a government institution or a part of a government institution specified in the regulations, |
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f) toute correspondance de nature, implicitement ou explicitement, privée ou confidentielle envoyée par lui à une institution fédérale, ainsi que les réponses de l'institution dans la mesure où elles révèlent le contenu de la correspondance de l'expéditeur; |
(f) correspondence sent to a government institution by the individual that is implicitly or explicitly of a private or confidential nature, and replies to such correspondence that would reveal the contents of the original correspondence, |
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g) les idées ou opinions d'autrui sur lui; |
(g) the views or opinions of another individual about the individual, |
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h) les idées ou opinions d'un autre individu qui portent sur une proposition de subvention, de récompense ou de prix à lui octroyer par une institution, ou subdivision de celle-ci, visée à l'alinéa e), à l'exclusion du nom de cet autre individu si ce nom est mentionné avec les idées ou opinions; |
(h) the views or opinions of another individual about a proposal for a grant, an award or a prize to be made to the individual by an institution or a part of an institution referred to in paragraph (e), but excluding the name of the other individual where it appears with the views or opinions of the other individual, and |
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i) son nom lorsque celui-ci est mentionné avec d'autres renseignements personnels le concernant ou lorsque la seule divulgation du nom révélerait des renseignements à son sujet; |
(i) the name of the individual where it appears with other personal information relating to the individual or where the disclosure of the name itself would reveal information about the individual, |
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toutefois, il demeure entendu que, pour l'application des articles 7, 8 et 26, et de l'article 19 de la Loi sur l'accès à l'information, les renseignements personnels ne comprennent pas les renseignements concernant : |
but, for the purposes of sections 7, 8 and 26 and section 19 of the Access to Information Act, does not include |
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j) un cadre ou employé, actuel ou ancien, d'une institution fédérale et portant sur son poste ou ses fonctions, notamment : |
(j) information about an individual who is or was an officer or employee of a government institution that relates to the position or functions of the individual including, |
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(i) le fait même qu'il est ou a été employé par l'institution, |
(i) the fact that the individual is or was an officer or employee of the government institution, |
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(ii) son titre et les adresse et numéro de téléphone de son lieu de travail, |
(ii) the title, business address and telephone number of the individual, |
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(iii) la classification, l'éventail des salaires et les attributions de son poste, |
(iii) the classification, salary range and responsibilities of the position held by the individual, |
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(iv) son nom lorsque celui-ci figure sur un document qu'il a établi au cours de son emploi, |
(iv) the name of the individual on a document prepared by the individual in the course of employment, and |
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(v) les idées et opinions personnelles qu'il a exprimées au cours de son emploi; |
(v) the personal opinions or views of the individual given in the course of employment, |
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k) un individu qui, au titre d'un contrat, assure ou a assuré la prestation de services à une institution fédérale et portant sur la nature de la prestation, notamment les conditions du contrat, le nom de l'individu ainsi que les idées et opinions personnelles qu'il a exprimées au cours de la prestation; |
(k) information about an individual who is or was performing services under contract for a government institution that relates to the services performed, including the terms of the contract, the name of the individual and the opinions or views of the individual given in the course of the performance of those services, |
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l) des avantages financiers facultatifs, notamment la délivrance d'un permis ou d'une licence accordés à un individu, y compris le nom de celui-ci et la nature précise de ces avantages; |
(l) information relating to any discretionary benefit of a financial nature, including the granting of a licence or permit, conferred on an individual, including the name of the individual and the exact nature of the benefit, and |
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m) un individu décédé depuis plus de vingt ans.
[...] |
(m) information about an individual who has been dead for more than twenty years;
... |
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8. (1) Les renseignements personnels qui relèvent d'une institution fédérale ne peuvent être communiqués, à défaut du consentement de l'individu qu'ils concernent, que conformément au présent article. |
8. (1) Personal information under the control of a government institution shall not, without the consent of the individual to whom it relates, be disclosed by the institution except in accordance with this section. |
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(2) Sous réserve d'autres lois fédérales, la communication des renseignements personnels qui relèvent d'une institution fédérale est autorisée dans les cas suivants : |
(2) Subject to any other Act of Parliament, personal information under the control of a government institution may be disclosed |
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a) communication aux fins auxquelles ils ont été recueillis ou préparés par l'institution ou pour les usages qui sont compatibles avec ces fins; |
(a) for the purpose for which the information was obtained or compiled by the institution or for a use consistent with that purpose; |
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b) communication aux fins qui sont conformes avec les lois fédérales ou ceux de leurs règlements qui autorisent cette communication; |
(b) for any purpose in accordance with any Act of Parliament or any regulation made thereunder that authorizes its disclosure; |
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c) communication exigée par subpoena, mandat ou ordonnance d'un tribunal, d'une personne ou d'un organisme ayant le pouvoir de contraindre à la production de renseignements ou exigée par des règles de procédure se rapportant à la production de renseignements; |
(c) for the purpose of complying with a subpoena or warrant issued or order made by a court, person or body with jurisdiction to compel the production of information or for the purpose of complying with rules of court relating to the production of information; |
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d) communication au procureur général du Canada pour usage dans des poursuites judiciaires intéressant la Couronne du chef du Canada ou le gouvernement fédéral; |
(d) to the Attorney General of Canada for use in legal proceedings involving the Crown in right of Canada or the Government of Canada; |
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e) communication à un organisme d'enquête déterminé par règlement et qui en fait la demande par écrit, en vue de faire respecter des lois fédérales ou provinciales ou pour la tenue d'enquêtes licites, pourvu que la demande précise les fins auxquelles les renseignements sont destinés et la nature des renseignements demandés; |
(e) to an investigative body specified in the regulations, on the written request of the body, for the purpose of enforcing any law of Canada or a province or carrying out a lawful investigation, if the request specifies the purpose and describes the information to be disclosed; |
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f) communication aux termes d'accords ou d'ententes conclus d'une part entre le gouvernement du Canada ou un de ses organismes et, d'autre part, le gouvernement d'une province ou d'un État étranger, une organisation internationale d'États ou de gouvernements, ou un de leurs organismes, en vue de l'application des lois ou pour la tenue d'enquêtes licites; |
(f) under an agreement or arrangement between the Government of Canada or an institution thereof and the government of a province, the government of a foreign state, an international organization of states or an international organization established by the governments of states, or any institution of any such government or organization, for the purpose of administering or enforcing any law or carrying out a lawful investigation; |
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g) communication à un parlementaire fédéral en vue d'aider l'individu concerné par les renseignements à résoudre un problème; |
(g) to a member of Parliament for the purpose of assisting the individual to whom the information relates in resolving a problem; |
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h) communication pour vérification interne au personnel de l'institution ou pour vérification comptable au bureau du contrôleur général ou à toute personne ou tout organisme déterminé par règlement; |
(h) to officers or employees of the institution for internal audit purposes, or to the office of the Comptroller General or any other person or body specified in the regulations for audit purposes; |
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i) communication aux Archives nationales du Canada pour dépôt; |
(i) to the National Archives of Canada for archival purposes; |
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j) communication à toute personne ou à tout organisme, pour des travaux de recherche ou de statistique, pourvu que soient réalisées les deux conditions suivantes : |
j) to any person or body for research or statistical purposes if the head of the government institution |
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(i) le responsable de l'institution est convaincu que les fins auxquelles les renseignements sont communiqués ne peuvent être normalement atteintes que si les renseignements sont donnés sous une forme qui permette d'identifier l'individu qu'ils concernent, |
(i) is satisfied that the purpose for which the information is disclosed cannot reasonably be accomplished unless the information is provided in a form that would identify the individual to whom it relates, and |
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(ii) la personne ou l'organisme s'engagent par écrit auprès du responsable de l'institution à s'abstenir de toute communication ultérieure des renseignements tant que leur forme risque vraisemblablement de permettre l'identification de l'individu qu'ils concernent; |
(ii) obtains from the person or body a written undertaking that no subsequent disclosure of the information will be made in a form that could reasonably be expected to identify the individual to whom it relates; |
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k) communication à tout gouvernement autochtone, association d'autochtones, bande d'Indiens, institution fédérale ou subdivision de celle-ci, ou à leur représentant, en vue de l'établissement des droits des peuples autochtones ou du règlement de leurs griefs; |
(k) to any aboriginal government, association of aboriginal people, Indian band, government institution or part thereof, or to any person acting on behalf of such government, association, band, institution or part thereof, for the purpose of researching or validating the claims, disputes or grievances of any of the aboriginal peoples of Canada; |
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l) communication à toute institution fédérale en vue de joindre un débiteur ou un créancier de Sa Majesté du chef du Canada et de recouvrer ou d'acquitter la créance; |
(l) to any government institution for the purpose of locating an individual in order to collect a debt owing to Her Majesty in right of Canada by that individual or make a payment owing to that individual by Her Majesty in right of Canada; and |
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m) communication à toute autre fin dans les cas où, de l'avis du responsable de l'institution : |
(m) for any purpose where, in the opinion of the head of the institution, |
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(i) des raisons d'intérêt public justifieraient nettement une éventuelle violation de la vie privée, |
(i) the public interest in disclosure clearly outweighs any invasion of privacy that could result from the disclosure, or |
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(ii) l'individu concerné en tirerait un avantage certain.
[...] |
(ii) disclosure would clearly benefit the individual to whom the information relates.
... |
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12. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, tout citoyen canadien et tout résident permanent au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés ont le droit de se faire communiquer sur demande : |
12. (1) Subject to this Act, every individual who is a Canadian citizen or a permanent resident within the meaning of subsection 2(1) of the Immigration and Refugee Protection Act has a right to and shall, on request, be given access to |
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a) les renseignements personnels le concernant et versés dans un fichier de renseignements personnels; |
(a) any personal information about the individual contained in a personal information bank; and |
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b) les autres renseignements personnels le concernant et relevant d'une institution fédérale, dans la mesure où il peut fournir sur leur localisation des indications suffisamment précises pour que l'institution fédérale puisse les retrouver sans problèmes sérieux.
[...] |
(b) any other personal information about the individual under the control of a government institution with respect to which the individual is able to provide sufficiently specific information on the location of the information as to render it reasonably retrievable by the government institution.
... |
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22. (1) Le responsable d'une institution fédérale peut refuser la communication des renseignements personnels demandés en vertu du paragraphe 12(1) : |
22. (1) The head of a government institution may refuse to disclose any personal information requested under subsection 12(1) |
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a) soit qui remontent à moins de vingt ans lors de la demande et qui ont été obtenus ou préparés par une institution fédérale, ou par une subdivision d'une institution, qui constitue un organisme d'enquête déterminé par règlement, au cours d'enquêtes licites ayant trait : |
(a) that was obtained or prepared by any government institution, or part of any government institution, that is an investigative body specified in the regulations in the course of lawful investigations pertaining to |
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(i) à la détection, la prévention et la répression du crime, |
(i) the detection, prevention or suppression of crime, |
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(ii) aux activités destinées à faire respecter les lois fédérales ou provinciales, |
(ii) the enforcement of any law of Canada or a province, or |
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(iii) aux activités soupçonnées de constituer des menaces envers la sécurité du Canada au sens de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité; |
(iii) activities suspected of constituting threats to the security of Canada within the meaning of the Canadian Security Intelligence Service Act,
if the information came into existence less than twenty years prior to the request; |
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b) soit dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire aux activités destinées à faire respecter les lois fédérales ou provinciales ou au déroulement d'enquêtes licites, notamment : |
(b) the disclosure of which could reasonably be expected to be injurious to the enforcement of any law of Canada or a province or the conduct of lawful investigations, including, without restricting the generality of the foregoing, any such information |
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(i) des renseignements relatifs à l'existence ou à la nature d'une enquête déterminée, |
(i) relating to the existence or nature of a particular investigation, |
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(ii) des renseignements qui permettraient de remonter à une source de renseignements confidentielle, |
(ii) that would reveal the identity of a confidential source of information, or |
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(iii) des renseignements obtenus ou préparés au cours d'une enquête; |
(iii) that was obtained or prepared in the course of an investigation; or |
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c) soit dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire à la sécurité des établissements pénitentiaires.
[...] |
(c) the disclosure of which could reasonably be expected to be injurious to the security of penal institutions.
... |
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26. Le responsable d'une institution fédérale peut refuser la communication des renseignements personnels demandés en vertu du paragraphe 12(1) qui portent sur un autre individu que celui qui fait la demande et il est tenu de refuser cette communication dans les cas où elle est interdite en vertu de l'article 8. |
26. The head of a government institution may refuse to disclose any personal information requested under subsection 12(1) about an individual other than the individual who made the request, and shall refuse to disclose such information where the disclosure is prohibited under section 8. |
|
41. L'individu qui s'est vu refuser communication de renseignements personnels demandés en vertu du paragraphe 12(1) et qui a déposé ou fait déposer une plainte à ce sujet devant le Commissaire à la protection de la vie privée peut, dans un délai de quarante-cinq jours suivant le compte rendu du Commissaire prévu au paragraphe 35(2), exercer un recours en révision de la décision de refus devant la Cour. La Cour peut, avant ou après l'expiration du délai, le proroger ou en autoriser la prorogation. |
41. Any individual who has been refused access to personal information requested under subsection 12(1) may, if a complaint has been made to the Privacy Commissioner in respect of the refusal, apply to the Court for a review of the matter within forty-five days after the time the results of an investigation of the complaint by the Privacy Commissioner are reported to the complainant under subsection 35(2) or within such further time as the Court may, either before or after the expiration of those forty-five days, fix or allow. |
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47. Dans les procédures découlant des recours prévus aux articles 41, 42 ou 43, la charge d'établir le bien-fondé du refus de communication de renseignements personnels ou le bien-fondé du versement de certains dossiers dans un fichier inconsultable classé comme tel en vertu de l'article 18 incombe à l'institution fédérale concernée. |
47. In any proceedings before the Court arising from an application under section 41, 42 or 43, the burden of establishing that the head of a government institution is authorized to refuse to disclose personal information requested under subsection 12(1) or that a file should be included in a personal information bank designated as an exempt bank under section 18 shall be on the government institution concerned. |
Analyse et décision
[22] Par l'annexe C de son mémoire des faits et du droit, le défendeur a fourni une liste des documents ou des parties de ceux-ci qui n'ont pas été divulgués au demandeur ainsi que l'article de la Loi sur la protection des renseignements personnels en vertu duquel chaque document était censé être exempté de la divulgation. Le demandeur a confirmé que la liste du défendeur présente fidèlement les renseignements qui ont été exclus de la divulgation.
[23] Le demandeur, après avoir déposé une plainte devant le Commissaire à la protection de la vie privée, a exercé un recours en révision de l'affaire devant la Cour en vertu de l'article 41 de la Loi qui se lit ainsi :
41. L'individu qui s'est vu refuser communication de renseignements personnels demandés en vertu du paragraphe 12(1) et qui a déposé ou fait déposer une plainte à ce sujet devant le Commissaire à la protection de la vie privée peut, dans un délai de quarante-cinq jours suivant le compte rendu du Commissaire prévu au paragraphe 35(2), exercer un recours en révision de la décision de refus devant la Cour. La Cour peut, avant ou après l'expiration du délai, le proroger ou en autoriser la prorogation.
[24] Le défendeur allègue que tous les documents en question étaient exemptés de la divulgation conformément à l'article 26 de la Loi et que certains d'entre eux étaient également exemptés conformément au sous-alinéa 22(1)a)(i) de la Loi.
[25] Par souci de commodité, je reproduis l'article 8, le sous-alinéa 22(1)a)(i) et l'article 26 de la Loi :
8. (1) Les renseignements personnels qui relèvent d'une institution fédérale ne peuvent être communiqués, à défaut du consentement de l'individu qu'ils concernent, que conformément au présent article.
(2) Sous réserve d'autres lois fédérales, la communication des renseignements personnels qui relèvent d'une institution fédérale est autorisée dans les cas suivants :
a) communication aux fins auxquelles ils ont été recueillis ou préparés par l'institution ou pour les usages qui sont compatibles avec ces fins;
b) communication aux fins qui sont conformes avec les lois fédérales ou ceux de leurs règlements qui autorisent cette communication;
c) communication exigée par subpoena, mandat ou ordonnance d'un tribunal, d'une personne ou d'un organisme ayant le pouvoir de contraindre à la production de renseignements ou exigée par des règles de procédure se rapportant à la production de renseignements;
d) communication au procureur général du Canada pour usage dans des poursuites judiciaires intéressant la Couronne du chef du Canada ou le gouvernement fédéral;
e) communication à un organisme d'enquête déterminé par règlement et qui en fait la demande par écrit, en vue de faire respecter des lois fédérales ou provinciales ou pour la tenue d'enquêtes licites, pourvu que la demande précise les fins auxquelles les renseignements sont destinés et la nature des renseignements demandés;
f) communication aux termes d'accords ou d'ententes conclus d'une part entre le gouvernement du Canada ou un de ses organismes et, d'autre part, le gouvernement d'une province ou d'un État étranger, une organisation internationale d'États ou de gouvernements, ou un de leurs organismes, en vue de l'application des lois ou pour la tenue d'enquêtes licites;
g) communication à un parlementaire fédéral en vue d'aider l'individu concerné par les renseignements à résoudre un problème;
h) communication pour vérification interne au personnel de l'institution ou pour vérification comptable au bureau du contrôleur général ou à toute personne ou tout organisme déterminé par règlement;
i) communication aux Archives nationales du Canada pour dépôt;
j) communication à toute personne ou à tout organisme, pour des travaux de recherche ou de statistique, pourvu que soient réalisées les deux conditions suivantes :
(i) le responsable de l'institution est convaincu que les fins auxquelles les renseignements sont communiqués ne peuvent être normalement atteintes que si les renseignements sont donnés sous une forme qui permette d'identifier l'individu qu'ils concernent,
(ii) la personne ou l'organisme s'engagent par écrit auprès du responsable de l'institution à s'abstenir de toute communication ultérieure des renseignements tant que leur forme risque vraisemblablement de permettre l'identification de l'individu qu'ils concernent;
k) communication à tout gouvernement autochtone, association d'autochtones, bande d'Indiens, institution fédérale ou subdivision de celle-ci, ou à leur représentant, en vue de l'établissement des droits des peuples autochtones ou du règlement de leurs griefs;
l) communication à toute institution fédérale en vue de joindre un débiteur ou un créancier de Sa Majesté du chef du Canada et de recouvrer ou d'acquitter la créance;
m) communication à toute autre fin dans les cas où, de l'avis du responsable de l'institution :
(i) des raisons d'intérêt public justifieraient nettement une éventuelle violation de la vie privée,
(ii) l'individu concerné en tirerait un avantage certain.
[...]
22. (1) Le responsable d'une institution fédérale peut refuser la communication des renseignements personnels demandés en vertu du paragraphe 12(1) :
a) soit qui remontent à moins de vingt ans lors de la demande et qui ont été obtenus ou préparés par une institution fédérale, ou par une subdivision d'une institution, qui constitue un organisme d'enquête déterminé par règlement, au cours d'enquêtes licites ayant trait :
(i) à la détection, la prévention et la répression du crime,
[...]
26. Le responsable d'une institution fédérale peut refuser la communication des renseignements personnels demandés en vertu du paragraphe 12(1) qui portent sur un autre individu que celui qui fait la demande et il est tenu de refuser cette communication dans les cas où elle est interdite en vertu de l'article 8.
[26] Dans la décision Kelly c. Canada (Solliciteur général) (1992), 53 F.T.R. 147 (1re inst.), conf. par (1993), 154 N.R. 319 (C.A.F.), le juge Strayer (maintenant juge à la Cour d'appel fédérale), parlant des articles de la Loi ayant trait aux exemptions discrétionnaires, a déclaré à la page 149 :
Comme on peut le voir, ces exemptions exigent que le responsable d'un établissement prenne deux décisions : 1) une décision de fait sur la question de savoir si les renseignements en question correspondent à la description de renseignements susceptibles de ne pas être divulgués; et 2) une décision discrétionnaire sur la question de savoir s'il convient néanmoins de divulguer lesdits renseignements.
Le premier type de décision est, je crois, révisable par la Cour et celle-ci peut y substituer sa propre conclusion, sous réserve, à mon avis, de la nécessité de faire preuve d'une certaine déférence envers les décisions des personnes qui, de par les responsabilités institutionnelles qu'elles assument, sont mieux placées pour juger la question. J'inclus dans cette catégorie les décisions concernant des questions comme celles de savoir si l'on peut raisonnablement s'attendre à ce que la communication des renseignements risque d'avoir des conséquences négatives sur le programme pénitentiaire de l'individu (voir l'alinéa 24a)) ou risque de nuire à la sécurité des individus (voir l'article 25). J'ai examiné les décisions qu'a prises le Service correctionnel du Canada et je suis persuadé qu'à part deux petites exceptions, il ne faut pas y toucher. Certains des motifs qui m'amènent à cette conclusion sont exposés ci-après.
Le second type de décision est purement discrétionnaire. À mon sens, en révisant une telle décision la Cour ne devrait pas tenter elle-même d'exercer de nouveau le pouvoir discrétionnaire, mais plutôt examiner le document en question et les circonstances qui l'entourent et se demander simplement si le pouvoir discrétionnaire semble avoir été exercé de bonne foi et pour un motif qui se rapporte de façon logique à la raison pour laquelle il a été accordé. [...]
Et à la page 148, il a déclaré :
Il existe fort peu de jurisprudence sur la nature du pouvoir de révision que confère à la Cour l'article 48 de la Loi sur la protection des renseignements personnels et, en l'espèce, les plaidoiries n'ont pas traité sérieusement de la question. Je n'irai donc pas plus loin qu'il le faut pour définir ce rôle. Il est vrai que, selon l'article 47, il incombe au responsable d'un établissement fédéral de faire la preuve qu'il est fondé à refuser de communiquer les renseignements personnels en question. La nature de ce fardeau est suffisamment claire lorsque le responsable de l'établissement invoque simplement une exemption obligatoire : dans un tel cas, la Cour peut examiner la Loi et les renseignements visés par l'exemption et déterminer si, en droit, lesdits renseignements correspondent à la description des renseignements qui, d'après la Loi, doivent être exemptés. [Note de bas de page : Voir Nick Ternette c. Solliciteur général du Canada, [1984] 2 C.F. 486, p. 501 (1re inst., C.F.); voir aussi Commissaire à l'information du Canada c. Président du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, [1986] 3 C.F. 413 (1re inst.) en ce qui concerne les refus non discrétionnaires de divulguer des renseignements aux termes de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), ch. A-1.] [...]
[27] Dans la décision Ruby c. Canada (Gendarmerie royale du Canada), [1998] 2 C.F. 351 (1re inst.), inf. par (2000), 256 N.R. 278 (C.A.F.), conf. par 2002 CSC 75, le juge MacKay a déclaré au paragraphe 58 :
Je conviens avec l'avocat des intimés que le refus de communication prévu à l'article 26 est également impératif, à moins que les renseignements concernant une autre personne puissent être communiqués dans les circonstances prévues au paragraphe 8(2) de la Loi. [...]
Au sujet du contrôle des décisions discrétionnaires, le juge McKay a également déclaré au paragraphe 32 de la décision Ruby, précitée :
Je suis convaincu qu'à moins que le requérant ne soulève un motif suffisant pour remettre en question l'exercice du pouvoir discrétionnaire, la Cour, dans son examen des documents dont on a refusé la communication, tient pour acquis que le responsable de l'institution fédérale ou son délégué ont respecté l'obligation publique qui leur incombe, c'est-à-dire qu'ils ont exercé régulièrement leur pouvoir discrétionnaire. Bien entendu, si à première vue ce pouvoir discrétionnaire semble avoir été exercé abusivement, la Cour peut elle-même le remettre en question. Dans le cas contraire ou si le requérant ne fait valoir aucun motif à cet égard, la Cour présume que le pouvoir discrétionnaire a été exercé à bon droit. Agir autrement, en imposant aux intimés la charge initiale de démontrer dans chaque cas qu'ils ont exercé régulièrement leur pouvoir discrétionnaire, entraînerait des procédures impossibles à gérer et constituerait, en l'espèce comme en d'autres affaires, une forme de contrôle judiciaire abusive.
[28] Dans l'arrêt 3430901 Canada Inc. c. Canada (Ministre de l'Industrie), [2002] 1 C.F. 421 (C.A.), la Cour d'appel fédérale en est arrivée à une conclusion semblable au paragraphe 47 :
Lorsqu'elle examine le refus du responsable d'une institution fédérale de communiquer un document, la Cour doit déterminer, en appliquant la norme de la décision correcte, si le document demandé est visé par une exception. Toutefois, lorsque la Loi confère au responsable d'une institution fédérale le pouvoir discrétionnaire de refuser de communiquer un document visé par une exception, la légalité de l'exercice de ce pouvoir doit faire l'objet d'un examen s'appuyant sur les motifs qui permettent normalement, en droit administratif, de revoir l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire administratif, notamment le caractère déraisonnable. Je soulignerai simplement sans faire une analyse fonctionnelle ou pragmatique que ces conclusions sont identiques à celles du juge La Forest dans l'arrêt Dagg, précité.
Comme il est expliqué plus loin, appliquant l'approche pragmatique et fonctionnelle pour décider de la norme de contrôle appropriée relativement à la décision du défendeur, je conclus que la décision quant à savoir si un document demandé est visé par une exemption statutaire devrait être examinée suivant la norme de la décision correcte. La décision discrétionnaire du défendeur de refuser la divulgation d'un dossier exempté devrait être examinée par la Cour suivant la norme de la décision raisonnable simpliciter.
[29] La question de savoir si le dossier demandé est visé par une exemption
Les quatre facteurs contextuels qui doivent être appliqués lors de la détermination de la norme de contrôle sont : (1) la présence ou l'absence dans la loi d'une clause privative ou d'un droit d'appel; (2) l'expertise du tribunal relativement à celle de la cour de révision sur le point en litige; (3) l'objet de la loi et de la disposition particulière; (4) la nature de la question - question de fait, de droit ou mixte de droit et de fait.
[30] En ce qui concerne le premier facteur, il existe un droit de demander à la Cour le contrôle de la décision. Cela démontre qu'un contrôle est prévu, bien que la loi ne prévoie pas de droit d'appel. Je ferais également remarquer qu'il n'existe pas de clause privative. Ce facteur penche vers un contrôle plus exigeant de la décision du défendeur de la part de la Cour.
[31] En ce qui concerne le deuxième facteur, cependant, le défendeur possède une plus grande expertise que la Cour dans l'administration des dispositions d'exemption de la loi et cela doit donc être reconnu.
[32] En ce qui concerne le troisième facteur, l'objet de la Loi, tel qu'il est libellé, c'est « de compléter la législation canadienne en matière de protection des renseignements personnels relevant des institutions fédérales et de droit d'accès des individus aux renseignements personnels qui les concernent » . Selon la jurisprudence, on devrait donner à l'expression « renseignements personnels » un sens large au lieu d'une interprétation stricte. Il faut également remarquer que la vie privée des personnes à l'égard des renseignements personnels qui les concernent doit être protégée. Je suis d'avis que l'objet des articles de la Loi en question permet de conclure à l'application d'une norme de contrôle plus exigeante à l'égard de la décision du défendeur.
[33] En ce qui concerne le quatrième facteur, il semble que la question soit de savoir si le dossier demandé est visé par une exemption. Il s'agit d'une question mixte de droit et de fait, ce qui ne va ni à l'encontre ni en faveur d'une grande déférence à l'égard de la décision du défendeur.
[34] En appréciant l'ensemble des facteurs, je suis d'avis que la question de savoir si le dossier demandé est visé par une exemption doit être examinée suivant la norme de la décision correcte.
[35] L'exercice par le défendeur du pouvoir discrétionnaire de divulguer des renseignements
Pour déterminer la norme de contrôle à appliquer aux décisions discrétionnaires du défendeur, on doit tenir compte des mêmes quatre facteurs. En ce qui concerne le premier facteur, comme je l'ai déjà fait remarquer, il n'y a pas de droit d'appel prévu par la loi ni de clause privative, quoique la Loi accorde un droit de contrôle.
[36] Pour ce qui est du deuxième facteur, la plus grande expertise du défendeur comparée à celle des tribunaux relativement aux questions en cause est reconnue.
[37] En ce qui concerne le troisième facteur, l'objet de la Loi et de la disposition particulière, je fais remarquer que la Loi n'impose aucune limite ni ligne directrice à l'exercice par le défendeur de son pouvoir discrétionnaire. Le législateur a laissé au défendeur le soin de décider dans les limites de la politique établie par la Loi. Cela favorise une déférence envers la décision du défendeur.
[38] Le quatrième facteur traite de la nature de la question - question de fait, de droit ou mixte de droit et de fait. La présente question en est une mixte de droit et de fait.
[39] Ma conclusion, après avoir apprécié l'ensemble des facteurs relativement à la prise de décision discrétionnaire du défendeur en vertu du sous-alinéa 22(1)a)(i) de la Loi, c'est que la norme de contrôle de la décision raisonnable simpliciter devrait s'appliquer.
[40] En fin de compte, l'article 47 de la Loi établit le fardeau de preuve qui est imposé dans le cadre d'un contrôle judiciaire suivant l'article 41. L'article 47 se lit ainsi :
Dans les procédures découlant des recours prévus aux articles 41, 42 ou 43, la charge d'établir le bien-fondé du refus de communication de renseignements personnels ou le bien-fondé du versement de certains dossiers dans un fichier inconsultable classé comme tel en vertu de l'article 18 incombe à l'institution fédérale concernée.
[41] Je n'oublie pas les propos du juge Strayer (maintenant juge à la Cour d'appel fédérale) au paragraphe 4 de la décision Kelly, précitée :
Dans mes motifs, je dois bien sûr tenir compte de l'article 46 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, qui enjoint la Cour d'éviter de révéler des renseignements dont le responsable d'un établissement fédéral est fondé à refuser la communication. En expliquant pourquoi je déclare valide que l'intimé s'est prévalu de certaines exemptions, je ne dois donc pas révéler les renseignements qui, d'après moi, ont été retenus avec raison.
[42] En contrepartie du contexte juridique que j'ai exposé, j'ai soigneusement examiné l'ensemble des documents qui m'ont été présentés, dont notamment :
1. l'affidavit de Charles Thurlow et les pièces jointes;
2. l'affidavit confidentiel d'Anthony Cichelly, souscrit le 12 juillet 2002, et les pièces qui y sont jointes, celles-ci étant les documents demandés en entier;
3. l'affidavit supplémentaire confidentiel d'Anthony Cichelly, souscrit le 6 février 2003, et les pièces qui y sont jointes.
[43] Après cet examen minutieux de l'ensemble des renseignements retenus et après avoir tenu compte des observations écrites et des plaidoiries des parties, je suis d'avis que les exemptions invoquées par le défendeur l'ont été correctement, conformément à l'article 26 de la Loi, et qu'elles étaient applicables en vertu du sous-alinéa 22(1)a)(i) de la Loi.
[44] La demande du demandeur est donc rejetée.
[45] Il n'y aura pas d'adjudication quant aux dépens, puisque le demandeur s'est désisté, avant la présente instance, de sa contestation concernant un nombre important de documents, simplifiant ainsi les questions en litige.
ORDONNANCE
[46] LA COUR ORDONNE :
1. La demande du demandeur est rejetée.
2. Il n'y aura pas d'ordonnance à l'égard des dépens.
_ John A. O'Keefe _
Juge
Ottawa (Ontario)
Le 2 décembre 2003
Traduction certifiée conforme
Christian Laroche, LL.B.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-701-02
INTITULÉ : CHARLES THURLOW
c.
LE SOLLICITEUR GÉNÉRAL DU CANADA
au nom de la GENDARMERIE ROYALE DU CANADA
LIEU DE L'AUDIENCE : Halifax (Nouvelle-Écosse)
DATE DE L'AUDIENCE : Le mercredi 4 juin 2003
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : LE JUGE O'KEEFE
DATE DES MOTIFS : Le mardi 2 décembre 2003
COMPARUTIONS :
Erica Green POUR LE DEMANDEUR
Scott McCrossin POUR LE DÉFENDEUR
SOLICITORS OF RECORD:
Allen, Peers & Green POUR LE DEMANDEUR
Bridgewater (Nouvelle-Écosse)
Ministère de la Justice POUR LE DÉFENDEUR
Halifax (Nouvelle-Écosse)