Ottawa (Ontario), le 2 février 2006
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE EN CHEF
ENTRE :
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
et
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Le défendeur, Saber Hussain Seydoun (Saber), a obtenu le statut de résident permanent du Canada en 1995 et il est devenu citoyen canadien en 1999. Depuis 1998, il cherche à parrainer la demande de son père, Hussain Saber Seydoun (Hussain), un Palestinien apatride, qui désire obtenir le statut de résident permanent au Canada.
[2] Hussain, maintenant âgé de 67 ans, est né à Akka, près de Haïfa. En 1948, il est parti pour le Liban et, un an plus tard, il s’établissait en Syrie où il est demeuré pendant environ 30 ans. Il a joint les rangs de l’Organisation de libération de la Palestine (OLP) en 1965 et a obtenu un emploi dans sa branche administrative. En 1979, Hussain a été nommé consul général de la Palestine à Dubaï. Il a témoigné avoir démissionné de son poste en 1990, par suite du soutien apporté par l’OLP à l’invasion du Koweït par l’Iraq. De 1991 à 2003, il a travaillé à la programmation de la télévision à Dubaï.
[3] Le 7 décembre 2001, une agente des visas a rejeté la demande de résidence permanente de Hussain, parce que, selon elle : [traduction] « [...] [i]l existe des motifs raisonnables de croire que vous êtes ou avez été membre d’une organisation dont il y a des motifs raisonnables de croire qu’elle s’adonne ou s’adonnait à des actes terroristes. Vous avez notamment déclaré que vous avez été membre de l’Organisation de libération de la Palestine de 1965 à 1990 et son consul général à Dubaï de 1979 à 1990 ».
[4] Le même jour, l’agente des visas a écrit à Saber, qui parrainait la demande de résidence permanente de son père, l’informant du droit d’appel prévu au paragraphe 77(3) de l’ancienne Loi sur l’immigration. La lettre de refus était en pièce jointe.
[5] L’avis d’appel a été déposé le 19 février 2002. L’appel devait être entendu le 30 septembre 2002, mais il a été ajourné pour que le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration (le demandeur en l’espèce) puisse présenter une requête visant à faire déclarer que l’article 196 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) avait mis fin au droit d’appel de Saber.
[6] Le 18 juin 2003, un commissaire de la Section d’appel de l’immigration (SAI) a rejeté la requête du demandeur pour obtenir un jugement déclarant que l’article 196 avait mis fin à l’appel et que, par conséquent, la SAI n’avait pas compétence pour connaître de l’appel. À l’époque de cette décision interlocutoire, le demandeur n’en a pas sollicité le contrôle judiciaire.
[7] Le 15 septembre 2004, après trois journées d’audience tenues entre octobre 2003 et mars 2004, un autre commissaire de la SAI a accueilli l’appel au motif qu’il existait des raisons d’ordre humanitaire justifiant l’octroi d’une mesure spéciale. Cette décision a été rendue en vertu de l’alinéa 77(3)b) de l’ancienne loi. En accordant la mesure spéciale, la SAI a décidé de ne pas se prononcer sur la validité juridique du refus opposé à la demande de résidence permanente de Hussain. Rien d’autre dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire du commissaire de la SAI d’accorder une mesure spéciale n’est contesté en l’espèce.
[8] La présente demande de contrôle judiciaire visant la décision par laquelle la SAI a accueilli l’appel du rejet par l’agente des visas de la demande parrainée de résidence permanente soulève trois questions.
A) Le demandeur peut‑il solliciter maintenant le contrôle judiciaire de la décision interlocutoire de la SAI, alors qu’il ne l’a pas fait lorsqu’elle a été rendue?
[9] En l’absence de toute question de compétence ou autre circonstance particulière, il ne peut y avoir de contrôle judiciaire des décisions interlocutoires des tribunaux administratifs : Canada (Procureur général) c. Leonarduzzi, 2001 CFPI 529, paragraphes 15‑19; et Zündel c. Canada (Commission des droits de la personne), [2000] 4 C.F. 255, 2000 A.C.F. no 678 (QL) (C.A.), paragraphe 10.
[10] Une partie s’opposant à une décision interlocutoire peut en fin de compte avoir gain de cause, de sorte que la demande de contrôle judiciaire de la décision interlocutoire n’aura plus aucune valeur : Zündel, précité, paragraphe 10.
[11] Il va sans dire qu’il est convenu que la question de savoir si l’article 196 de la LIPR met fin aux appels en matière de parrainage est une question de compétence.
[12] Dans l’une des premières affaires concernant la question de compétence soulevée en l’espèce, la demande de contrôle judiciaire de la décision interlocutoire de la SAI a été tranchée avant l’audience sur le fond de l’affaire : Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Sohal, 2004 CF 660, paragraphe 16.
[13] Aucune des deux parties n’a cité de jurisprudence portant sur la question de savoir si la décision interlocutoire d’un tribunal administratif qu’une question est de sa compétence peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire après que la question de fond a été tranchée.
[14] En l’espèce, il n’y a rien au dossier qui indique que le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration a fait connaître son intention de contester la décision interlocutoire de la SAI suivant laquelle l’article 196 ne mettait pas fin au droit d’appel de Saber. Cette mesure aurait pu être utile, mais je ne crois pas qu’elle était essentielle. Son omission ne permet donc pas de trancher la question. Si l’appel de Saber à la SAI sur la question de fond avait été rejeté, tout contrôle judiciaire antérieur de la décision interlocutoire sur la compétence serait devenue théorique et n’aurait plus aucune pertinence.
[15] La jurisprudence de la Cour a pour objectif essentiel de décourager les demandes de contrôle judiciaire des décisions interlocutoires de tribunaux administratifs, sauf circonstances particulières. Je n’en conclus pas que la partie qui n’a pas eu gain de cause dans une décision interlocutoire d’un tribunal doit nécessairement demander le contrôle judiciaire lorsqu’il y a des circonstances particulières ou que la question porte sur la compétence. Le fait de demander à la Cour fédérale de trancher la question de savoir si la SAI « a agi sans compétence » lors du contrôle judiciaire d’une décision finale de la SAI quant au bien‑fondé de l’appel est tout à fait conforme à l’alinéa 18.1(4)a) de la Loi sur les Cours fédérales.
B) L’article 196 de la LIPR met‑il fin aux appels en matière de parrainage?
[16] L’appel déposé par Saber Hussein à l’encontre du rejet de la demande de résidence permanente de son père a été déposé avant l’entrée en vigueur de la LIPR le 28 juin 2002. En vertu de l’article 192 de la LIPR, une des dispositions transitoires, l’appel devait être continué sous le régime de l’ancienne loi. La question à trancher en l’espèce consiste à savoir si, malgré l’article 192, l’article 196 de la LIPR vient mettre fin au droit d’appel de Saber en vertu de l’ancienne loi. Je reproduis ci‑après les dispositions transitoires pertinentes, pour faciliter la lecture des motifs :
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192. S’il y a eu dépôt d’une demande d’appel à la Section d’appel de l’immigration, à l’entrée en vigueur du présent article, l’appel est continué sous le régime de l’ancienne loi, par la Section d’appel de l’immigration de la Commission. |
192. If a notice of appeal has been filed with the Immigration Appeal Division immediately before the coming into force of this section, the appeal shall be continued under the former Act by the Immigration Appeal Division of the Board. |
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196. Malgré l’article 192, il est mis fin à l’affaire portée en appel devant la Section d’appel de l’immigration si l’intéressé est, alors qu’il ne fait pas l’objet d’un sursis au titre de l’ancienne loi, visé par la restriction du droit d’appel prévue par l’article 64 de la présente loi. |
196. Despite section 192, an appeal made to the Immigration Appeal Division before the coming into force of this section shall be discontinued if the appellant has not been granted a stay under the former Act and the appeal could not have been made because of section 64 of this Act. |
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197. Malgré l’article 192, l’intéressé qui fait l’objet d’un sursis au titre de l’ancienne loi et qui n’a pas respecté les conditions du sursis, est assujetti à la restriction du droit d’appel prévue par l’article 64 de la présente loi, le paragraphe 68(4) lui étant par ailleurs applicable. |
197. Despite section 192, if an appellant who has been granted a stay under the former Act breaches a condition of the stay, the appellant shall be subject to the provisions of section 64 and subsection 68(4) of this Act. |
[17] Dans la décision Sohal, précitée, paragraphes 27 et 28, j’ai conclu que le libellé de l’article 196 n’était pas assez clair pour mettre fin au droit d’appel d’un répondant canadien :
Si le législateur voulait lui enlever son droit d’appel prévu par l’article 192, il devait le faire dans un langage clair et non équivoque. L’article 196 ne fournit pas cette clarté.
[…]
[...] fait qu’un sursis n’ait jamais été envisagé pour [les répondants canadiens] indique l’intention du législateur d’enlever ce droit d’appel seulement aux personnes qui déposent des appels à l’égard des mesures de renvoi suivant l’article 70 de l’ancienne loi.
[18] Dans cinq autres décisions, des juges de la Cour sont arrivés à une conclusion différente, savoir que l’article 196 mettait fin aux appels en matière de parrainage : Williams c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2004 CF 662, Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Bhalrhu, 2004 CF 1236; Kang c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CF 297; Alleg c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CF 348; Touita c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CF 543. Le motif principal sur lequel mes collègues s’appuient est le lien très étroit entre l’article 196 et l’article 64 de la LIPR.
[19] Le paragraphe 64(1) retire en termes clairs le droit d’appel des répondants lorsque, comme en l’espèce, l’étranger est interdit de territoire pour raison de sécurité :
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64. (1) L’appel ne peut être interjeté par le résident permanent ou l’étranger qui est interdit de territoire pour raison de sécurité ou pour atteinte aux droits humains ou internationaux, grande criminalité ou criminalité organisée, ni par dans le cas de l’étranger, son répondant. |
64. (1) No appeal may be made to the Immigration Appeal Division by a foreign national or their sponsor or by a permanent resident if the foreign national or permanent resident has been found to be inadmissible on grounds of security, violating human or international rights, serious criminality or organized criminality. |
[20] De l’avis de mes collègues, la mention de l’article 64 dans les dispositions transitoires indique clairement que l’article 196 met fin aux appels en matière de parrainage, tout comme il met fin aux appels des mesures de renvoi.
[21] Depuis que ces décisions ont été rendues, la Cour suprême du Canada a décidé que l’article 196 mettait fin au droit d’appel d’une mesure de renvoi des personnes censées être interdites de territoire pour grande criminalité, lorsqu’elles avaient fait l’objet d’un sursis automatique en vertu de l’ancienne loi : Medovarski c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CSC 51. La Cour est arrivée à la conclusion que la proposition conditionnelle « si l’intéressé [...] ne fait pas l’objet d’un sursis » ne pouvait s’appliquer qu’aux sursis accordés expressément.
[22] L’arrêt Medovarski ne traite pas directement de l’application de l’article 196 dans le contexte des appels en matière de parrainage. Toutefois, l’arrêt de la Cour suprême fait ressortir un certain nombre de principes régissant l’interprétation des dispositions transitoires.
[23] Premièrement, les objectifs de la LIPR font ressortir une intention de donner la priorité à la sécurité. La Cour a aussi fait remarquer, au paragraphe 10, que cela représente « [...] un changement d’orientation par rapport à la loi précédente, qui accordait plus d’importance à l’intégration des demandeurs qu’à la sécurité [...] ».
[24] Ces commentaires ont été faits dans le contexte d’une affaire visant les appels des mesures de renvoi. La Cour suprême n’avait pas à examiner l’objectif d’immigration que constitue la réunification des familles en vertu de l’alinéa 3c) de l’ancienne loi et de l’alinéa 3(1)d) de la LIPR. Il va de soi que ces objectifs sont plus pertinents dans le cas des appels en matière de parrainage que dans le cas des appels des mesures de renvoi.
[25] Deuxièmement, les dispositions transitoires de la LIPR devraient être interprétées au vu des objectifs de sécurité de la LIPR, en particulier parce que l’article 196 renvoie expressément à l’article 64 : Medovarski, paragraphe 13.
[26] Le demandeur soutient aussi qu’étant donné que l’article 196 renvoie expressément à l’article 64 et que ce dernier fait obstacle aux appels en matière de parrainage dans les affaires comme celle‑ci, l’article 196 doit mettre fin aux appels des répondants.
[27] Dans la décision Sohal, précitée, au paragraphe 24, j’ai fait état des objectifs de la LIPR d’interdire l’accès au Canada aux criminels ou aux personnes qui constituent des risques pour la sécurité, et de veiller à la réunification des familles au Canada. Je n’ai pas indiqué à ce moment‑là, comme je le fais maintenant, l’intention de donner la priorité à la sécurité.
[28] Après un examen approfondi des décisions de la Cour au sujet de l’incidence de l’article 196 sur les appels en matière de parrainage, et compte tenu de ce que la Cour suprême nous enseigne dans l’arrêt Medovarski, je maintiens mon point de vue que le législateur n’a pas dit clairement dans les dispositions transitoires de la LIPR qu’il mettait fin aux appels en matière de parrainage déposés par des Canadiens.
[29] Pour arriver à cette conclusion, j’ai aussi pris note de deux autres affirmations de la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Medovarski.
[30] En décidant que l’article 196 ne pouvait pas s’appliquer aux sursis automatiques, la Cour suprême a souligné, au paragraphe 20, le fait que les articles 196 et 197 étaient rédigés en termes semblables : « Toutefois, l’art. 197 ne peut viser qu’un sursis accordé expressément étant donné qu’un sursis automatique n’est assorti d’aucune condition, ce qui indique que l’art. 196 vise un sursis accordé expressément. » Cet extrait semble confirmer la décision de la Cour d’appel fédérale dans Medovarski, 2004 CAF 85, paragraphes 27‑30, sous l’intitulé « La présomption de cohérence », suivant laquelle les articles 192, 196 et 197 devraient être examinés comme un tout dans le cadre de l’ensemble des dispositions transitoires. Comme l’a fait remarquer le juge Evans, la phrase « fait [...] l’objet d’un sursis au titre de l’ancienne loi » est présumée avoir le même sens dans les articles 196 et 197.
[31] Le demandeur soutient que l’article 197 n’est pas pertinent quant à la question de savoir si l’article 196 met fin aux appels en matière de parrainage. Cette prétention ne tient pas compte de la « présomption de cohérence » des textes législatifs sur laquelle la Cour d’appel fédérale s’est appuyée et qu’il semble bien que la Cour suprême du Canada a ratifiée.
[32] Chose tout aussi importante est l’insistance mise par la Cour suprême sur la condition créée par l’article 196 par l’utilisation des mots « si » ou « if ». Selon la juge en chef McLachlin, « [l]e sursis automatique qui résulte du dépôt d’une demande d’appel ne saurait donc être suffisant; il faut quelque chose de plus pour que l’art. 196 et la proposition conditionnelle “si l’intéressé [...] ne fait pas l’objet d’un sursis” aient un sens ».
[33] Dans la décision Sohal, précitée, j’ai exprimé mon désaccord avec le point de vue du gouvernement voulant que le législateur visait les Canadiens, plus particulièrement les Canadiens faisant appel de refus de demandes de parrainage, en utilisant la proposition conditionnelle « si l’intéressé [...] ne fait pas l’objet d’un sursis ». Le demandeur en l’espèce continue à avancer ce même argument avec vigueur.
[34] Je rappelle l’insistance mise par la Cour suprême sur la proposition conditionnelle « si l’intéressé [...] ne fait pas l’objet d’un sursis », texte qui me semble appuyer le point de vue voulant que ces mots doivent avoir un sens réel et utile.
[35] Un répondant citoyen canadien avait un droit d’appel à la SAI en vertu de l’ancienne loi, alors que la personne parrainée n’en avait pas. En l’espèce, le droit d’appel appartenait à Saber en sa qualité de répondant canadien. Je ne peux accepter que le législateur ait voulu, dans l’article 196, inclure les Canadiens dans sa proposition conditionnelle « si l’intéressé [...] ne fait pas l’objet d’un sursis ». Même si c’était le cas, il ne l’a pas fait dans une disposition très claire. Le renvoi explicite à l’article 64 dans la deuxième condition de l’article 196 ne vient pas compenser, selon moi, l’absence de renvoi direct aux répondants qui sont des Canadiens dans la première condition. En conséquence, j’arrive à la conclusion que l’article 196 ne met pas fin aux appels en matière de parrainage.
[36] Comme je suis arrivé à la conclusion que la décision de la SAI au sujet de l’article 196 est correcte, il n’est pas nécessaire que j’examine plus longuement la norme de contrôle : Sohal, précitée, au paragraphe 17.
C) La SAI devait‑elle examiner si le refus d’approuver la demande de résidence permanente de Hussain était valable en droit avant de décider d’octroyer une mesure spéciale?
[37] Le demandeur soutient que la SAI a commis une erreur dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, en ce qu’elle [traduction] « visait à déterminer s’il existait suffisamment de raisons d’ordre humanitaire pour justifier l’octroi d’une mesure spéciale, sans s’être prononcée d’abord sur la validité juridique du refus de la demande d’établissement ».
[38] L’ordonnance de la SAI accueillant l’appel indique :
La Section d’appel ordonne que l’appel de Saber Hussain SEYDOUN concernant Hussain Saber SEYDOUN [...] soit accueilli : sans avoir à se prononcer sur la validité juridique du refus de la demande d’établissement, le tribunal estime qu’il existe des raisons d’ordre humanitaire qui justifient la prise d’une mesure spéciale.
[Non souligné dans l’original.]
[39] Conformément à l’article 192 de la LIPR, cette ordonnance a été rendue aux termes du paragraphe 77(3) de l’ancienne loi :
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77. (3) S’il est citoyen canadien ou résident permanent, le répondant peut, sous réserve des paragraphes (3.01) et (3.1), en appeler devant la section d’appel en invoquant les moyens suivants :
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77. (3) Subject to subsections (3.01) and (3.1), a Canadian citizen or permanent resident who has sponsored an application for landing that is refused pursuant to subsection (1) may appeal to the Appeal Division on either or both of the following grounds:
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a) question de droit, de fait ou mixte;
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(a) on any ground of appeal that involves a question of law or fact, or mixed law and fact; and
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b) raisons d’ordre humanitaire justifiant l’octroi d’une mesure spéciale.
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(b) on the ground that there exist compassionate or humanitarian considerations that warrant the granting of special relief.
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[40] Les mots « either or both » dans la version anglaise du paragraphe 77(3) envisagent des appels fondés uniquement sur l’alinéa 77(3)b). Si Saber avait présenté son appel en vertu de l’alinéa 77(3)b) seulement, la SAI aurait pu l’accueillir en se fondant uniquement sur des raisons d’ordre humanitaire. La version française transmet le même message que la version anglaise, même si on n’y trouve pas un parallèle direct des mots « either or both ».
[41] Je ne suis pas convaincu que la situation était différente en l’espèce, simplement parce que le demandeur a présenté son appel en vertu des alinéas a) et b) du paragraphe 77(3) de l’ancienne Loi. Selon moi, dans la mesure où l’alinéa 77(3)b) a été invoqué comme motif d’appel, la SAI pouvait accueillir l’appel en se fondant sur ce seul motif.
[42] Par conséquent, je suis d’avis que la SAI n’a pas commis d’erreur dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire en concluant à l’existence de « raisons d’ordre humanitaire qui justifient la prise d’une mesure spéciale » sans d’abord se prononcer sur la validité juridique du refus de la demande de résidence permanente de Hussain.
Conclusion
[43] Pour ces motifs, la présente demande de contrôle judiciaire sera rejetée. La décision de la SAI d’accorder une mesure spéciale à Hussain sera confirmée. Aucune des deux parties n’a demandé la certification d’une question grave.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE que la présente demande de contrôle judiciaire soit rejetée.
Traduction certifiée conforme
Julie Boulanger, LL.M.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : IMM‑8407‑04
INTITULÉ : MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L’IMMIGRATION
c.
SABER HUSSAIN SEYDOUN
LIEU DE L’AUDIENCE : VANCOUVER (COLOMBIE‑BRITANNIQUE)
DATES DE L’AUDIENCE : LES 29 JUIN ET 9 NOVEMBRE 2005
ET ORDONNANCE : LE JUGE EN CHEF
DATE DES MOTIFS : LE 2 FÉVRIER 2006
COMPARUTIONS :
Sandra Weafer POUR LE DEMANDEUR
Darryl Larson POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
John H. Sims, c.r. POUR LE DEMANDEUR
Sous‑procureur général du Canada
Vancouver (Colombie‑Britannique)
EMBARKATION LAW GROUP POUR LE DÉFENDEUR
Vancouver (Colombie‑Britannique)