Date : 20021209
Dossier : IMM-5699-01
Référence neutre : 2002 CFPI 1276
ENTRE :
OSARETIN PAUL ERO
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE SNIDER
[1] Le demandeur, Osaretin Paul Ero, sollicite le contrôle judiciaire de la décision par laquelle l'agent de révision des revendications refusées (ARRR), R. Klagsbrun, a tranché, en date du 9 novembre 2001, qu'il ne faisait pas partie de la catégorie des demandeurs non reconnus du statut de réfugié au Canada (la catégorie des DNRSRC), selon la définition donnée au paragraphe 2(1) du Règlement sur l'immigration de 1978, DORS/78-172, et ses modifications.
[2] Le demandeur prie la Cour d'ordonner l'annulation de la décision de l'ARRR et le renvoi de l'affaire à un autre agent pour un nouvel examen conformément aux présents motifs. .
Contexte
[3] Le demandeur, un citoyen du Nigeria âgé de 34 ans, a revendiqué le statut de réfugié au sens de la Convention au Canada en 2000 au motif qu'il craignait avec raison d'être persécuté par les membres de la tribu Ijaw. Il a affirmé que ses difficultés étaient attribuables à son lien de parenté avec sa tante qui était ciblée par les Ijaw en raison des liens qu'elle entretenait avec la tribu Itsekiri. Les tribus Ijaw et Itsekiri étaient en conflit au Nigeria.
[4] Le 8 février 2001, la Section du statut de réfugié de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (la Commission) a refusé de reconnaître au demandeur le statut de réfugié au sens de la Convention. La Commission a fondé sa décision sur l'absence de lien entre la crainte du demandeur et les motifs de la Convention, l'existence d'une possibilité de refuge intérieur, l'insuffisance d'une preuve digne de foi démontrant que les autorités nigérianes avaient l'intention de porter des accusations contre le demandeur et de le poursuivre en justice et l'existence d'une protection étatique adéquate.
[5] Le demandeur a produit une demande d'examen au regard de la catégorie des DNRSRC. Le 2 novembre 2001, l'ARRR a effectué une évaluation des risques en conformité avec la Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2, et décidé que le demandeur ne faisait pas partie de la catégorie des DNRSRC, selon la définition qu'on en donne. L'ARRR a conclu à l'insuffisance d'une preuve convaincante démontrant que les autorités ou tout autre groupe ou individu seraient intéressés à faire du mal au demandeur à son retour au Nigeria. Il s'est appuyé sur la décision de la Commission, la publication Country Reports on Human Rights Practices for 2000 du Département d'État des États-Unis, la demande d'examen au regard de la catégorie des DNRSRC, le formulaire de renseignements personnels du demandeur et la preuve documentaire présentée par ce dernier. Le demandeur n'a présenté aucune observation.
[6] L'ARRR n'a pas communiqué les résultats de son évaluation des risques au demandeur avant de rendre sa décision finale quant à savoir s'il était admissible à la catégorie des DNRSRC.
[7] Le 30 janvier 2002, le demandeur a été renvoyé du Canada conformément à une mesure de renvoi.
Questions en litige
1. L'ARRR a-t-il dérogé aux principes de l'équité procédurale dans son appréciation de la demande d'examen au regard de la catégorie des DNRSRC?
2. Le renvoi du demandeur du Canada et les modifications apportées à la loi applicable ont-ils rendu la présente demande théorique ou superflue?
Arguments du demandeur
[8] Le demandeur a allégué que l'ARRR a dérogé aux principes de l'équité procédurale en n'informant pas le demandeur de ses réserves avant de rendre sa décision finale. Selon ses prétentions, le demandeur a le droit de connaître la preuve contre laquelle il doit se défendre et l'ARRR doit accorder suffisamment de temps pour permettre au demandeur de répondre aux questions soulevées dans le rapport.
[9] À l'appui de ses arguments, le demandeur a fait référence à la décision de M. le juge Lemieux dans Soto c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2001 CFPI 818, [2001] A.C.F. no 1207 (QL), qui porte directement sur la question. Il a également établi certaines analogies entre le processus de détermination de l'admissibilité à la catégorie des DNRSRC, le processus d'une décision fondée sur des considérations humanitaires (CH) et le processus de délivrance des avis de danger. Dans les deux derniers cas, la communication des rapports avant la décision finale est exigée (Bhagwandass c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration, [2001] 3 C.F. 3 (C.A.); Haghighi c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2002] 4 C.F. 407 (C.A.)).
[10] Le demandeur s'est largement appuyé sur la décision Haghighi, précitée, de la Cour d'appel fédérale en faisant tout particulièrement référence aux « considérations contextuelles pertinentes quant à la question de savoir si l'agent d'immigration était tenu, en vertu de l'obligation d'équité, de communiquer le rapport de l'agent de révision à l'intimé à des fins de commentaires » , lesquelles sont énoncées au paragraphe 28 de la décision. Le demandeur a soutenu que ces considérations s'appliquaient également aux réserves de l'ARRR dans la présente affaire.
[11] Finalement, le demandeur a fait référence à la décision Muliadi c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1986] 2 C.F. 205, dans laquelle la Cour d'appel fédérale a cité les propos de lord Parker, juge en chef, dans l'arrêt In re H.K. (An Infant), [1967] 2 Q.B. 617 (H.L.), à la page 630 :
[...] même si un agent d'immigration n'agit pas à titre judiciaire ou quasi-judiciaire¼ de toute façon il doit donner à l'immigrant la possibilité de le convaincre qu'il satisfait aux exigences du paragraphe, et qu'il doit, à cette fin, communiquer à l'immigrant son impression initiale afin que celui-ci puisse la modifier. (Non souligné dans l'original.)
[12] En ce qui a trait à l'argument du défendeur selon lequel la question était théorique, le demandeur a fait valoir que la présente affaire était analogue à Bochnakov c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1995] A.C.F. no 271 (1re inst.) (QL). Dans cette affaire, la Cour avait exprimé l'opinion que les règles régissant la catégorie des DNRSRC pouvaient être interprétées comme envisageant le départ volontaire et non pas celui qui résulte d'une mesure de renvoi. Par analogie, il est raisonnable d'interpréter les dispositions de l'article 112 de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (LIPR), comme s'appliquant aux seules personnes renvoyées du Canada contre leur gré. En l'espèce, le demandeur n'a pas quitté le Canada de manière volontaire, mais plutôt en application d'une mesure de renvoi. Par conséquent, le demandeur soutient que la question n'est pas théorique puisqu'il serait autorisé à poursuivre l'examen des risques avant renvoi (ERAR) au titre de l'article 112 de la LIPR à partir de l'étranger. L'ERAR remplace la détermination de l'admissibilité à la catégorie des DNRSRC.
Arguments du défendeur
[13] Le défendeur a fait valoir que l'argument selon lequel l'ARRR est tenu de communiquer au demandeur les résultats de l'évaluation des risques avant de décider si celui-ci fait partie de la catégorie des DNRSRC n'a aucun fondement dans la législation ou la jurisprudence. En l'espèce, l'ARRR a puisé le fondement de sa décision dans l'information dont le demandeur disposait. Le défendeur s'est appuyé sur la décision de M. le juge McKeown dans Mia c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2001 CFPI 1150, [2001] A.C.F. no 1584 (QL). Il a allégué que les principes régissant les décisions fondées sur des considérations humanitaires et les avis de danger ne s'appliquent pas au processus de détermination de l'admissibilité à la catégorie des DNRSRC.
[14] En outre, le défendeur a soutenu que l'argument du demandeur, suivant sa conclusion logique, revient à dire que les instances décisionnelles administratives ont l'obligation, dans tous les cas, de communiquer une « version préliminaire des motifs » pour examen et commentaires avant de pouvoir rendre une décision. Par analogie, cela équivaudrait à exiger de la Cour qu'elle communique aux parties une version préliminaire de sa décision et de ses motifs avant de pouvoir prononcer une ordonnance.
[15] Par conséquent, le défendeur a allégué que l'ARRR n'avait pas dérogé aux principes de l'équité procédurale en ne divulguant pas les résultats de son évaluation des risques avant de rendre sa décision finale.
[16] Le défendeur a également prétendu que la présente demande devrait être rejetée parce que le renvoi du demandeur du Canada la rendait théorique. La catégorie des DNRSRC n'existe plus depuis l'entrée en vigueur, le 28 juin 2002, du Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés (le Règlement) DORS/2002-227. Selon son argumentation, sous le régime du Règlement, l'ERAR s'applique aux seules personnes qui ont été renvoyées.
Analyse
Question 1 : L'ARRR a-t-il dérogé aux principes de l'équité procédurale dans son appréciation de la demande d'examen au regard de la catégorie des DNRSRC?
[17] Pour les motifs énoncés ci-dessous, je suis d'avis que l'ARRR n'est pas tenu de faire part de ses réserves au demandeur avant de rendre sa décision finale et que, par conséquent, aucune erreur donnant matière à révision n'a été commise.
[18] Le demandeur a allégué que l'obligation d'agir équitablement imposait à l'ARRR d'informer le demandeur sur ses réserves et de lui donner la possibilité de faire des observations sur celles-ci avant de rendre une décision finale. La nature exacte de ces « réserves » est ambiguë. En dépit des puissants arguments du demandeur, je ne puis caractériser ces « réserves » que comme n'étant rien de plus que le résultat de l'analyse, par l'ARRR, des éléments de preuve qui étaient à la disposition du demandeur. Le demandeur n'a pas été en mesure d'énumérer des exemples précis ou des « impressions initiales » qui ont donné lieu à une situation où le demandeur ne connaissait pas la preuve contre laquelle il devait se défendre. En l'absence de tels exemples, je conclus qu'accepter l'argument du demandeur équivaudrait à l'autoriser à faire des observations sur le rapport avant sa rédaction définitive. La Cour a été saisie de cette question dans un certain nombre de décisions.
[19] Dans Mia, précité, le juge McKeown a clairement distingué le contexte de Haghighi, précité, de la situation considérée, au paragraphe 11 de la décision :
En toute déférence, je ne crois pas que les principes d'équité obligent un ARRR qui procède à une évaluation du risque pour savoir si le demandeur est membre de la catégorie DNRSRC à divulguer l'évaluation en question avant d'en arriver à sa décision. À mon sens, reconnaître l'existence de cette obligation équivaudrait pour ainsi dire à contraindre un décideur à communiquer les motifs de sa décision à des fins de commentaires avant de prendre sa décision finale. Dans la présente affaire, la personne qui a examiné les éléments de preuve a pris la décision. Aucune autre personne n'a participé au processus. Il ne s'agit pas d'un cas où le décideur reçoit des renseignements de personnes autres que le demandeur. De plus, je souligne que l'arrêt Haghighi portait sur une demande fondée sur des motifs d'ordre humanitaire.
Dans Chen c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2002 CFPI 266, [2002] A.C.F. no 341 (1re inst.) (QL), Mme le juge Hansen a expressément souscrit à cette approche du juge McKeown. Dans Chowdhury c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2002 CFPI 389, [2002] A.C.F. no 503 (1re inst.) (QL), M. le juge Blanchard a tranché que l'ARRR n'a pas l'obligation de communiquer ses notes au demandeur pour lui permettre de les examiner et d'y répondre avant de rendre une décision défavorable à son endroit au regard de la catégorie des DNRSRC.
[20] En outre, la jurisprudence récente tend nettement à éviter d'étendre les principes énoncés dans Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, Haghighi, précité, et Bhagwandass, précité, au processus de détermination de l'admissibilité à la catégorie des DNRSRC. Dans Ramachandran c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2000] A.C.F. no 1431 (1re inst.) (QL) et Chen, précité, les juges Gibson et Hansen ont respectivement estimé que les principes énoncés dans Baker, précité, et Haghighi, précité, concernant des décisions fondées sur des considérations humanitaires, ne s'étendent pas automatiquement à celles relatives à l'admissibilité à la catégorie des DNRSRC.
[21] Dans Haghighi, précité, l'agente d'immigration chargée de la demande CH a obtenu l'évaluation des risques d'un ARRR. La Cour d'appel fédérale a tranché que, dans le cas d'une demande CH où le demandeur ne sait pas qu'une évaluation des risques est sollicitée auprès d'un autre agent, cette opinion constitue un élément de preuve extrinsèque qui doit être communiqué. Dans la présente affaire, l'évaluation des risques n'a pas été obtenue d'un tiers et elle constituait en fait l'opinion même de l'ARRR sollicitée par le demandeur.
[22] Dans Bhagwandass, précité, la Cour d'appel fédérale a estimé que le processus de délivrance d'un avis de danger est un processus de nature contradictoire qui exige que le rapport afférent, préparé pour le ministre ou son représentant par les fonctionnaires du ministère, soit communiqué au demandeur. De plus, la Cour a rejeté l'argument selon lequel les rapports d'avis de danger constituaient des motifs. Ceux-ci contenaient les recommandations des fonctionnaires du ministre, et non les motifs de délivrance de l'avis de danger. Par contre, le processus de détermination de l'admissibilité à la catégorie des DNRSRC n'est pas un processus de nature contradictoire et aucun renseignement n'est obtenu de tierces parties (Khanam c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2001 CFPI 1090, [2001] A.C.F. no 1497 (QL)). Dans Khanam, précité, le juge McKeown a décidé que l'obligation de communication afférente au processus de délivrance d'un avis de danger n'est pas applicable au contexte de détermination de l'admissibilité à la catégorie des DNRSRC.
[23] En conclusion, le raisonnement du juge McKeown dans Mia, précité, est logique et convaincant et il a été confirmé par la jurisprudence qui a suivi. Ce raisonnement est en accord avec le courant jurisprudentiel récent qui établit une distinction entre les affaires relatives aux demandes CH et aux avis de danger et les affaires relatives à l'admissibilité à la catégorie des DNRSRC et qui s'abstient de généraliser radicalement les principes énoncés dans Baker, précité, et Haghighi, précité. Par conséquent, l'ARRR n'est pas tenu de communiquer ses réserves ou les résultats de l'analyse des risques au demandeur avant de rendre sa décision.
Question 2 : Le renvoi du demandeur du Canada et les modifications apportées à la loi applicable ont-ils rendu la présente demande théorique ou superflue?
[24] Je suis également d'avis que le renvoi du demandeur du Canada a rendu la présente demande théorique.
[25] Si j'avais, en l'espèce, accepté les arguments du demandeur, annulé la décision de l'ARRR et renvoyé l'affaire pour un nouvel examen, celui-ci aurait été régi par l'article 199 de la LIPR, qui prévoit ce qui suit :
| 199. Les articles 112 à 114 s'appliquent au nouvel examen en matière de droit d'établissement d'une personne faisant partie de la catégorie de demandeurs non reconnus du statut de réfugié au Canada au sens du Règlement sur l'immigration de 1978 et la décision à prendre en l'espèce est rendue sous son régime.
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199. Sections 112 to 114 apply to a redetermination of a decision set aside by the Federal Court with respect to an application for landing as a member of the post-determination refugee claimants in Canada class within the meaning of the Immigration Regulations, 1978. |
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[26] Les articles 112 à 114 de la LIPR se rapportent à l'ERAR. Compte tenu du fait que le demandeur est retourné au Nigeria, la Cour ne peut ordonner un ERAR, lequel constitue essentiellement une évaluation des risques effectuée avant le renvoi de la personne du Canada. Il s'ensuit que les questions touchant l'équité procédurale sont maintenant devenues théoriques. Même si j'avais accepté les arguments du demandeur quant à la question de l'équité procédurale, la réparation sollicitée par le demandeur n'aurait pu être accordée. Il en résulte que la décision de la Cour quant à la question de l'équité procédurale n'aura aucun effet pratique sur les droits du demandeur. Par conséquent, le premier volet de l'analyse du caractère théorique établie par la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Borowski c. Canada (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 342 a été réalisé.
[27] Le second volet du critère de l'arrêt Borowski, précité, consiste à décider si je dois exercer mon pouvoir discrétionnaire pour entendre l'affaire. À mon avis, cette question devrait recevoir une réponse négative. Dans l'arrêt Borowski, précité, la Cour suprême du Canada a énoncé trois facteurs justifiant l'exercice du pouvoir discrétionnaire pour entendre une question théorique : les conséquences accessoires de la décision pour les parties, la nature répétitive de la question et sa courte durée (une grève illégale, par exemple) et l'importance publique ou nationale qu'elle revêt. Aucun de ces facteurs n'est présent en l'espèce. Tel qu'il a été mentionné précédemment, la Cour n'a pas le pouvoir d'ordonner au ministre de fournir au demandeur un ERAR. De plus, comme l'a fait remarquer le défendeur, le demandeur n'a pas de demande CH en instance, laquelle pourrait donner lieu à une évaluation des risques très semblable à l'ERAR. Par conséquent, le demandeur a la possibilité d'obtenir une autre évaluation des risques, peu importe le résultat de la présente demande de contrôle judiciaire. Le demandeur ne subira ainsi aucune injustice si la présente demande est rejetée en raison du caractère théorique de la question.
Question à certifier
[28] Le demandeur a proposé la certification de la question suivante :
Pour décider si une personne fait partie de la catégorie des demandeurs non reconnus du statut de réfugié au Canada, l'agent de révision des revendications refusées est-il tenu, conformément aux principes de l'équité procédurale, de communiquer ses réserves à la personne pour lui permettre de faire des observations avant que la décision ne soit considérée comme étant finale?
[29] À mon avis, les « réserves » sont particulières à chaque affaire. Par conséquent, je ne crois pas qu'il s'agit d'une question de portée générale. En outre, étant donné que la présente demande est maintenant théorique, il n'est pas nécessaire de certifier cette question.
Conclusion
[30] Pour ces motifs, je rejette la présente demande.
« Judith A. Snider »
Juge
OTTAWA, ONTARIO
Le 9 décembre 2002
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : IMM-5699-01
INTITULÉ : Osaretin Paul Ero c. Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration
LIEU DE L'AUDIENCE : Toronto (Ontario)
DATE DE L'AUDIENCE : Le 4 décembre 2002
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : Madame le juge Judith A. Snider
DATE DES MOTIFS : Le 9 décembre 2002
COMPARUTIONS :
M. Gregory James Pour le demandeur
Mme Param-Preet Singh Pour le défendeur
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Mamann & Associates Pour le demandeur
Toronto (Ontario)
M. Morris Rosenberg Pour le défendeur
Sous-procureur général du Canada