Date: 20001016
Dossier: T-1798-99
ENTRE :
LINDA PACHOWSKI
demanderesse
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA
REPRÉSENTÉE PAR LE CONSEIL DU TRÉSOR
défenderesse
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
LE JUGE BLAIS
[1] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire de la décision rendue le 9 septembre 1999 (dossier 166-2-28543) par Joseph Potter, président suppléant de la Commission des relations de travail dans la fonction publique, siégeant en sa qualité d'arbitre nommé en vertu de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-35, le grief déposé par la demanderesse, une secrétaire à Revenu Canada, Douanes et Accise, à la suite de son licenciement ayant été rejeté.
LES FAITS
[2] La demanderesse a commencé à travailler à la fonction publique fédérale en 1988. En avril 1993, elle a été affectée à l'aérogare 2 de l'aéroport international Pearson pour travailler comme secrétaire dans le bureau de l'administration de Revenu Canada.
[3] Le 12 janvier 1994, la demanderesse a informé son superviseur qu'une collègue, Mme Stott, la harcelait en lui faisant des remarques désobligeantes; elle se plaignait également que Mme Stott fumait dans l'aire de réception du bureau. Elle a déclaré que la fumée l'incommodait. Deux jours plus tard, la demanderesse a de nouveau écrit à son superviseur pour se plaindre du fait qu'un autre collègue fumait dans le bureau; elle mentionnait également que rien n'avait été fait à la suite de sa plainte en vue de mettre un terme à cette pratique. La demanderesse a fait savoir qu'elle allait chez le médecin. Elle a pris un congé de maladie pour une période d'un an.
[4] Le ministère a enquêté sur les allégations de harcèlement de la demanderesse; le 10 mai 1994, il a été conclu qu'à un moment donné, la conduite de Mme Stott avait constitué [TRADUCTION] « [...] une forme de harcèlement de nature personnelle [...] » . Les allégations de harcèlement qui avaient été faites contre l'autre collègue de la demanderesse ont été jugées sans fondement.
[5] La demanderesse, qui estimait que l'enquête interne avait été partiale, a renvoyé l'affaire à la Commission de la fonction publique (la CFP) pour enquête. Dans l'intervalle, croyant que la demanderesse était apte à retourner au travail, le défendeur a offert à celle-ci, le 5 octobre 1994, un poste temporaire ailleurs qu'à l'aéroport. La demanderesse a refusé cette offre parce que pour des raisons de santé, elle n'était pas prête à retourner travailler. Le médecin estimait que la demanderesse pourrait retourner travailler le 1er janvier 1995. Toutefois, la demanderesse a fait savoir qu'elle aimerait être mutée à Niagara Falls.
[6] Le défendeur a étudié la possibilité de muter la demanderesse à Niagara Falls, mais il lui a fait savoir, par une lettre datée du 20 décembre 1994, que ce n'était pas possible.
[7] La demanderesse a continué à ne pas travailler. La CFP a tenté de régler le différend par la voie de la médiation avant d'ouvrir une enquête officielle; le 20 avril 1995, elle a informé le défendeur par télécopie de la solution proposée par la demanderesse. La demanderesse proposait d'être réaffectée à un poste d'une durée indéterminée à l'un de six endroits, mais de préférence à Barrie.
[8] Le 1er mai 1995, le défendeur a transmis sa réponse à la CFP. ll souscrivait à la plupart des dispositions de l'entente, mais il s'est toutefois avéré difficile de trouver un poste convenable ailleurs. Le défendeur, qui croyait que la demanderesse habitait dans la région de Toronto, a proposé un poste aux Services fiscaux du ministère, dans la région du Grand Toronto. La demanderesse a fait une contre-offre au défendeur, en indiquant Barrie, Brantford, Sarnia ou Fort Erie comme lieux de travail possibles.
[9] En répondant à la proposition le 12 mai 1995, le défendeur a expliqué qu'il n'était pas possible de muter la demanderesse aux endroits proposés; il se disait disposé à laisser la demanderesse choisir l'une de cinq solutions : occuper son poste d'attache ou être affectée à l'un des quatre bureaux des Services fiscaux de la région du Grand Toronto.
[10] La demanderesse a rejeté la contre-offre et a autorisé la CFP à mener une enquête officielle sur sa plainte. Le 15 novembre 1995, l'enquêteur de la CFP, Mme Anna Perto, a conclu que, selon le dossier, la direction n'avait fait aucun suivi et n'avait pas pris de mesure corrective au sujet du harcèlement dont la demanderesse avait été victime de la part de Mme Stott. Mme Perto a conclu que le défendeur n'avait tout simplement pas mené d'enquête appropriée sur les plaintes initiales; elle se demandait si l'on avait fait tout ce qui pouvait être fait en vue de trouver un autre poste à la demanderesse.
[11] Au mois de décembre 1995, la CFP, qui tentait toujours de régler le différend par la médiation après le dépôt du rapport de la CFP, a envoyé au défendeur un projet de protocole d'entente qui prévoyait ce qui suit :
[TRADUCTION]
Permettre un nouveau départ à Mme Pachowski en la nommant pour une durée indéterminée au poste de [...]
Le document n'indiquait pas de poste ou d'endroit précis.
[12] Une contre-offre a été reçue; on y proposait de nommer la demanderesse au poste de commis-caissière au guichet, avec protection salariale, à Niagara Falls. Il s'agissait d'un travail par quart.
[13] Le 17 janvier 1996, la demanderesse a répondu à l'offre; elle a expliqué qu'elle ne voulait plus se réinstaller à Niagara Falls parce qu'il n'y avait plus d'emploi précis à Niagara Falls auquel son mari pouvait être muté et parce qu'un travail par quart n'était pas acceptable.
[14] Le 12 mars 1996, la CFP a écrit au défendeur pour l'informer que la demanderesse avait fait savoir qu'elle n'acceptait pas le protocole d'entente qui, vu les conclusions de l'enquête, constituait selon la CFP un règlement raisonnable. La CFP a donc fermé le dossier et a déclaré qu'elle avait informé la demanderesse de la chose.
[15] Le 17 avril 1996, le défendeur a offert trois solutions à la demanderesse : (1) réintégrer son poste d'attache; (2) accepter un poste de commis général à Hamilton; ou (3) démissionner. La demanderesse devait se présenter au travail au plus tard le 6 mai 1996, à défaut de quoi elle serait licenciée.
[16] La demanderesse n'a pas accepté ces solutions, mais le représentant syndical, M. Tom Hamilton, serait censément intervenu avant qu'elle soit licenciée; il aurait communiqué avec la direction pour l'informer que la demanderesse voulait retourner occuper son poste d'attache.
[17] Le 21 juin 1996, le sous-ministre adjoint, région du sud de l'Ontario, a écrit à la demanderesse pour l'informer que M. Hamilton avait indiqué qu'elle avait décidé de réintégrer son poste d'attache. La demanderesse devait se présenter au travail le 22 juillet 1996. Or, la demanderesse ne s'est pas présentée à l'aérogare 2 le 22 juillet 1996, comme on l'exigeait, et le défendeur ne l'a pas licenciée.
[18] Le 5 décembre 1996, le défendeur a offert à la demanderesse une affectation de six mois à St. Catharines et l'a informée que si elle refusait cette offre, elle devait se présenter à son poste d'attache le 16 décembre 1996 à défaut de quoi elle serait licenciée.
[19] La demanderesse et son mari se sont rendus à St. Catharines pour rencontrer les membres du personnel qui travaillaient à cet endroit en vue de discuter du poste en question. La demanderesse a affirmé qu'on lui avait dit qu'il n'y avait pas de poste à plein temps qui soit disponible.
[20] Le représentant syndical de l'époque, M. King, a informé le défendeur que la demanderesse accepterait de se réinstaller à St. Catharines uniquement si elle occupait un poste permanent de ST-SCY-02. M. King a ajouté que la demanderesse préférait travailler à Barrie.
[21] M. King a par la suite appris qu'une autre fonctionnaire avait été détachée à Barrie. Il a envoyé un courriel à la direction pour s'opposer au détachement, en disant que c'était la demanderesse qui aurait dû être mutée à cet endroit.
[22] Le 21 décembre 1996, on a offert à la demanderesse une affectation d'une durée de six mois à Barrie. La demanderesse s'est présentée au travail à Barrie le 27 janvier 1997. Le lendemain, elle ne s'est pas présentée au travail parce qu'elle n'avait pas aimé l'accueil qu'on lui avait réservé. Elle n'est jamais retournée travailler à Barrie.
[23] Le 28 janvier 1997, la demanderesse a écrit à Mme Howard; elle affirmait que son superviseur l'avait harcelé dès le premier jour où elle avait travaillé à Barrie. La plainte a fait l'objet d'une enquête et a finalement été jugée sans fondement.
[24] Le 14 février 1997, Mme Howard a écrit à la demanderesse pour lui dire que M. King avait informé le défendeur qu'elle (la demanderesse) ne voulait plus travailler à Barrie et qu'elle voulait être réintégrée à l'aéroport Pearson. On a informé la demanderesse que si elle ne se présentait pas à l'aéroport Pearson au plus tard le 21 février 1997, elle serait licenciée. La demanderesse ne s'est pas présentée au travail et le défendeur ne l'a pas licenciée.
[25] Le 18 août 1997, le défendeur a envoyé une lettre de suivi en réponse à la lettre du 14 février 1997; il a de nouveau ordonné à la demanderesse de se présenter à l'aéroport Pearson le 2 septembre 1997, à défaut de quoi elle serait licenciée. La preuve montre que la demanderesse et M. Hamilton savaient tous deux que cette déclaration, en ce qui concerne le licenciement, était sérieuse.
[26] Au lieu de se présenter à l'aérogare 2 le 18 septembre 1997, comme on le lui avait demandé, la demanderesse a signé un projet de règlement qui a été envoyé par télécopie au défendeur. Selon le document, la demanderesse devait se voir offrir un poste analogue avec une protection salariale à Barrie ou dans la péninsule de Niagara (sauf à Revenu Canada, Impôt).
[27] Le défendeur n'a pas accepté l'offre et a informé verbalement la demanderesse de la chose. La demanderesse ne s'est pas présentée au travail. Elle a témoigné croire qu'il était trop tard pour réintégrer son poste d'attache, mais le défendeur n'avait pas délivré d'avis de licenciement lorsqu'il avait fait savoir qu'il refusait l'offre de règlement. Mme Cattelan a communiqué avec M. Hamilton et a déclaré que le défendeur n'accepterait pas le projet de règlement et que la demanderesse serait licenciée.
[28] Le 29 septembre 1997, le défendeur a envoyé une lettre de licenciement à la demanderesse.
LA DÉCISION DE L'ARBITRE
[29] L'arbitre a conclu qu'il était raisonnable pour la direction de supposer, compte tenu de la déclaration de M. Hamilton, que la demanderesse voulait réintégrer son poste d'attache à l'aérogare 2. L'arbitre a conclu que si la demanderesse ne voulait pas réintégrer son poste d'attache, elle aurait dû écrire au défendeur et le lui dire.
[30] L'arbitre a conclu qu'il était compréhensible que le défendeur n'eût pas pris de mesures administratives à la suite de la lettre du 5 décembre 1996, qui disait que si la demanderesse ne se présentait pas au travail le 16 décembre 1996, elle serait licenciée, puisque M. King était intervenu pour le compte de la demanderesse à titre de représentant syndical de cette dernière.
[31] L'arbitre a en outre dit qu'il était raisonnable pour la direction de conclure, le 14 février 1997, que la demanderesse voulait réintégrer son poste d'attache étant donné la déclaration que M. King avait faite à ce sujet. Il a conclu que la demanderesse aurait dû écrire au défendeur pour réfuter cette affirmation si elle ne voulait vraiment pas réintégrer son poste d'attache.
[32] Malgré les déclarations passées du défendeur selon lesquelles il licencierait la demanderesse si elle ne se présentait pas au travail et malgré l'omission du défendeur de procéder au licenciement lorsque la demanderesse ne s'est pas présentée au travail, l'arbitre a conclu que le défendeur était sérieux lorsqu'il avait déclaré dans sa lettre du 18 août 1997 que la demanderesse serait licenciée si elle ne se présentait pas au travail. L'arbitre a également conclu que la demanderesse savait que le défendeur était sérieux. L'arbitre a fondé sa conclusion sur la preuve, qui indiquait que le représentant syndical de la demanderesse, M. Hamilton, avait pris la lettre au sérieux et qu'il l'avait dit à la demanderesse.
[33] L'arbitre a dit qu'il aurait été préférable que le défendeur informe M. Hamilton par écrit des raisons pour lesquelles la proposition que la demanderesse avait faite le 18 septembre 1997 n'était pas acceptable, mais il a conclu qu'en fin de compte, cette omission était sans grandes conséquences.
[34] L'arbitre a en outre conclu que la demanderesse risquait d'être licenciée en ne retournant pas travailler après qu'on l'eut informée que le défendeur ne pouvait pas accepter sa proposition.
[35] L'arbitre a conclu que le défendeur avait avisé la demanderesse qu'elle devait se présenter au travail sous peine de licenciement et que l'avis y afférent n'était pas illégal, immoral ou dangereux. Il a conclu que la demanderesse était au courant des conséquences d'un refus d'obtempérer à l'avis; il a dit que la demanderesse avait reçu des conseils indépendants de son représentant syndical au sujet du fait qu'il s'agissait d'un avis sérieux.
[36] L'arbitre a conclu que la demanderesse savait, ou qu'elle aurait dû savoir, que même après le rejet du projet de règlement, elle pouvait obéir aux ordres de retourner travailler, mais qu'elle a décidé de ne pas le faire.
[37] L'arbitre a dit qu'à sa connaissance, il n'y avait aucun autre facteur dont le défendeur aurait dû tenir compte avant de licencier la demanderesse. L'arbitre a en outre conclu qu'on ne lui avait présenté aucun facteur d'atténuation qui lui permette d'intervenir. Il a conclu que les mesures que le défendeur avait prises en licenciant la demanderesse étaient justifiées.
LA POSITION DE LA DEMANDERESSE
[38] La demanderesse soutient que l'arbitre a outrepassé sa compétence en concluant que le congédiement était justifié, et ce, pour des motifs d'ordre disciplinaire, en vertu de l'alinéa 11(2)f) de la Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. (1985), ch. F-7 (la LGFP) même si le congédiement était effectué pour des motifs de nature non disciplinaire conformément à l'alinéa 11(2)g) de la LGFP.
[39] La demanderesse allègue que lorsque le défendeur maintient qu'il avait le droit de la licencier pour des motifs autres qu'un manquement à la discipline ou une inconduite en vertu de l'alinéa 11(2)g) de la LGFP, il est tenu de démontrer qu'il avait raison de procéder au licenciement en vertu de cette disposition. Le demandeur n'a pas le droit de justifier le licenciement en se fondant sur un autre motif, notamment un manquement à la discipline ou une inconduite, qui sont régis par l'alinéa 11(2)f) de la LGFP.
[40] La demanderesse allègue que l'arbitre a effectué l'analyse applicable au congédiement disciplinaire en vertu de l'alinéa 11(2)f), analyse qui est fondamentalement différente de celle qui doit être faite en vertu de l'alinéa 11(2)g). La demanderesse soutient qu'en qualifiant ainsi les mesures, et en décidant que l'employeur pouvait à bon droit la licencier pour des motifs sur lesquels il ne s'était jamais fondé au moment pertinent, l'arbitre a excédé la compétence qui lui était conférée par la LRTFP.
[41] Subsidiairement, la demanderesse affirme que l'arbitre a commis une erreur de droit manifestement déraisonnable en omettant de tenir compte du fait que l'employeur n'avait jamais appliqué le principe des mesures disciplinaires progressives et, de fait, qu'il avait toléré la conduite même qui, selon lui, justifiait le licenciement.
[42] La demanderesse soutient en outre que rien ne montre que l'arbitre pouvait avec raison conclure qu'elle aurait dû savoir que la lettre du 18 août 1997 entraînerait son licenciement si elle ne se présentait pas au travail.
[43] La demanderesse déclare que l'arbitre a erronément supposé qu'elle savait qu'elle avait le droit de retourner occuper son poste d'attache bien après la « date limite » du 2 septembre 1997.
[44] Subsidiairement, la demanderesse soutient que la décision de l'arbitre était fondée sur une conclusion de fait erronée tirée de façon abusive ou arbitraire et sans tenir compte des éléments dont il disposait.
LA POSITION DU DÉFENDEUR
[45] Le défendeur soutient que l'argument de la demanderesse selon lequel la décision de l'arbitre est fondée sur le « cadre d'analyse » applicable au « congédiement disciplinaire » en vertu de l'alinéa 11(2)f) de la LGFP n'est pas fondé. Il soutient que, dans ses motifs de jugement, l'arbitre n'a pas parlé de « mesures disciplinaires » et qu'il n'y a rien dans la preuve ou dans l'argumentation ou encore dans les motifs prononcés par l'arbitre qui donne à entendre que la présente espèce ait été examinée selon le « cadre d'analyse » applicable au congédiement disciplinaire.
[46] Le défendeur affirme que tous les éléments de preuve et tous les arguments dont disposait l'arbitre mettaient l'accent sur le licenciement au sens de l'alinéa 11(2)g) de la LGFP. Il allègue en outre que l'arbitre n'a pas tiré une conclusion manifestement déraisonnable en disant que le défendeur avait établi, selon la prépondérance des probabilités, qu'il était autorisé à licencier la demanderesse en vertu de l'alinéa 11(2)g) de la LGFP.
LES POINTS LITIGIEUX
1. L'arbitre a-t-il outrepassé sa compétence ou a-t-il commis une erreur de droit en omettant de faire une distinction entre le congédiement disciplinaire et le congédiement non disciplinaire, de sorte qu'il n'a pas établi que le licenciement était motivé conformément à l'alinéa 11(2)g) de la LGFP?
2. L'arbitre a-t-il commis une erreur en omettant de conclure que l'employeur avait renoncé au droit qu'il avait de congédier la demanderesse en tolérant sa conduite lorsqu'elle avait refusé de se conformer à quatre ultimatums distincts lui intimant de se présenter au travail à défaut de quoi elle serait licenciée?
ANALYSE
1. L'arbitre a-t-il outrepassé sa compétence ou a-t-il commis une erreur de droit en omettant de faire une distinction entre le congédiement disciplinaire et le congédiement non disciplinaire, de sorte qu'il n'a pas établi que le licenciement était motivé conformément à l'alinéa 11(2)g) de la LGFP?
[47] L'alinéa 11(2)f) de la LGFP prévoit le licenciement disciplinaire d'un fonctionnaire dans la mesure où ce licenciement est motivé :
| (2) Subject to the provisions of any enactment respecting the powers and functions of a separate employer but notwithstanding any other provision contained in any enactment, the Treasury Board may, in the exercise of its responsibilities in relation to personnel management including its responsibilities in relation to employer and employee relations in the public service, and without limiting the generality of sections 7 to 10, (f) establish standards of discipline in the public service and prescribe the financial and other penalties, including termination of employment and suspension, that may be applied for breaches of discipline or misconduct, and the circumstances and manner in which and the authority by which or whom those penalties may be applied or may be varied or rescinded in whole or in part; |
(2) Sous réserve des seules dispositions de tout texte législatif concernant les pouvoirs et fonctions d'un employeur distinct, le Conseil du Trésor peut, dans l'exercice de ses attributions en matière de gestion du personnel, notamment de relations entre employeur et employés dans la fonction publique: f) établir des normes de discipline dans la fonction publique et prescrire les sanctions pécuniaires et autres y compris le licenciement et la suspension, susceptibles d'être appliquées pour manquement à la discipline ou pour inconduite et indiquer dans quelles circonstances, de quelle manière, par qui et en vertu de quels pouvoirs ces sanctions peuvent être appliquées, modifiées ou annulées, en tout ou en partie; |
|
[48] L'alinéa 11(2)g) de la LGFP autorise le licenciement non disciplinaire d'un fonctionnaire dans la mesure où ce licenciement est motivé :
| (g) provide for the termination of employment, or the demotion to a position at a lower maximum rate of pay, for reasons other than breaches of discipline or misconduct, of persons employed in the public service, and establishing the circumstances and manner in which and the authority by which or by whom those measures may be taken or may be varied or rescinded in whole or in part; |
g) prévoir, pour des raisons autres qu'un manquement à la discipline ou une inconduite, le licenciement ou la rétrogradation à un poste situé dans une échelle de traitement comportant un plafond inférieur des personnes employées dans la fonction publique et indiquer dans quelles circonstances, de quelle manière, par qui et en vertu de quels pouvoirs ces mesures peuvent être appliquées, modifiées ou annulées, en tout ou en partie; |
|
[49] Le paragraphe 11(4) est ainsi libellé :
| (4) Disciplinary action against, and termination of employment or demotion of, any person pursuant to paragraph (2)(f) or (g) shall be for cause. |
(4) Les mesures disciplinaires, le licenciement ou la rétrogradation effectués en application des alinéas (2)f) ou g) doivent être motivés. |
|
[50] La demanderesse soutient que l'arbitre a omis de faire une distinction entre le congédiement disciplinaire et le congédiement non disciplinaire en vertu du paragraphe 11(2) de la LGFP.
[51] La demanderesse soutient que l'arbitre a retenu la norme qui s'applique au congédiement disciplinaire et qu'il a exclusivement mis l'accent sur la question de savoir si elle avait désobéi à plusieurs ordres directs lui enjoignant de se présenter au travail – question qui, selon la demanderesse, se rapportait clairement à un manquement à la discipline ou à une inconduite.
[52] La demanderesse déclare que l'arbitre a abordé la question comme une question de nature disciplinaire lorsqu'il s'est demandé si elle était au courant des conséquences d'une omission d'obtempérer à l'avis et si elle avait reçu des conseils indépendants de son agent négociateur et lorsqu'il avait tenu compte du fait qu'elle avait décidé de ne pas retourner travailler.
[53] Comme le prévoit la politique du Conseil du Trésor concernant la rétrogradation et le licenciement justifiés – motifs non liés à la discipline (la politique), lorsque les employés ne satisfont pas aux exigences de leur poste, les ministères peuvent envisager une rétrogradation ou un licenciement justifiés.
[54] Je suis d'accord avec le défendeur pour dire qu'en l'espèce, le poste occupé par la demanderesse exigeait que celle-ci se présente au travail.
[55] La politique du Conseil du Trésor établit également les principes d'équité qui régissent l'exercice du pouvoir de procéder à un licenciement justifié :
3. Marche à suivre/principes à respecter
Lorsque le fonctionnaire ne répond pas aux exigences de son poste, le ministère peut envisager la rétrogradation ou le licenciement justifié.
Selon le cas, l'exercice du pouvoir de licencier ou de rétrograder pour un motif valable et suffisant est assujetti aux principes d'équité suivants :
- agir de bonne foi;
- communiquer au fonctionnaire tous les renseignements concernant l'exécution de ses fonctions;
- faire savoir au fonctionnaire qu'il ne satisfait pas aux exigences du poste et l'informer de la nature du problème et des conséquences, s'il ne corrige pas les lacunes signalées;
- donner au fonctionnaire la possibilité de prendre les dispositions qui lui permettront de répondre aux exigences de son poste;
- aider le fonctionnaire, dans la mesure du possible, à prendre les dispositions nécessaires;
- explorer les solutions autres que le licenciement et la rétrogradation.
[56] Il est intéressant de noter que des critères similaires ont été établis dans la décision Re Edith Cavell Private Hospital and Hospital Employees' Union, Local 180 (1982), 6 L.A.C. (3d) 229. À la page 233, le conseil d'arbitrage a énoncé le critère suivant :
[TRADUCTION]
L'employeur qui cherche à congédier un employé par suite d'une lacune non blâmable dans son rendement doit satisfaire à certains critères :
a) L'employeur doit définir le niveau de rendement nécessaire;
b) L'employeur doit établir que l'employé a été mis au courant de la norme attendue;
c) L'employeur doit démontrer qu'il a assuré une supervision et donné des instructions raisonnables et qu'il a donné à l'employé une possibilité raisonnable de satisfaire à la norme;
d) L'employeur doit établir que l'employé ne peut pas satisfaire à la norme nécessaire d'une façon qui lui permet de s'acquitter de sa tâche et qu'il a fait des efforts raisonnables en vue de trouver un autre emploi pour lequel l'employé a les compétences voulues;
e) L'employeur doit démontrer que l'employé a été averti d'une façon raisonnable que l'omission de satisfaire à la norme pourrait entraîner son congédiement.
[57] Dans l'ouvrage intitulé : Canadian Labour Arbitration, (3e éd.), (Aurora: Canada Law Book, 1999) D.J.M. Brown et D.M. Beatty ont expliqué, au paragraphe 7:3546, la portée de l'examen arbitral dans les affaires de nature non disciplinaire :
[TRADUCTION]
Contrairement aux larges pouvoirs d'examen qui sont exercés à l'égard des griefs touchant à la discipline, dans les cas de rétrogradation comme dans les cas de promotion, de mutation, de mise à pied et de suspension non disciplinaire, les arbitres limitent habituellement leur enquête à la question de savoir si, en ce qui concerne la capacité de l'employé s'estimant lésé, l'employeur a exercé son jugement d'une façon qui n'était pas arbitraire, discriminatoire ou déraisonnable et s'il a agi de bonne foi.
[58] En déterminant si le défendeur avait raison de licencier la demanderesse, l'arbitre devait donc prendre en considération les principes énoncés dans la politique.
[59] La demanderesse soutient que l'arbitre n'a pas apprécié le caractère raisonnable de la décision que le défendeur avait prise en la licenciant selon les principes énoncés dans la politique, mais qu'il s'est plutôt fondé sur la norme applicable au congédiement disciplinaire.
[60] La demanderesse affirme que l'arbitre a abordé la question comme une question de nature disciplinaire lorsqu'il s'est demandé si elle était au courant des conséquences d'une omission d'obtempérer à l'avis et si elle avait reçu des conseils indépendants de son agent négociateur et lorsqu'il a tenu compte du fait qu'elle avait décidé de ne pas retourner travailler.
[61] Je ne puis souscrire à la prétention de la demanderesse. Pour déterminer si le défendeur a agi d'une façon raisonnable et s'il a respecté les principes énoncés dans la politique dans le cas d'un congédiement non disciplinaire, l'arbitre devait apprécier la preuve relative à l'omission de la demanderesse de satisfaire à l'exigence de son poste, selon laquelle elle devait se présenter au travail. Dans le contexte d'un congédiement disciplinaire, l'arbitre peut également être tenu d'apprécier une preuve similaire et d'appliquer des principes similaires. Toutefois, cela ne veut pas pour autant dire qu'il a appliqué la mauvaise norme.
[62] Comme il a été dit dans la décision Re Crane Canada Inc. and U.A., Loc. 170 (1990), 14 L.A.C. (4th) 253 (C.-B.) à la page 273 :
[TRADUCTION]
L'équité peut exiger que les lacunes constatées soient portées à l'attention de l'employé de façon que ce dernier ait la possibilité d'apaiser les préoccupations de l'employeur. Il importe de noter que cette considération semble s'appliquer, et ce, peu importe que le mécontentement de l'employeur soit attribuable à une conduite blâmable ou à une conduite non blâmable de la part de l'employé : voir Re City of Vancouver and V.M.R.E.U. (1983), 11 L.A.C. (3d) 121 (Hope) aux p. 123, 135-136, 137 à 139, 140; Re Fording Coal Ltd. and U.S.W.A., Loc. 9702, B.C. Ministry of Labour, no A-350/87 à la p. 7 et aux pages suivantes; et Re Brithish Columbia Railway Co. and Teamsters Local Union No. 31 (arbitrages Singh, 5 octobre 1987 (Hope à la p. 13).
[Je souligne.]
Et, à la page 180 :
[TRADUCTION]
Il existe d'autres similarités entre le traitement d'une inconduite et un rendement inacceptable de nature non blâmable. Ainsi, il est maintenant bien établi que dans les deux cas, l'employeur devrait faire savoir à l'employé qu'il n'est pas satisfait et lui donner la possibilité de répondre : voir Re British Columbia Railway Co. and Teamsters Local Union No. 31, supra, à la p. 13; Re Fording Coal Ltd. and U.S.W.A., Loc. 9702, supra, et Re City of Vancouver and V.M.R.E.U., supra aux p. 130-131.
[63] Dans la décision Re City of Vancouver and V.M.R.E.U. (1983), 11 L.A.C. (3d) 121 aux pages 138 et 139, l'arbitre Hope a fait les remarques suivantes :
[TRADUCTION]
Si l'employeur est obligé de prendre des mesures disciplinaires progressives à la suite d'une inconduite blâmable et s'il est tenu d'aviser l'employé qu'une conduite non blâmable continue peut entraîner son congédiement, les besoins des deux parties sont satisfaits conformément aux principes d'équité envisagés par les autorités arbitrales. L'employé averti sera en mesure de contester le fondement factuel sur lequel repose l'avertissement de nature disciplinaire ou de nature non disciplinaire. L'employé peut par ailleurs accepter la mesure disciplinaire ou l'avertissement et prendre les mesures qui s'imposent pour corriger le problème. Si l'employeur a eu une possibilité raisonnable de corriger les lacunes constatées et s'il a pris des mesures raisonnables en vue d'y remédier, l'arbitre sera en mesure d'inférer que l'employé ne veut pas ou ne peut pas avoir un rendement conforme à une norme acceptable. Je ne vois pas pourquoi l'obligation de fournir à l'employé la possibilité de défendre son emploi devrait être différente selon que la conduite constatée est blâmable ou non blâmable.
[64] En déterminant si la demanderesse était au courant des conséquences de l'omission d'obtempérer à l'avis, l'arbitre se demandait donc si le défendeur avait respecté l'obligation d'équité qui lui incombait et le principe énoncé dans la politique, selon lequel l'employeur est tenu de faire savoir au fonctionnaire qu'il ne satisfait pas aux exigences du poste et de l'informer de la nature du problème et des conséquences, s'il ne corrige pas les lacunes signalées [je souligne.] La question de savoir si la demanderesse avait reçu des conseils indépendants de son agent négociateur était un élément pertinent lorsque l'arbitre a conclu que la demanderesse avait été avertie des conséquences découlant de son omission de se présenter au travail et qu'elle était consciente de ces conséquences.
[65] L'arbitre pouvait uniquement déterminer si le défendeur avait respecté la politique et s'il avait agi d'une façon raisonnable et de bonne foi en examinant les ordres que celui-ci avait donnés à la demanderesse, lui enjoignant de se présenter au travail, ainsi que les déclarations qu'il avait faites, à savoir que la demanderesse serait licenciée si elle ne se présentait pas au travail. Le fait que le défendeur n'a pas pris cette mesure lorsque la demanderesse ne s'est pas présentée au travail était pertinent aux fins de la question de savoir si l'on avait informé d'une façon appropriée la demanderesse des conséquences y afférentes.
[66] L'arbitre est tenu d'examiner les avertissements qui ont été donnés au fonctionnaire afin d'établir le caractère raisonnable des mesures prises par le défendeur qui procède à un congédiement non disciplinaire. L'arbitre peut également être tenu d'examiner pareils avertissements lorsqu'il est saisi d'une affaire de congédiement disciplinaire, mais on ne saurait dire qu'en l'espèce, l'arbitre a appliqué le critère d'une façon erronée.
[67] L'arbitre a également examiné la preuve concernant les diverses offres qui avaient été faites à la demanderesse et les actions subséquentes de cette dernière. Ce faisant, l'arbitre se demandait si le défendeur avait donné à la demanderesse la possibilité de prendre les dispositions qui lui permettraient de répondre aux exigences et s'il avait aidé celle-ci à prendre les dispositions nécessaires.
[68] Le fait que la demanderesse a décidé de ne pas retourner travailler était pertinent lorsque l'arbitre a conclu que le défendeur avait agi d'une façon raisonnable et de bonne foi. En se demandant s'il était illégal, immoral ou dangereux pour le ministère d'exiger que la demanderesse retourne à son poste d'attache, l'arbitre se demandait si cette exigence était arbitraire, discriminatoire ou déraisonnable, soit le critère applicable en l'espèce.
[69] Je conclus donc que l'arbitre a appliqué correctement le critère se rapportant au congédiement non disciplinaire. La Cour n'a pas à intervenir en l'espèce.
2. L'arbitre a-t-il commis une erreur en omettant de conclure que l'employeur avait renoncé au droit qu'il avait de congédier la demanderesse en tolérant sa conduite lorsqu'elle avait refusé de se conformer à quatre ultimatums distincts lui intimant de se présenter au travail à défaut de quoi elle serait licenciée?
[70] Subsidiairement, la demanderesse affirme que l'arbitre a commis une erreur de droit manifestement déraisonnable en omettant de tenir compte du fait que le défendeur n'avait jamais appliqué le principe des mesures disciplinaires progressives et qu'il avait de fait toléré la conduite même qui, selon lui, justifiait le licenciement.
[71] La norme de contrôle applicable à la Commission des relations de travail dans la fonction publique a été énoncée par le juge MacKay dans la décision Teeluck c. Canada (Conseil du Trésor), (6 octobre 1999) T-1825-98 (C.F. 1re inst.), au paragraphe 19 :
Comme l'indique la décision du juge Rothstein, qui renvoie à la Cour d'appel, cette Cour a clairement reconnu la grande retenue judiciaire s'appliquant aux décisions de la Commission qui sont clairement de sa compétence, comme celle prise par l'arbitre en l'instance. La Cour n'interviendra donc pas à moins qu'elle juge que la décision avait un caractère manifestement déraisonnable.
[72] Dans la décision Re Crane Canada Inc and U.A. Loc. 180, supra, il a été statué que le principe des mesures disciplinaires progressives ne s'applique pas dans les cas de congédiement non disciplinaire :
[TRADUCTION]
Les remarques que la commission des relations de travail a faites dans les décisions susmentionnées ne voulaient pas dire que la doctrine de l'incident déterminant au sens général du terme ne s'appliquait pas, mais qu'il n'y a pas lieu de se fonder sur la notion des mesures disciplinaires progressives lorsque la question du blâme ne se pose pas. Les mesures disciplinaires progressives visent à rendre l'employé conscient des insuffisances de son rendement et à l'encourager à s'améliorer en appliquant des sanctions de plus en plus sévères. Lorsque l'employé ne peut être blâmé, il n'y a pas lieu de lui imposer une peine. En effet, si la lacune est attribuable à des circonstances indépendantes de la volonté de l'employé, l'imposition d'une peine n'entraînera pas d'amélioration, en ce qui concerne sa présence au travail ou son rendement. Il ne servira à rien d'infliger une peine à l'employé : voir les affaires MacMillan Bloedel, supra. Cette thèse est également bien établie dans la jurisprudence arbitrale. Il y a bon nombre de décisions à l'appui de la thèse selon laquelle il ne sert à rien d'imposer une peine à l'employé qui s'absente pour un motif valable ou qui n'est pas capable d'avoir un rendement satisfaisant, et ce, sans qu'on puisse le blâmer : voir ci-dessus.
[73] En l'espèce, étant donné que j'ai déjà conclu que le congédiement était de nature non disciplinaire, le principe des mesures disciplinaires progressives ne s'applique pas.
[74] Toutefois, le principe des mesures disciplinaires progressives peut être pertinent lorsqu'il faut déterminer si le défendeur a toléré l'omission de la demanderesse de se présenter au travail et l'a amenée à se sentir à tort en sécurité en ne prenant pas de mesures dès la première fois qu'elle ne s'était pas présentée au travail. En ce qui concerne la question des mesures disciplinaires progressives, D.J.M. Brown et D.J. Beatty, dans Canadian Labour Arbitration, 3e éd., (Aurora : Canada Law Book Inc., 1999), ont fait les remarques suivantes au paragraphe 7:4416 :
[TRADUCTION]
Lorsqu'il peut être établi que l'omission de l'employeur d'informer un employé (y compris un stagiaire) qu'il ne tolérera plus certains genres moins évidents d'inconduite (ou même une conduite non blâmable comme une absence motivée) auxquels l'employé s'est livré, et que cette omission a de fait amené l'employé à se sentir à tort en sécurité, l'arbitre peut dans certains cas se fonder sur ce fait pour amoindrir les mesures disciplinaires imposées par l'employeur.
[Je souligne.]
[75] À mon avis, la conclusion de l'arbitre selon laquelle le 18 août 1997, le défendeur songeait sérieusement à licencier la demanderesse si elle ne se présentait pas au travail n'était pas manifestement déraisonnable. La preuve montrait que le représentant syndical avait parlé de la lettre à Mme Catellan et que la demanderesse et le représentant syndical avaient tous deux pris la déclaration du défendeur au sérieux. Compte tenu de cette preuve, il est raisonnable de conclure que la demanderesse n'a pas été amenée à se sentir à tort en sécurité.
[76] En outre, la conclusion que l'arbitre a tirée au sujet des événements antérieurs, lorsque le défendeur avait omis d'agir malgré les déclarations qu'il avait faites, est raisonnable et elle est étayée par la preuve.
[77] À mon avis, la conclusion que l'arbitre a tirée n'était pas manifestement déraisonnable. La demande de contrôle judiciaire est donc rejetée.
« Pierre Blais »
___________________________
Juge
OTTAWA (ONTARIO),
le 16 octobre 2000
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, LL.L., Trad. a.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
No DU GREFFE : T-1798-99
INTITULÉ DE LA CAUSE : Linda Pachowski
c. Sa Majesté la Reine du chef du Canada
LIEU DE L'AUDIENCE : Ottawa (Ontario)
DATE DE L'AUDIENCE : le 2 octobre 2000
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE du juge Blais en date du 16 octobre 2000
ONT COMPARU :
Andrew Raven POUR LA DEMANDERESSE
Richard Fader POUR LA DÉFENDERESSE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Raven, Allen, Cameron et Ballantyne POUR LA DEMANDERESSE
Avocats
Ottawa (Ontario)
Morris Rosenberg POUR LA DÉFENDERESSE
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario)