Ottawa (Ontario), le 19 juin 2006
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE HANSEN
ENTRE :
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
Introduction
[1] La présente demande de contrôle judiciaire concerne la compétence que la Commission de la fonction publique (la Commission) possède pour enquêter, après le départ à la retraite du demandeur de la fonction publique, sur les nominations aux postes de cadre de direction EX-01 et EX-02 dont il a fait l’objet.
Les faits
[2] Le 7 mai 2002, la Commission a nommé le demandeur, qui occupait un poste au niveau AS‑08, à titre de conseiller spécial auprès du commissaire à la protection de la vie privée du Canada (CPVP), au niveau EX-01, laquelle nomination est entrée en vigueur le 1er octobre 2001.
[3] Le 7 novembre 2002, par suite de la reclassification du poste du demandeur à titre de chef du personnel/conseiller principal, le demandeur a été promu au niveau EX-02 à compter du 1er septembre 2002.
[4] Le demandeur s’est retiré de la fonction publique le 31 juillet 2003.
[5] Au printemps 2003, le Comité permanent de la Chambre des communes sur les opérations gouvernementales et les prévisions budgétaires (le Comité) a tenu une série d’audiences au sujet du CPVP. Par suite de ces audiences, en juin 2003, le Comité a demandé au vérificateur général du Canada de mener une vérification au sujet du CPVP, notamment en ce qui concerne la dotation des postes de cadre de direction.
[6] Le Comité a également demandé à la Commission d’entreprendre une enquête. Dans une lettre adressée le 20 juin 2003 au président de la Commission, le président du Comité s’est exprimé en partie comme suit :
[traduction] Le Comité craint que le commissaire ou d’autres représentants du Commissariat [à la protection de la vie privée] ne se soient pas acquittés des devoirs et responsabilités qui leur incombent en vertu de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P-33 (LEFP), et ses modifications. Plus précisément, il aimerait savoir si les processus de dotation, de nomination et de promotion au Commissariat respectent les règles de droit, notamment en ce qui concerne les postes de la catégorie des cadres de direction, ce qui peut comprendre [...] la mutation latérale et l’avancement des fonctionnaires au sein de l’organisation.
Afin de pouvoir mieux comprendre la mesure dans laquelle les ressources humaines sont gérées dans l’intérêt public au Commissariat, le Comité demande à la Commission de la fonction publique (CFP) de mener une enquête pour savoir si la gestion de la dotation est effectuée conformément à la LEFP et si les valeurs sous‑jacentes à cette loi, notamment le principe du mérite, sont respectées, et de présenter un rapport faisant état de ses constatations, conclusions et recommandations.
(Affidavit d’Andrée Dubois, pièce B)
[7] En juillet 2003, afin de répondre à la demande du Comité et aux préoccupations soulevées au cours d’un examen et d’une évaluation précédents qu’elle avait menés au sujet du CPVP, la Commission a procédé à une vérification des pratiques de dotation du CPVP.
[8] Dans une lettre du 25 septembre 2003, la Commission a fait savoir au demandeur que, conformément à l’article 7.1 de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P‑33 (LEFP), elle mènerait une enquête au sujet des [traduction] « nominations successives du demandeur dans le groupe EX » et que [traduction] « l’enquête portera explicitement sur des indications selon lesquelles le CPVP n’a pas respecté les exigences de la Commission de la fonction publique (CFP) quant à l’obligation de procéder à ces nominations en vertu des pouvoirs que la CFP lui a délégués » (affidavit d’Arthur Lamarche, pièce F). Le demandeur a été avisé qu’il pourrait consulter le guide de la Commission intitulé Enquêtes – Guide des pratiques et procédures (le guide), qui se trouve sur le site Web de celle-ci, s’il désirait obtenir des renseignements plus détaillés au sujet du processus d’enquête, et qu’un enquêteur communiquerait avec lui pour fixer une « réunion d’enquête ». Le numéro de dossier figurant sur cette lettre est le numéro 03‑IPC‑0498 (la première enquête).
[9] Dans une autre lettre du 25 septembre 2003, la Commission a avisé le demandeur qu’elle avait l’intention de mener une enquête, conformément à l’article 7.1 de la LEFP, [traduction] « sur les pratiques de dotation » au CPVP et que l’enquête serait fondée sur les résultats de la vérification qu’elle a menée auprès du CPVP. Plus précisément, le demandeur a été avisé que la Direction générale des recours examinerait :
- le respect de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique et du cadre de délégation des pouvoirs de dotation;
- le respect du principe du mérite dans l’utilisation des stratégies de dotation : concours, reclassification, emploi occasionnel;
- le respect des valeurs de dotation (transparence, accès, équité, compétence, représentativité, impartialité) dans les mesures de dotation.
(Contre-interrogatoire d’Andrée Dubois tenu le 19 mai 2004, pièce 1)
[10] Le demandeur a été informé que l’enquêteur désigné l’interrogerait en qualité de témoin et passerait en revue les dossiers de dotation pour relever les fautes et déterminer l’identité des personnes responsables. Le numéro de dossier de cette enquête est le numéro 03-IPC-0508 (la deuxième enquête).
[11] Dans son rapport daté du 30 septembre 2003 et intitulé « Rapport sur le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada », la vérificatrice générale a recommandé en partie ce qui suit : « La Commission de la fonction publique devrait examiner toutes les décisions en matière de dotation du personnel qui ont été prises au Commissariat à la protection de la vie privée du Canada entre septembre 2000 et juin 2003 et réviser toutes les décisions erronées, au besoin » (affidavit d’Andrée Dubois, pièce A).
[12] Dans son rapport de septembre 2003 intitulé « Vérification du Commissariat à la protection de la vie privée par la Commission de la fonction publique », la Commission a recommandé ce qui suit : « Que la CFP mette immédiatement sur pied des comités d’enquête pour déterminer les mesures de dotation, pour les postes de cadre de direction, qui doivent être annulées ou pour recommander des mesures de redressement appropriées » (affidavit d’Andrée Dubois, pièce D).
[13] Le 8 octobre 2003, le vice-président de la Commission a mis sur pied des comités d’enquête pour huit dossiers. Le cas du demandeur était l’un des huit dossiers mentionnés dans l’avis de [traduction] « mise sur pied de comités d’enquête conformément au paragraphe 6(3) de la LEFP » (l’avis). Plus précisément, l’avis prévoyait ce qui suit :
[traduction] Les comités d’enquête seront dirigés conformément au paragraphe 6(3) de la LEFP par chacun des enquêteurs affectés aux dossiers susmentionnés.
Si les comités d’enquête sont d’avis qu’une personne ne possédait pas les qualités nécessaires pour s’acquitter des fonctions du poste auquel elle a été nommée, ils formuleront une recommandation quant à l’opportunité de révoquer la nomination conformément au paragraphe 6(2) de la LEFP.
Si les comités d’enquête recommandent la révocation de la nomination, ils formuleront une recommandation quant à l’opportunité de nommer la personne à un autre poste en rapport avec ses qualifications.
Les comités d’enquête n’utiliseront la présente délégation de pouvoirs que dans les cas où, dans le cadre de leur enquête menée en application de l’article 7.1 de la LEFP, la preuve montre que la révocation d’une nomination pourrait constituer une mesure de redressement indiquée.
(Affidavit d’Yves Nadeau, pièce A2)
[14] Le même jour, la Commission a fait savoir au demandeur que, après avoir envoyé sa lettre du 25 septembre 2003 concernant la première enquête, elle a reçu de nouveaux renseignements justifiant une modification de la portée de l’enquête, laquelle couvrirait désormais la nomination du demandeur par suite de la reclassification de son poste au niveau AS-08.
[15] Le 9 octobre 2003, la Commission a avisé le demandeur que l’enquêteur tiendrait une réunion d’enquête.
[16] Le 13 novembre 2003, l’avocat du demandeur a écrit à la Commission pour lui faire part de ses doutes au sujet de la compétence de celle-ci pour mener l’enquête.
[17] Le 21 novembre 2003, l’enquêteure a écrit au demandeur pour l’informer qu’elle avait été chargée, en vertu de l’article 7.1 de la LEFP, de mener une enquête sur les deux nominations dont il avait fait l’objet au CPVP et qu’elle tiendrait une réunion d’enquête. Elle a précisé que son enquête porterait sur les questions suivantes :
[traduction]
1. Nomination consécutive à la reclassification de votre poste de niveau AS-08 au niveau EX-01 :
- la question de savoir si les vérifications des références menées par le jury de sélection étaient suffisantes et appropriées aux fins de l’évaluation de vos qualités;
- dans la négative, la question de savoir si d’autres vérifications des références auraient dû être menées auprès de superviseurs antérieurs.
2. Nomination consécutive à la reclassification de votre poste au niveau EX-02 :
- la question de savoir si votre nomination a été faite conformément aux conditions de l’Entente concernant la délégation des pouvoirs et la responsabilité en dotation et, plus précisément, la question de savoir si l’attestation prescrite a dûment été remplie et envoyée à la Commission de la fonction publique, ainsi que la question de savoir si vous aviez occupé votre poste pendant une période de six mois avant qu’il soit reclassifié.
(Affidavit d’Yves Nadeau, pièce A8)
Dans la même lettre, l’enquêteure s’est également exprimée comme suit :
[traduction] J’envisage deux conclusions possibles : 1) j’en arrive à la conclusion qu’aucun problème de fond n’existe, auquel cas le dossier sera classé sans autre intervention; 2) j’en arrive à la conclusion qu’au moins une des nominations va à l’encontre du principe du mérite ou des conditions de la délégation des pouvoirs de dotation.
Dans le cas de la deuxième conclusion possible susmentionnée, je pourrais recommander que des mesures de redressement soient prises ou exercer le pouvoir qui m’est conféré en vertu du paragraphe 6(3) de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, qui permet à un comité d’enquête de recommander à la Commission de la fonction publique la révocation d’une nomination pour l’une ou l’autre des deux raisons suivantes : soit le titulaire du poste ne possède pas les qualités nécessaires pour s’acquitter des fonctions de son poste, soit la nomination contrevient aux conditions fixées à la délégation de pouvoirs par laquelle elle a été autorisée. Vous aurez l’occasion de vous faire entendre s’il devient nécessaire de prendre cette mesure.
Il convient de souligner que la Commission conserve le pouvoir de prendre la décision en ce qui a trait à une révocation possible. En pareil cas, un rapport serait acheminé aux parties uniquement après que la Commission aurait pris sa décision.
(Affidavit d’Yves Nadeau, pièce A8)
[18] La réunion d’enquête a eu lieu le 14 janvier 2004 et tant le demandeur que son avocat y ont assisté. Au cours de la réunion, l’avocat du demandeur a fait valoir que l’enquêteure n’avait pas compétence pour examiner la question, parce que le demandeur n’était plus fonctionnaire et que, étant donné que l’enquêteure était une employée de la Commission, elle pourrait être considérée comme une personne ayant un parti pris. L’enquêteure a conclu qu’elle poursuivrait la réunion d’enquête et a prévenu le demandeur qu’elle traiterait l’affaire en l’absence de celui‑ci. L’avocat du demandeur a répondu à l’enquêteure que le demandeur ne poursuivrait pas la rencontre et a quitté la pièce. L’enquêteure a décidé de poursuivre la réunion d’enquête en leur absence.
[19] Dans son rapport du 24 février 2004 intitulé « Investigation Case Report » (rapport d’enquête), l’enquêteure a décrit [traduction] « la présente affaire [...] comme l’une des neuf affaires que la Commission a désignées comme des affaires devant faire l’objet d’une enquête dans sa réponse au rapport de la vérificatrice générale » et précisé que l’enquête concernait les deux nominations du demandeur au CPVP (affidavit d’Yves Nadeau, pièce A11).
[20] En ce qui concerne sa compétence, l’enquêteure a conclu comme suit au paragraphe 33 de son rapport :
[traduction]
[...] à mon avis, la compétence dont la Commission est investie en vertu de l’article 7.1 de la LEFP ne dépend pas du statut d’emploi de la personne dont la nomination fait alors l’objet de l’enquête. Bien au contraire, la Commission aura le pouvoir de mener une enquête sur une affaire donnée si l’affaire relevait de sa compétence lorsque les événements visés par l’enquête se sont produits ou que les décisions faisant l’objet de l’enquête ont été prises.
(Affidavit d’Yves Nadeau, pièce A11)
[21] Bien que l’enquêteure ait terminé son enquête et préparé un rapport d’enquête, seules les parties du rapport qui concernent la question de compétence soulevée par le demandeur se trouvent dans le dossier de la présente demande de contrôle judiciaire.
Les dispositions législatives pertinentes
[22] Voici un survol des dispositions législatives pertinentes. Seules les parties des dispositions qui concernent le présent litige sont résumées ci-dessous.
[23] Sous réserve de certaines exceptions législatives, la Commission a pour mandat de faire des nominations à la fonction publique et est investie d’une compétence exclusive à cette fin (alinéa 5a) et article 8).
[24] L’article 7.1 accorde à la Commission le pouvoir discrétionnaire d’« effectuer les enquêtes et vérifications qu’elle juge indiquées sur toute question relevant de sa compétence ». Pour les besoins de tout rapport ou enquête qu’elle effectue, la Commission dispose des pouvoirs d’un commissaire nommé au titre de la Loi sur les enquêtes (article 7.2). Selon les résultats des enquêtes, rapports ou vérifications effectués sous le régime de la loi, la Commission peut prendre ou ordonner à un administrateur général de prendre les mesures de redressement qu’elle juge indiquées (article 7.5).
[25] Le pouvoir de nomination de la Commission peut également être délégué à un administrateur général (paragraphe 6(1)). Lorsqu’elle estime qu’une personne qui a été nommée en vertu de cette délégation de pouvoir ne possède pas les qualités nécessaires pour s’acquitter des fonctions du poste ou que la nomination contrevient aux conditions fixées à la délégation de pouvoir par laquelle elle a été autorisée, la Commission révoque la nomination et peut nommer la personne à un niveau qui est en rapport avec les qualifications de celle-ci (alinéas 6(2)a) et b)). Cependant, l’exercice par la Commission de son pouvoir de révoquer la nomination est subordonné à la recommandation d’un comité chargé par elle de faire une enquête au cours de laquelle le fonctionnaire et l’administrateur général en cause, ou leurs représentants, ont l’occasion de se faire entendre (paragraphe 6(3)).
[26] La LEFP s’applique à tous les fonctionnaires (article 48). Un fonctionnaire est une personne qui est employée dans la fonction publique et dont la nomination à celle-ci relève exclusivement de la Commission (paragraphe 2(1)). Le fonctionnaire perd sa qualité de fonctionnaire le jour où sa démission, après acceptation écrite de l’administrateur général, prend effet (article 26).
Question 1
[27] La Commission était-elle sans compétence pour mener une enquête sur une plainte individuelle en raison de l’expiration du délai prévu à cette fin?
[28] Étant donné que le demandeur n’a pas soulevé cette question au cours de la réunion d’enquête tenue en janvier 2004, l’enquêteure ne l’a pas commentée dans son rapport d’enquête. Bien qu’il se soit opposé à ce que cette question soit soulevée lors du contrôle judiciaire, le défendeur a présenté des arguments à ce sujet. Par souci d’exhaustivité, j’examine à mon tour la question.
[29] Le demandeur invoque un énoncé du guide de la Direction générale des recours selon lequel la Commission n’enquêtera pas sur des questions individuelles lorsque la question n’est pas soulevée dans les trois mois suivant la date à laquelle a eu lieu la présumée irrégularité ou, dans des circonstances exceptionnelles, dans les six mois suivant cette date. Étant donné que les nominations en cause ont été faites le 7 mai 2002 et le 7 novembre 2002 et que l’enquête a débuté le 25 septembre 2003 et n’a d’ailleurs pas été envisagée avant juillet ou août 2003, ladite enquête était prescrite, eu égard à la politique de la Commission elle-même. Au soutien de cet argument, le demandeur fait valoir que, même si la deuxième enquête était de nature systémique, la première était une enquête sur une question individuelle. Le demandeur ajoute que cette distinction ressort nettement d’une comparaison du contenu des deux avis d’enquête. Ainsi, dans l’avis relatif à la première enquête, il est mentionné que l’enquête concerne [traduction] « vos nominations successives », tandis que l’avis se rapportant à la deuxième enquête renvoie aux [traduction] « pratiques de dotation » au CPVP.
[30] À mon avis, l’argument du demandeur ne peut être retenu. Selon le demandeur, le guide ne prévoit que deux types d’enquête, soit des enquêtes sur des questions individuelles et des enquêtes sur des questions systémiques. Cependant, le guide comporte à la section 2.3 une description de trois situations où la Commission pourrait exercer son pouvoir discrétionnaire en matière d’enquête : elle pourrait enquêter, en premier lieu, « sur des questions individuelles à la suite de plaintes déposées par des fonctionnaires ou des citoyens au sujet de l’application de la LEFP et du REFP » et, en deuxième lieu, « sur des questions systémiques provenant d’un ministère ou d’un syndicat »; en troisième lieu, la Commission pourrait enquêter « de son propre chef à la suite de renseignements portés à son attention ». La condition selon laquelle la question doit être portée à l’attention de la Commission dans un délai de trois ou six mois ne s’applique qu’à la première situation. Ce qui distingue ce premier type d’enquête des deux autres, c’est le fait que cette enquête est menée par suite d’une plainte.
[31] Dans ce contexte, je ne crois pas que les enquêtes sur des « questions individuelles » soient des enquêtes visant des personnes en particulier. À mon avis, il s’agit d’enquêtes sur des cas précis (individuels) où il y aurait eu une irrégularité dans l’application de la LEFP. L’enquête a pour but de savoir s’il y a eu application erronée du texte législatif. Elle ne porte pas sur les candidats individuels à un poste, bien qu’elle puisse entraîner des conséquences touchant des personnes en particulier.
[32] D’après le dossier dont je suis saisie, les enquêtes relatives aux deux nominations du demandeur n’ont pas été entreprises par suite d’une plainte, mais plutôt par suite des renseignements obtenus dans le cadre des vérifications et enquêtes plus générales menées par la vérificatrice générale et par la Commission elle-même. En me fondant sur le dossier, j’en arrive à la conclusion que la première enquête n’était pas une enquête sur une « question individuelle » au sens prévu dans le guide. Étant donné que j’en suis arrivée à cette conclusion, il n’est pas nécessaire que j’examine l’argument du demandeur quant à la question de savoir si la Commission était liée par les délais prévus dans le guide.
Question 2
[33] La Commission avait-elle compétence pour mener la première enquête, c’est-à-dire pour enquêter sur les mesures de dotation concernant le demandeur après le départ à la retraite de celui‑ci?
[34] Le demandeur soutient que la Commission n’a pas compétence à l’endroit des ex‑fonctionnaires. Selon lui, étant donné que la LEFP s’applique à tous les fonctionnaires et que le demandeur a cessé d’être un fonctionnaire au sens de cette loi à la date d’entrée en vigueur de sa démission, la Loi ne s’appliquait plus à lui à la date à laquelle la première enquête a été entreprise. En conséquence, la Commission n’avait pas compétence pour mener l’enquête.
[35] Au soutien de son argument, le demandeur invoque trois décisions. D’abord, dans Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada) (Re), [1993] 2 C.F. 351 (C.F. 1re inst.), décision confirmée dans [1994] 3. C.F. 562 (CAF), la Cour a décidé que la plainte concernant la conduite d’une personne qui avait cessé d’être membre de la GRC avant le dépôt de la plainte était soustraite au pouvoir d’enquêter du commissaire.
[36] En deuxième lieu, dans l’arrêt Chalmers c. Toronto Stock Exchange (1989), 70 O.R. (2d) 532 (C.A.), la Cour d’appel de l’Ontario a conclu que, dans des circonstances où la Loi sur la Bourse de Toronto, 1982, L.O. 1982, ch. 27, accordait à la Bourse de Toronto une compétence à l’endroit des membres et employés, mais non des ex-membres et employés, un règlement énonçant que la Bourse conservait sa compétence à l’endroit des personnes qui avaient cessé de relever d’elle était invalide.
[37] En troisième lieu, dans Maurice c. Priel, [1989] 1 R.C.S. 1023, la Cour suprême du Canada a décidé que le fait qu’une personne était membre de la Law Society of Saskatchewan à l’époque où s’était produite la conduite alléguée ne suffisait pas à conférer au comité de discipline compétence pour entendre l’affaire lorsque la personne n’était plus membre.
[38] Le défendeur soutient que l’article 7.1 de la LEFP devrait être interprété à la lumière du contexte législatif dans lequel il est invoqué, soit un vaste éventail de mécanismes de surveillance, d’examen, d’enquête et de redressement au sujet des nominations et des promotions faites en vertu de la Loi. De l’avis du défendeur, la Loi vise à assurer le maintien d’un système d’emploi équitable qui est fondé sur le mérite au sein de la fonction publique et couvre donc la tenue d’enquêtes concernant les postes dont les titulaires ont quitté la fonction publique.
[39] Étant donné que la Commission a le pouvoir de faire des nominations semblables à celles qui ont été faites au profit du demandeur, il est bien évident qu’elle est habilitée à enquêter sur les pratiques de dotation se rapportant aux nominations. Le défendeur ajoute que, même si la Commission peut déléguer son pouvoir de nomination à un administrateur général, elle conserve tous les pouvoirs voulus pour réviser et pour corriger toute nomination faite dans l’exercice du pouvoir délégué.
[40] La possibilité que l’enquête soit liée à une nomination d’une personne qui n’est plus fonctionnaire a un effet simplement accessoire. En d’autres termes, le statut d’emploi de la personne dont la nomination est visée par l’enquête au moment de la tenue de celle-ci n’est pas déterminant; c’est plutôt l’événement faisant l’objet de l’enquête qui relève de la compétence de la Commission. Dans la présente affaire, le demandeur était un fonctionnaire au moment où il a été reclassifié et nommé.
[41] Le défendeur soutient que l’enquête menée au titre de l’article 7.1 est une démarche de nature inquisitoire et ne donne pas lieu à une décision exécutoire. Il ajoute que le pouvoir dont la Commission est investie en vertu de l’article 7.5 de la LEFP, soit le pouvoir de prendre ou d’ordonner à un administrateur général de prendre les mesures de redressement qu’elle juge indiquées, et les répercussions que l’exercice de ce pouvoir pourrait avoir pour le demandeur qui a démissionné ne sont pas en cause, parce que cette disposition ne s’appliquait pas.
[42] Le défendeur invoque la décision Lo c. Canada (Comité d’appel de la Commission de la fonction publique) (1997), 222 N.R. 393 (C.F. 1re inst. ) pour faire valoir que les pouvoirs de la Commission ne sont pas restreints par le fait que la personne dont le poste est visé par l’enquête a pris sa retraite ou a démissionné.
[43] En ce qui a trait à la norme de contrôle, le demandeur soutient que, étant donné que le litige porte sur la compétence de la Commission, soit une question de droit, la décision devrait être révisée selon la norme de la décision correcte. Cependant, le demandeur n’a pas étoffé sa position au moyen d’une analyse pragmatique et fonctionnelle relativement à la question portée à l’attention de la Cour. Le défendeur n’a formulé aucun argument au sujet de la norme de contrôle.
[44] Dans l’arrêt Davies c. Canada (Procureur général), [2005] CAF 41, la compétence d’un comité d’appel mis sur pied en vertu de l’article 21 de la LEFP était en litige. Après avoir mené une analyse pragmatique et fonctionnelle, le juge en chef Richard a conclu que la norme de contrôle applicable à la décision du comité d’appel sur les questions liées à la compétence de celui-ci était la norme de la décision correcte.
[45] Même si c’est le pouvoir d’enquêter de la Commission qui est en litige en l’espèce, j’estime que l’analyse des quatre facteurs que le juge en chef a menée dans l’arrêt Davies s’applique à la présente affaire. En conséquence, je suis d’avis que, en ce qui a trait à la question du pouvoir d’enquêter de la Commission qui est en litige en l’espèce, l’affaire devrait être révisée selon la norme de la décision correcte.
[46] À mon sens, les décisions que le demandeur invoque ne s’appliquent pas aux faits de la présente affaire. Ces décisions concernaient l’interprétation de dispositions législatives différentes de celles qui sont en cause en l’espèce, dans le contexte d’enquêtes disciplinaires sur la conduite de certaines personnes.
[47] En ce qui a trait à la décision Lo que le défendeur a invoquée, elle porte sur des faits différents et ne permet donc pas de trancher le présent litige. Dans cette décision, un candidat non retenu a porté en appel un processus de sélection conformément à l’article 21 de la LEFP. Le premier comité d’appel a rejeté l’appel. La Cour fédérale a accueilli la demande de contrôle judiciaire subséquente et renvoyé l’affaire pour nouvel examen. Le juge Pinard a conclu que le comité d’appel ne s’était pas conformé à l’obligation qu’il avait de décider si le principe du mérite avait été respecté lors de la sélection des candidats retenus. Cependant, le candidat choisi a été muté à un autre poste et a pris sa retraite avant l’audition de l’appel par le deuxième comité d’appel. Invoquant l’arrêt Noël c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration) (1991), 136 N.R. 398 (CAF), le comité d’appel a conclu que l’appel interjeté à l’égard de la nomination du candidat choisi était théorique.
[48] Dans la décision Lo, le juge Gibson a conclu que le comité avait commis une erreur en se fondant sur l’arrêt Noël. Il a souligné que, lorsque le jugement a été rendu dans cette cause, les seules options dont le comité disposait étaient soit de confirmer ou de révoquer une nomination déjà faite, soit de faire ou de ne pas faire une nomination qui n’avait pas été faite. Il a conclu que, après la modification de l’article 21 par l’ajout du paragraphe 21(3), lequel autorisait la Commission à prendre les mesures nécessaires pour remédier à toute irrégularité signalée par le comité relativement à la procédure de sélection, le fait que le candidat choisi avait été muté et qu’il avait subséquemment démissionné n’enlevait pas à la Commission le pouvoir de prendre des mesures de redressement.
[49] En appel, la juge Desjardins a confirmé la décision du juge Gibson selon laquelle l’affaire n’était pas théorique et devrait être renvoyée en vue d’une nouvelle audience. La juge Desjardins a conclu qu’une distinction pouvait être faite d’avec l’arrêt Noël : dans cette affaire, étant donné qu’il n’y avait plus de nomination, aucune révocation de la nomination n’était possible, de sorte que l’appel fondé sur l’article 21 n’était pas la mesure de redressement indiquée. En revanche, dans l’appel dont elle était saisie, la juge Desjardins a formulé les remarques suivantes au paragraphe 12 :
En l'espèce, une nomination a eu lieu et, même si le titulaire a quitté ce poste, et la fonction publique elle-même, la nomination contestée n'a pas été révoquée par la Commission et il faut statuer sur sa validité. Il serait trop facile pour un ministère ou pour une personne nommée d'esquiver le mécanisme d'appel et, par une simple mutation, d'empêcher que soit résolue la question de savoir si le principe du mérite a été observé dans le processus de sélection.
[50] Cependant, cette observation que le défendeur invoque doit être examinée à la lumière des commentaires que la juge Desjardins a formulés dans le paragraphe suivant de ses motifs et des faits particuliers de l’affaire en question. Voici comment elle s’est exprimée au paragraphe 13 :
Le comité était lié par la décision du juge Pinard, qui avait estimé que la nomination de Mme Steadman contrevenait au principe du mérite. L'appel formé contre la nomination de Mme Steadman aurait donc dû être accueilli, et le comité aurait dû informer la Commission que sa nomination était par conséquent annulée conformément à l'alinéa 21(2)a) de la Loi.
[51] En conséquence, il semblerait que la juge Desjardins faisait allusion à la mesure que le premier comité d’appel aurait dû prendre au moment où le candidat choisi occupait encore le poste en litige. C’est pourquoi j’estime que les faits examinés dans l’arrêt Lo sont différents de ceux de la présente affaire.
[52] Cela étant dit, j’accepte l’argument du défendeur selon lequel l’enquête en litige n’était pas une enquête concernant le demandeur ou la conduite de celui-ci. Comme le montre la lettre du 21 novembre 2003 de l’enquêteure, il s’agissait plutôt d’une enquête concernant le processus ou les mesures prises par d’autres personnes relativement aux deux nominations du demandeur au CPVP. C’est la raison pour laquelle, en ce qui concerne la question restreinte de la compétence dont la Commission disposait pour entreprendre une enquête, le fait que le demandeur n’était plus fonctionnaire à la date à laquelle l’enquête a été entreprise n’est pas pertinent quant au pouvoir d’enquêter dont la Commission était investie en vertu de l’article 7.1 de la LEFP. Toutefois, en ce qui a trait aux mesures de redressement que la Commission pouvait prendre par suite de l’enquête, il est fort possible que le statut d’emploi du demandeur soit un facteur pertinent.
[53] Bien qu’un article différent de la LEFP qui n’est pas en cause en l’espèce ait été examiné dans l’arrêt Noël et dans la décision Lepage c. Canada (Procureur général), [1999] A.C.F. n° 481 (C.F. 1re inst.), les analyses menées dans ces deux décisions sont utiles. Les deux affaires concernaient l’article 21 de la LEFP, qui prévoit un processus d’appel menant à la confirmation ou à la révocation par la Commission d’une nomination contestée.
[54] Dans l’affaire Noël, un comité d’appel mis sur pied conformément à l’article 21 a conclu que l’appel du demandeur était théorique, parce que la nomination intérimaire attaquée était devenue caduque. Lors du contrôle judiciaire, le juge Décary a révisé le processus d’appel et souligné, en se fondant sur le texte de l’article 21, que l’appel concernait la nomination et que la Commission était liée par la décision du comité d’appel. De l’avis du juge Décary, la question était de savoir si l’enquête menée par le comité d’appel pouvait être isolée de la décision que celui-ci était tenu de prendre. À son avis, l’enquête ne pouvait être isolée de la décision,car, étant donné qu’il n’y avait plus de nomination, aucune confirmation ou révocation de la nomination n’était possible. Le juge Décary a conclu que, étant donné que l’appel prévu à l’article 21 n’était plus la mesure de redressement indiquée, le comité d’appel a eu raison de mettre fin à l’enquête.
[55] Lorsque le jugement a été rendu dans Noël, les seules mesures de redressement que la Commission pouvait prendre au titre de l’article 21 étaient les suivantes : confirmer ou révoquer la nomination déjà faite ou, si aucune nomination n’avait encore été faite, procéder ou non à la nomination conformément à la décision du comité.
[56] Après cet arrêt, mais avant la décision rendue dans Lepage, l’article 21 a été modifié de façon à accorder à la Commission le pouvoir de prendre toute mesure qu’elle juge indiquée pour remédier à une irrégularité touchant la procédure de sélection.
[57] Dans l’arrêt Lepage, un comité d’appel a conclu que, étant donné que le poste en litige avait été éliminé à la date du rejet de la demande d’enquête du demandeur, le comité d’appel n’avait pas compétence pour entendre l’appel. Lors du contrôle judiciaire, la Cour fédérale a cité la décision rendue dans Noël et souligné qu’il était établi en droit que le mécanisme d’appel prévu à l’article 21 avait pour but restreint de permettre à une personne de contester une nomination effective ou imminente. Même si le paragraphe 21(3) donnait à la Commission le pouvoir de corriger un vice du processus de sélection, le juge Rouleau a souligné, en se fondant sur la décision Lo, que cette disposition n’octroyait pas plus de pouvoir à la Commission en ce qui a trait à la nomination. Il a conclu que, étant donné qu’il n’y avait plus de nomination à attaquer, l’appel fondé sur l’article 21 était devenu théorique et qu’aucun recours en vertu du paragraphe 21(3) n’était possible.
[58] Dans la présente affaire, si la Commission avait simplement exercé son pouvoir d’enquêter en vertu de l’article 7.1, elle aurait pu, conformément à l’article 7.5, prendre ou ordonner à un administrateur général de prendre les mesures de redressement qu’elle jugeait indiquées. Indépendamment de la question découlant du fait que le demandeur n’était plus fonctionnaire, la Commission aurait été empêchée, en vertu du paragraphe 6(3), d’inclure comme mesure de redressement la révocation de l’une ou l’autre des nominations du demandeur.
[59] Cependant, tel qu’il est mentionné plus haut, un comité d’enquête a été mis sur pied conformément au paragraphe 6(2) et chargé d’enquêter sur les deux nominations du demandeur. Il appert de l’avis que le comité d’enquête n’exercerait son pouvoir découlant du paragraphe 6(2) que si la preuve démontrait, au cours de l’enquête, que la révocation d’une nomination pourrait constituer une mesure de redressement indiquée. Dans sa lettre du 21 novembre 2003, l’enquêteure a mentionné que, si elle décidait d’exercer son pouvoir en application du paragraphe 6(2), le demandeur aurait l’occasion de se faire entendre avant qu’elle formule une recommandation à la Commission au sujet de la révocation.
[60] Eu égard au raisonnement suivi dans l’arrêt Noël et au fait qu’il n’y avait plus de nomination à révoquer, bien qu’il ne soit pas nécessaire de trancher la question en l’espèce, il se peut que la Commission n’ait pas eu la compétence voulue pour mettre sur pied le comité d’enquête ou, à tout le moins, que toute décision prise par le comité soit théorique. Compte tenu de la mise sur pied d’un comité d’enquête dans le contexte de l’enquête, la question de savoir si le rôle ou la fonction du comité d’enquête peut être isolé de l’enquête générale prévue à l’article 7.1 continue à se poser. À mon avis, la réponse à cette question est affirmative.
[61] Contrairement à la situation de l’affaire Lepage, où il n’y avait plus de recours réalisable auquel le comité d’appel avait accès, la Commission disposait en l’espèce d’un éventail de mesures de redressement qu’elle pourrait prendre ou ordonner à un administrateur général de prendre et qui n’entraîneraient pas la révocation de l’une ou l’autre des nominations du demandeur ou d’autres conséquences défavorables pour celui-ci. Ainsi, elle pourrait ordonner que les employés affectés aux ressources humaines suivent une formation spécialisée ou que les politiques en matière de dotation soient révisées et respectées.
[62] Pour les motifs exposés ci-dessus, j’en suis arrivée à la conclusion que la décision de l’enquêteure selon laquelle la Commission avait compétence pour mener l’enquête était correcte; en conséquence, la demande de contrôle judiciaire est rejetée.
[63] À la demande des deux parties, la question des dépens est différée.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE :
1. La demande de contrôle judiciaire est rejetée.
2. La question des dépens est différée. Le défendeur dispose d’un délai de dix jours suivant la date de la présente ordonnance pour signifier et déposer ses observations sur les dépens. Le demandeur dispose d’un délai de dix jours suivant la date de signification des observations du défendeur pour signifier et déposer ses propres observations, après quoi le défendeur disposera d’un délai de trois jours pour signifier et déposer des observations en réponse à celles-ci.
Traduction certifiée conforme
Mario Lagacé, jurilinguiste
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-299-04
INTITULÉ : ARTHUR J.M. LAMARCHE
c.
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
LIEU DE L’AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
DATE DE L’AUDIENCE : LE 6 MARS 2006
MOTIFS DE L’ORDONNANCE : MADAME LA JUGE HANSEN
DATE DES MOTIFS : LE 19 JUIN 2006
COMPARUTIONS :
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JOHN M. CONNOLLY
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R. JEFF ANDERSON
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POUR LE DÉFENDEUR
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AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
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CONNOLLY, NICHOLS, ALLAN & CARROLL LLP OTTAWA (ONTARIO)
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JOHN H. SIMS, c.r. SOUS-PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA OTTAWA (ONTARIO) |
POUR LE DÉFENDEUR
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