Date : 20030224
Dossier : T-1185-01
Référence neutre: 2003 CFPI 234
Ottawa (Ontario), le 24 février 2003
En présence de madame le juge Danièle Tremblay-Lamer
ENTRE :
SALVATORE FUDA
demandeur
et
LA GENDARMERIE ROYALE DU CANADA et
LE SOLLICITEUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeurs
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Le demandeur exerce, en conformité avec l'article 41 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. (1985), ch. P-21 (la Loi), un recours en révision de la décision de la Gendarmerie royale du Canada (la GRC) de lui refuser la communication des renseignements personnels le concernant qui sont détenus dans les fichiers de renseignements personnels de la GRC.
[2] Le demandeur est un homme d'affaires. Il est le président de la société Ontex Resources Limited (Ontex), une société ouverte à responsabilité limitée.
[3] Au cours d'octobre 1999, Ontex a demandé son inscription à la Bourse de Toronto. La Bourse de Toronto a opposé un refus. Le demandeur a été informé par les dirigeants de la Bourse de Toronto que l'une des raisons du refus d'inscrire la société Ontex était que la Bourse de Toronto avait eu vent de rumeurs selon lesquelles le demandeur était mêlé au crime organisé. La Bourse de Toronto a refusé d'indiquer au demandeur la source des rumeurs en question.
[4] Le demandeur a présenté à la GRC une demande de communication de tous les renseignements qu'elle détenait dans ses fichiers de renseignements personnels, et qui le concernaient ou qui concernaient les entreprises dans lesquelles il avait des intérêts.
[5] Un fichier de renseignements personnels est un ensemble ou groupement de renseignements personnels conservés par une institution fédérale. La description détaillée de chaque fichier, et notamment les fins auxquelles les renseignements personnels ont été obtenus ou assemblés, est publiée chaque année par le Secrétariat du Conseil du Trésor dans InfoSource : Sources des renseignements fédéraux (InfoSource).
[6] Le groupe du traitement de l'information de la GRC a jugé que le demandeur était admissible à présenter la demande. Le sergent Andrew Baird, qui à l'époque était un sous-officier chargé du groupe de divulgation numéro 5, fut chargé d'examiner la demande.
[7] Deux fichiers de renseignements personnels furent explorés après réception de la demande du demandeur. Il s'agissait du fichier PPU 005 - Dossiers opérationnels, et du fichier PPU 015 - Dossiers opérationnels de renseignements sur la criminalité.
[8] Comme l'indique InfoSource, le fichier PPU 005 - Dossiers opérationnels - contient des renseignements personnels sur les personnes qui ont fait l'objet d'enquêtes au titre du Code criminel, de lois fédérales ou provinciales ou de règlements municipaux. L'objet de la collecte des renseignements est l'application de la loi et la détection, la prévention ou la répression du crime. Les personnes dont les renseignements personnels figurent dans ce fichier sont celles qui sont concernées par une enquête criminelle ou qui font l'objet d'une telle enquête.
[9] Après examen des renseignements concernant le demandeur et se trouvant dans ce fichier de renseignements personnels, il fut décidé que lesdits renseignements étaient soustraits à la divulgation au titre des exceptions énoncées dans l'article 19, les alinéas 22(1)a) et 22(1)b) ainsi que l'article 26 de la Loi.
[10] Le demandeur fut informé de cette décision par lettre datée du 19 mai 2000.
[11] Le fichier PPU 015 est un fichier inconsultable aux termes de l'article 18 de la Loi. Comme l'indique InfoSource, le fichier PPU 015 - Dossiers opérationnels de renseignements sur la criminalité - renferme des renseignements personnels sur les personnes qui ont été mêlées à des activités du crime organisé. Le fichier contient aussi des renseignements personnels sur l'administration, la politique et la gestion des sources humaines confidentielles et des témoins qui requièrent une protection liée à des activités criminelles.
[12] Un analyste passe en revue tous les deux ans les documents se trouvant dans un fichier inconsultable pour savoir si les renseignements doivent demeurer inconsultables selon l'article 18.
[13] La GRC n'a ni confirmé ni nié l'existence de renseignements sur le demandeur dans ce fichier de renseignements personnels. Le demandeur a aussi été informé que, si de tels renseignements existaient, la GRC pourrait refuser leur communication en conformité avec l'alinéa 22(1)a) de la Loi.
[14] Le 5 juin 2000 ou vers cette date, le demandeur déposait une plainte auprès du Commissaire à la vie privée du Canada concernant le refus de communication. Le Commissaire à la vie privée étudia l'affaire et rendit le 9 mai 2001 une décision qui fut reçue le 17 mai 2001. Par cette décision, le Commissaire jugeait que la décision de la GRC de ne pas communiquer au demandeur les renseignements se trouvant dans ses fichiers de renseignements personnels était conforme à la Loi.
[15] L'objet de la Loi est de faciliter le droit d'accès aux renseignements relevant des institutions fédérales. Le paragraphe 12(1) de la Loi confère aux particuliers le droit de se faire communiquer les renseignements personnels versés dans un fichier de renseignements personnels ou relevant d'une institution fédérale :
| 12. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, tout citoyen canadien et tout résident permanent, au sens de la Loi sur l'immigration, a le droit de se faire communiquer sur demande : |
|
12. (1) Subject to this Act, every individual who is a Canadian citizen or a permanent resident within the meaning of the Immigration Act has a right to and shall, on request, be given access to |
|
|
|
|
| a) les renseignements personnels le concernant et versés dans un fichier de renseignements personnels; |
|
(a) any personal information about the individual contained in a personal information bank; and |
|
|
|
|
| b) les autres renseignements personnels le concernant et relevant d'une institution fédérale, dans la mesure où il peut fournir sur leur localisation des indications suffisamment précises pour que l'institution fédérale puisse les retrouver sans problèmes sérieux. |
|
(b) any other personal information about the individual under the control of a government institution with respect to which the individual is able to provide sufficiently specific information on the location of the information as to render it reasonably retrievable by the government institution. |
|
|
|
|
[16] Le droit de se faire communiquer des renseignements personnels n'est cependant pas absolu. Il y a, dans des cas restreints et précis, des exceptions à ce droit. Le gouvernement a la possibilité de préserver la confidentialité de certaines enquêtes, les identités de sources confidentielles de renseignements et les renseignements qui ont été préparés au cours d'enquêtes licites.
[17] Selon l'article 47, il incombe à l'institution fédérale concernée d'établir le bien-fondé du refus de communication de renseignements personnels ou le bien-fondé de la décision de verser certains dossiers dans un fichier inconsultable classé comme tel en vertu de l'article 18 :
| 47. Dans les procédures découlant des recours prévus aux articles 41, 42 ou 43, la charge d'établir le bien-fondé du refus de communication de renseignements personnels ou le bien-fondé du versement de certains dossiers dans un fichier inconsultable classé comme tel en vertu de l'article 18 incombe à l'institution fédérale concernée. |
|
47. In any proceedings before the Court arising from an application under section 41, 42 or 43, the burden of establishing that the head of a government institution is authorized to refuse to disclose personal information requested under subsection 12(1) or that a file should be included in a personal information bank designated as an exempt bank under section 18 shall be on the government institution concerned. |
|
|
|
|
[18] En l'espèce, bien que d'autres exceptions s'appliquent simultanément à certains des documents, l'exception applicable qui est au premier chef invoquée par la GRC pour tous les documents est celle de l'alinéa 22(1)a).
[19] L'alinéa 22(1)a) prévoit que le responsable d'une institution fédérale peut refuser la communication de renseignements personnels qui remontent à moins de 20 ans si les renseignements ont été recueillis au cours d'enquêtes licites ayant trait à la détection, la prévention ou la répression du crime, aux activités destinées à faire respecter les lois fédérales ou provinciales ou aux activités soupçonnées de constituer des menaces envers la sécurité du Canada :
| 22. (1) Le responsable d'une institution fédérale peut refuser la communication des renseignements personnels demandés en vertu du paragraphe 12(1) : |
|
|
|
|
|
|
| 22. (1) The head of a government institution may refuse to disclose any personal information requested under subsection 12(1)a) soit qui remontent à moins de vingt ans lors de la demande et qui ont été obtenus ou préparés par une institution fédérale, ou par une subdivision d'une institution, qui constitue un organisme d'enquête déterminé par règlement, au cours d'enquêtes licites ayant trait : |
|
(a) that was obtained or prepared by any government institution, or part of any government institution, that is an investigative body specified in the regulations in the course of lawful investigations pertaining to |
|
|
|
|
| (i) à la détection, la prévention et la répression du crime, |
|
(i) the detection, prevention or suppression of crime, |
|
|
|
|
| (ii) aux activités destinées à faire respecter les lois fédérales ou provinciales, |
|
(ii) the enforcement of any law of Canada or a province, or |
|
|
|
|
| (iii) aux activités soupçonnées de constituer des menaces envers la sécurité du Canada au sens de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité; |
|
(iii) activities suspected of constituting threats to the security of Canada within the meaning of the Canadian Security Intelligence Service Act,
if the information came into existence less than twenty years prior to the request; |
|
|
|
|
[20] Le demandeur soutient que la GRC devrait être astreinte à l'obligation rigoureuse d'établir que les renseignements personnels le concernant ne devraient pas être communiqués. Il affirme que sa demande doit être étudiée à la lumière du fait que ni lui ni son avocat n'ont vu les documents en question. Comme il ne connaît pas la teneur exacte des renseignements, il n'est pas en mesure de dire si les exceptions ont été validement appliquées. Par ailleurs, il ne peut présenter rien d'autre que des arguments généraux à propos des exceptions invoquées. Puisque la décision de la Cour doit par nécessité reposer sur les observations détaillées d'une seule des parties, à savoir la GRC, le demandeur affirme que la GRC doit produire davantage qu'un commencement de preuve pour justifier la non-divulgation des renseignements personnels le concernant. Je ne partage pas l'avis du demandeur.
[21] L'impossibilité pour le demandeur ou pour son avocat de voir les renseignements inconsultables n'impose pas à la défenderesse une obligation plus rigoureuse de justifier sa décision. La Cour a le loisir, pour statuer sur le recours, d'examiner attentivement tous les renseignements non communiqués. La défenderesse devra convaincre la Cour qu'elle a satisfait à la charge de la preuve en alléguant les exceptions prévues dans la Loi et que sa décision était justifiée.
[22] Ce point a été examiné par la Cour d'appel fédérale dans l'arrêt Ruby c. Canada (Solliciteur général), [2000] 3 C.F. 589. Dans cette affaire, la Cour avait admis l'argument du demandeur selon lequel, puisqu'il n'avait jamais vu les documents, il était excessif d'espérer qu'il puisse prouver que le pouvoir discrétionnaire avait été abusivement exercé. Cependant, tout exercice abusif du pouvoir discrétionnaire serait corrigé par la possibilité pour la Cour d'examiner les décisions de l'institution fédérale. Les juges Létourneau et Robertson se sont exprimés ainsi, au paragraphe 39 :
Il incombe à la Cour, dans un recours en révision fondé sur l'article 41 de la Loi, de s'assurer que le pouvoir discrétionnaire conféré aux autorités administratives « a été exercé dans les limites appropriées et selon les principes appropriés » . C'est pourquoi la Cour qui exerce le contrôle a accès aux documents en question en vertu de l'article 45 de la Loi.
[23] Par conséquent, la GRC n'est pas astreinte à une obligation plus élevée de montrer qu'elle a validement exercé son pouvoir discrétionnaire simplement parce que le demandeur n'a pas vu les documents en question. Après consultation desdits documents, la Cour déterminera, sur le plan juridique, d'abord si les renseignements personnels du demandeur entrent dans la description des renseignements inconsultables visés par l'alinéa 22(1)a), et ensuite si le pouvoir discrétionnaire de l'institution fédérale de ne pas communiquer les renseignements personnels a été proprement exercé. C'est d'après le critère de la décision raisonnable qu'est examinée la licéité de l'exercice de ce pouvoir discrétionnaire. Il n'appartient pas à la Cour de substituer ses vues à celles du ministre sur la manière dont le pouvoir discrétionnaire devrait être exercé. (3430901 Canada Inc. c. Canada (Ministre de l'Industrie), [2002] 1 C.F. 421 (C.A.)).
[24] Le demandeur s'est vu refuser la communication de ses renseignements personnels figurant dans le fichier PPU 005 - Dossiers opérationnels.
[25] Le sergent Baird a estimé que les renseignements figurant dans ce fichier pouvaient être soustraits à la divulgation en conformité avec l'alinéa 22(1)a) de la Loi, puisque les trois conditions suivantes étaient remplies :
· les renseignements personnels avaient été obtenus par la GRC, un organisme d'enquête énuméré à l'article 13 de l'annexe II du règlement d'application de la Loi;
· les renseignements personnels avaient été obtenus par la GRC au cours d'enquêtes licites ayant trait aux activités de membres de groupes s'adonnant au crime organisé, notamment au trafic d'héroïne et autres drogues, à la contrefaçon, aux jeux illégaux, aux tentatives de meurtre, à l'extorsion et à l'exploitation de clubs de jeux;
· les documents contenant les renseignements demandés remontaient à moins de 20 ans.
[26] Après examen de l'affidavit confidentiel du sergent Baird, ainsi que de ses annexes, je suis d'avis que les renseignements personnels du demandeur versés dans le fichier PPU 005 entrent dans la description des renseignements soustraits à la communication selon l'alinéa 22(1)a). Tous les renseignements versés dans le fichier de renseignements personnels PPU 005 remontent à moins de 20 ans et ont été obtenus par la GRC au cours d'enquêtes licites portant sur les activités du demandeur dans le crime organisé. Je suis également d'avis qu'il était raisonnable pour la défenderesse de refuser de communiquer ces renseignements au demandeur. Le pouvoir discrétionnaire qui a été exercé l'a été pour une raison qui présentait un lien rationnel avec l'objet pour lequel il a été conféré. Il n'existe aucun indice de mauvaise foi ou autre qui soit susceptible de rendre abusif l'exercice de ce pouvoir discrétionnaire.
[27] Certains renseignements ont également été soustraits à la communication pour d'autres raisons. Cependant, puisque je suis persuadée que tous les documents sont visés par l'alinéa 22(1)a), il ne m'est pas nécessaire d'examiner les autres raisons.
[28] La défenderesse a aussi refusé de confirmer ou de nier que des renseignements personnels se rapportant au demandeur se trouvaient dans le fichier PPU 015. Il s'agit là d'un fichier inconsultable au sens de l'article 18 de la Loi :
| 18. (1) Le gouverneur en conseil peut, par décret, classer parmi les fichiers de renseignements personnels inconsultables, dénommés fichiers inconsultables dans la présente loi, ceux qui sont formés de dossiers dans chacun desquels dominent les renseignements visés aux articles 21 ou 22. |
|
18. (1) The Governor in Council may, by order, designate as exempt banks certain personal information banks that contain files all of which consist predominantly of personal information described in section 2l or 22. |
|
|
|
|
| (2) Le responsable d'une institution fédérale peut refuser la communication des renseignements personnels demandés en vertu du paragraphe 12(1) qui sont versés dans des fichiers inconsultables. |
|
(2) The head of a government institution may refuse to disclose any personal information requested under subsection 12(1) that is contained in a personal information bank designated as an exempt bank under subsection (1). |
|
|
|
|
| (3) Tout décret pris en vertu du paragraphe (1) doit porter : |
|
(3) An order made under subsection (1) shall specify |
|
|
|
|
| a) une mention de l'article sur lequel il se fonde; |
|
(a) the section on the basis of which the order is made; and |
|
|
|
|
| b) de plus, dans le cas d'un fichier de renseignements personnels formé de dossiers dans chacun desquels dominent des renseignements visés au sous-alinéa 22(1)a)(ii), la mention de la loi dont il s'agit. |
|
(b) where a personal information bank is designated that contains files that consist predominantly of personal information described in subparagraph 22(1)(a)(ii), the law concerned. |
|
|
|
|
[29] Comme l'a expliqué le sergent Baird dans son affidavit public, la différence entre les documents du fichier inconsultable et les documents du fichier opérationnel est que les renseignements figurant dans les documents du fichier inconsultable sont utilisés pour le renseignement et sont généralement plus vastes et couvrent une période plus longue, tandis que les renseignements figurant dans le fichier opérationnel sont plus spécifiques et plus ciblés et visent souvent à étayer le dépôt d'accusations selon le Code criminel ou selon une autre loi.
[30] La Loi permet que ce fichier de renseignements soit classé comme fichier inconsultable parce que les enquêtes sensibles seraient compromises si les particuliers et les organisations concernés étaient en mesure de vérifier ce que l'on sait déjà ou non à leur sujet, les modes d'opération employés, l'étendue des renseignements recueillis et les sources de signalement de leurs activités.
[31] Je reproduis les observations de la Cour d'appel fédérale dans l'arrêt Ruby, précité, au paragraphe 49 :
Nous sommes d'accord avec le défendeur pour dire que révéler au demandeur que le fichier contient des renseignements le concernant, ce serait lui révéler qu'il fait l'objet d'une enquête, ce qui pourrait compromettre le déroulement d'enquêtes en cours de nature délicate. De plus, si le pouvoir de faire état de l'existence de renseignements personnels conféré au paragraphe 16(2) était exercé sur une base individuelle, de sorte que l'on confirmerait parfois et que l'on nierait parfois l'existence de renseignements, il ne serait pas difficile d'imaginer que, compte tenu de la nature du fichier lui-même, un individu ou un groupe d'individus parviendraient à déterminer le champ, la portée, la longueur et l'envergure d'enquêtes en cours ou d'enquêtes connexes.
[32] Après examen de l'affidavit confidentiel du sergent Baird, je suis d'avis que la décision de la défenderesse de ne pas confirmer et de ne pas nier l'existence de renseignements personnels concernant le demandeur dans le fichier de renseignements PPU 015 était conforme à la Loi et que, si des renseignements devaient exister, il serait juste de penser qu'ils sont soustraits à la communication selon ce que prévoit l'alinéa 22(1)a).
[33] Pour ces motifs, cette demande de contrôle judiciaire est rejetée.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE que la demande de contrôle judiciaire soit rejetée.
« Danièle Tremblay-Lamer »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1185-01
INTITULÉ : SALVATORE FUDA
- et -
LA GENDARMERIE ROYALE DU CANADA et
LE SOLLICITEUR GÉNÉRAL DU CANADA
LIEU DE L'AUDIENCE : TORONTO (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 17 FÉVRIER 2003
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : MADAME LE JUGE TREMBLAY-LAMER
DATE DES MOTIFS : LE 24 FÉVRIER 2003
COMPARUTIONS :
M. George Rust D'Eye pour le demandeur
Mme Kim Mullin
Mme Suzanne Duncan pour les défendeurs
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
M. George Rust D'Eye pour le demandeur
Mme Kim Mullin
WeirFoulds LLP
Avocats
The Exchange Tower, bureau 1600
C.P. 480
130, rue King ouest
Toronto (Ontario)
M5X 1J5
Morris Rosenberg pour les défendeurs
Sous-procureur général du Canada