Date : 20001011
Dossier : T-1571-00
E N T R E :
COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE
et
ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA
demanderesses
et
GOUVERNEMENT DES TERRITOIRES DU NORD-OUEST
défendeur
________________________________________________________________________
Dossier : T-923-00
E N T R E :
GOUVERNEMENT DES TERRITOIRES DU NORD-OUEST
demandeur
et
ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA
et
COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE
défenderesses
MOTIFS DES ORDONNANCES
LE JUGE MacKAY
[1] Il s'agit de deux demandes découlant de procédures d'un tribunal canadien des droits de la personne qui sont toujours en cours et qui portent sur une plainte déposée contre le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (le GTNO) par l'Alliance de la fonction publique du Canada (l'AFPC). La plainte alléguait que le gouvernement, en tant qu'employeur, faisait de la discrimination dans la classification et la rémunération des groupes à prédominance féminine comparativement aux groupes à prédominance masculine, contrairement aux art. 7, 10 et 11 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. (1985), ch. H-6, sous sa forme modifiée.
[2] Les demandes ont été entendues conjointement les 7 et 8 septembre à Ottawa. La demande dont le protonotaire Roza Aronovitch a ordonné l'audition en premier, dans le dossier de la Cour T-1571-00, est une requête présentée conjointement par les demanderesses, l'AFPC et la Commission canadienne des droits de la personne (la CCDP), qui est également partie aux procédures du tribunal. Il s'agit d'une demande fondée sur l'art. 37 de la Loi sur la preuve au Canada, L.R.C. (1985), ch. C-5, sous sa forme modifiée (la LPC), qui sollicite une ordonnance de rejet d'une opposition à la divulgation de certains documents faite par le GTNO pour des motifs de privilège de l'exécutif, opposition considérée par toutes les parties à l'instance comme une revendication d'immunité d'intérêt public. Les demanderesses sollicitent en outre une ordonnance de divulgation des documents en cause.
[3] La deuxième demande est une demande de contrôle judiciaire présentée par le GTNO contre la décision rendue le 19 mai 2000 par le tribunal relativement à des questions découlant de la production continue de documents, soit la décision que le GTNO produise au tribunal, pour examen, les copies de 20 documents pour lesquels il revendique le privilège de l'exécutif. Il s'agit des documents faisant l'objet de l'opposition en cause dans la demande instituée dans le dossier T-1571-00, demande présentée en vue d'accélérer le déroulement de la procédure devant le tribunal. C'est la décision du tribunal qui est mise en doute dans la demande de contrôle judiciaire du GTNO dans le dossier T-923-00.
[4] Avant d'examiner les requêtes à tour de rôle, j'énonce certains des faits qui leur sont communs.
Les faits
[5] La plainte de l'AFPC dont est saisi le tribunal a été déposée en mars 1989. La question sur laquelle doit se prononcer le tribunal consiste à savoir si l'employeur a instauré ou pratiqué la disparité salariale entre les femmes et les hommes qui exécutent des fonctions équivalentes. Il est prétendu que les systèmes d'évaluation et de classification des emplois appliqués au cours des années précédant la plainte et depuis celle-ci, soit pour la période comprise entre mars 1988 et mars 1998 qui est visée par la demande de réparation, peuvent faire l'objet d'une enquête du tribunal.
[6] Conformément à la procédure du tribunal, les parties ont dû produire des listes de documents pertinents aux questions en litige, y compris les documents que la partie en mesure de les produire considérait faire l'objet d'une revendication de privilège. La divulgation de documents est un processus continu, d'autres listes ayant été produites au cours des mois de l'été 2000, alors que les audiences du tribunal étaient ajournées. Dans les listes qu'il a produites avant mai 2000, le GTNO a revendiqué un privilège pour différents motifs relativement à environ 4 000 documents. Des discussions entre les parties ont en fin de compte permis de réduire le nombre de ces documents à 23; et dans le cadre de la requête dont je suis saisi, il y a 20 de ces documents en cause qui, selon le GTNO, font l'objet d'un privilège contre la divulgation en raison de l'immunité d'intérêt public. Les listes de documents produites après mai 2000 contiennent des revendications d'immunité supplémentaires, qui n'ont pas encore été examinées par le tribunal et qui ne sont pas en cause en l'espèce.
[7] La CCDP et l'AFPC ont présenté conjointement devant le tribunal une requête contestant les 20 revendications de privilège restantes fondées sur l'immunité d'intérêt public. Elles ont sollicité du tribunal une ordonnance enjoignant la divulgation des 20 documents en cause. En réponse à la requête de ces dernières, le GTNO a déposé deux affidavits faits le 24 avril 2000 par Gerald Lewis Voytilla, secrétaire du conseil de gestion et contrôleur général du GTNO, à l'appui de ses revendications du privilège de l'exécutif ou de l'immunité d'intérêt public. Le 19 mai 2000, le tribunal a décidé que le GTNO devait lui fournir les documents en cause pour qu'il puisse les examiner et déterminer si la revendication d'immunité d'intérêt public devait être accueillie. En rendant sa décision, le tribunal a conclu que les affidavits de M. Voytilla, pour le GTNO, ne suffisaient pas pour lui permettre de déterminer si l'immunité revendiquée devait être reconnue. Cette décision a mené à la demande de contrôle judiciaire du GTNO dans le dossier de la Cour T-923-00 et, par la suite, à la requête présentée conjointement par la CCDP et l'AFPC en vertu de l'art. 37 de la Loi sur la preuve au Canada (la LPC) pour obtenir le rejet de l'opposition à la divulgation du GTNO dans le dossier de la Cour T-1571-00. Je fais remarquer que l'ordonnance originale du tribunal a été modifiée deux fois, ce qui a remis la date de la divulgation à ce dernier au 7 octobre 2000.
La demande présentée en vertu de l'art. 37 de la Loi sur la preuve au canada (T-1571-00)
[8] Je souligne deux autres facteurs que les parties ont soulevés pour examen relativement à la présente requête. Les demanderesses soutiennent que les documents en cause en l'espèce doivent être examinés en profondeur pour assurer que ceux-ci ne soient pas simplement pertinents relativement aux allégations de mauvaise foi faite par le GTNO contre l'AFPC ou au moment où le GTNO a eu connaissance de l'effet discriminatoire apparent de ses méthodes de classification des emplois et de ses pratiques de rémunération.
[9] On soutient au nom du GTNO que dans tout examen des documents, on doit avoir à l'esprit l'importance des coûts prévus qu'il devra défrayer si la plainte de l'AFPC est accueillie en bout de ligne, coûts qu'il estime à 150 millions de dollars, soit la moitié de son budget d'exploitation annuel. On affirme que cela explique pourquoi la plainte et la question de la classification des emplois et des taux de rémunération continuent d'être des sources de préoccupations et de discussions au sein du cabinet et des plus hauts paliers gouvernementaux depuis avant 1989. Cette explication est intéressante, mais je suis d'accord avec les demanderesses, l'AFPC et la CCDP, que les hypothèses relatives aux coûts auxquels le GTNO pourraient faire face en bout de ligne et aux répercussions possibles de ces coûts sur les opérations du gouvernement et sur les programmes financés par le gouvernement ne sont pas pertinentes quant aux questions à résoudre dans le cadre de la présente demande fondée sur l'art. 37 de la LPC. Peu importe l'importance éventuelle de ces coûts, les coûts ne peuvent pas constituer à eux seuls un motif permettant de déterminer si la question est d'intérêt public au point où l'immunité contre la divulgation doit s'appliquer.
[10] La jurisprudence de la Cour en matière d'oppositions aux revendications d'immunité d'intérêt public en vertu de l'art. 37 de la LPC a établi une procédure à deux étapes1selon laquelle la Cour se prononce d'abord sur la question de savoir si elle doit examiner les documents prétendus privilégiés en vertu de l'immunité d'intérêt public et, si elle répond à cette question par l'affirmative, elle examine les renseignements prétendus privilégiés et entend d'autres arguments, qui portent sur la pondération des intérêts publics en jeu, avant de déterminer si les renseignements en question doivent être fournis et, si oui, lesquels. Dans ces cas, la partie revendiquant l'immunité s'oppose à l'examen des documents par la Cour à la première étape et, si la Cour décide de les examiner, cette partie s'oppose également à la divulgation de tout document.
[11] Lorsque la question a été entendue dans la présente affaire, l'avocat du GTNO a clairement affirmé que son client ne s'opposait pas à ce que la Cour examine les documents. Le GTNO a cru que sa responsabilité consistait à revendiquer l'immunité et que si cette revendication n'était pas acceptée lors de la contestation devant la Cour, il en serait ainsi.
[12] Le GTNO a demandé que si la Cour n'acceptait pas la revendication d'immunité concernant un document, l'affaire soit renvoyée au tribunal pour examen d'autres revendications éventuelles de privilège relativement à l'ensemble ou à une partie des documents. L'AFPC et la CCDP se sont opposées à cette demande au motif que d'autres revendications éventuelles n'avaient pas été formellement faites, jusqu'à ce que d'autres revendications opposées à la divulgation soient mentionnées dans l'affidavit fait par M. Voytilla le 24 avril 2000. On indique que le tribunal pourrait ne pas être enclin à examiner d'autres motifs de privilège relatifs aux documents en cause, celui-ci ayant notamment fait remarquer dans sa décision du 19 mai 2000 que :
| . . . il convient de noter que le gouvernement a tenté de créer de nouveaux types de privilèges pour s'opposer à la production des documents. Bien que nous ne soyons pas prêts à faire droit à de nouvelles revendications, il paraît inévitable, en l'absence de circonstances exceptionnelles, que les différents types de privilège tendent à se fondre dans le contexte des documents du Cabinet.2 |
. . .
| À notre avis, ce serait une erreur, dans une procédure caractérisée par l'équité, de mettre trop l'accent sur l'espèce de protection que le gouvernement revendique. La présente revendication d'immunité repose sur le principe que le caractère confidentiel des documents du Cabinet protège et facilite le fonctionnement interne du gouvernement. Cependant, il est évident que le genre de considérations qui s'appliquent dans le cas d'autres revendications de privilège peuvent constituer d'autres raisons d'accorder une immunité à l'égard de tels documents. À notre avis, tout cela peut être examiné sous l'angle de l'intérêt public.3 |
[13] Il ne fait aucun doute que lorsque le privilège est reconnu en raison de l'immunité d'intérêt public, on peut ne pas tenir compte de tout autre motif de revendication éventuelle de privilège, mais il me semble que dans le cas des documents considérés comme privilégiés qui sont en fin de compte jugés ne pas être exonérés de production pour des raisons d'intérêt public, les autres motifs de revendications de privilège ne peuvent pas écartés sans avoir été entendus. Je reviens à cette question de la disposition de ces renseignements, que j'estime après examen ne pas être exonérés de divulgation pour des raisons d'intérêt public.
[14] Même si le GTNO défendeur ne s'oppose pas à ce que la Cour examine les documents en question, je souligne pour le dossier que je ne suis pas convaincu que la revendication d'immunité d'intérêt public puisse être acceptée sans examen de ces documents, et ce, à la lumière de la preuve non confidentielle, qui est constituée des affidavits de Gerald Lewis Voytilla, au nom du GTNO, soit celui fait le 24 avril 2000, l'affidavit supplémentaire fait le 28 avril 2000 et l'affidavit no1 fait le 24 août 2000 en réponse à la requête des demanderesses en cette Cour. Les deux affidavits du 24 avril, que le tribunal a estimés insuffisants pour justifier l'immunité, décrivent essentiellement le GTNO et ses opérations comme s'apparentant aux gouvernements provinciaux et à leurs opérations en vue de fonder une revendication d'immunité d'intérêt public, et ils exposent cette revendication relativement à chaque document, qu'ils décrivent, ainsi que l'importance de ne pas produire les renseignements pour que le flux d'information candide nécessaire au gouvernement par le Cabinet ne soit pas menacé.
[15] Le premier affidavit indique l'avis de l'affiant, un haut fonctionnaire du gouvernement défendeur, selon laquelle il serait contre l'intérêt public que ces documents, qui ont trait au processus par lequel des opinions franches sont fournies aux ministres et au conseil exécutif sur des questions relatives aux politiques émanant des plus hauts paliers, soient susceptibles de divulgation. La divulgation publique aurait des effets préjudiciables sur le fonctionnement interne du gouvernement, selon lui. L'affidavit no1 du 24 août 2000 et la première partie de l'affidavit no2 de la même date exposent les opérations gouvernementales au sein du GTNO, les considérations de principe découlant de la plainte de l'AFPC, dont les conséquences que constituent les coûts estimés jusqu'à 150 millions de dollars dans l'hypothèse où la plainte est accueillie, et les effets éventuels de ces coûts sur les finances publiques des Territoires du Nord-Ouest. Les affidavits ne précisent pas les intérêts publics en jeu, ne faisant état que de l'apparence de l'importance de la non-divulgation relativement aux questions de politique de gestion du personnel, de négociation collective, de classification des emplois, des taux de rémunération et de parité salariale à la lumière de l'enquête en cours sur la plainte de l'AFPC et des rondes successives de négociation collective depuis le dépôt de la plainte.
[16] Les deux affidavits d'avril décrivent aussi brièvement les documents en cause, mais de façon générique, indiquant leur pertinence par renvoi général à leur teneur sans mentionner des points précis et indiquant leurs objets généraux sans expliquer l'intérêt public qui serait touché par leur divulgation ni le préjudice particulier qui pourrait être causé au GTNO, à l'exception d'un préjudice implicite découlant de la divulgation de documents utilisés aux fins de la planification ou de l'établissement de politiques aux plus hauts paliers gouvernementaux relativement à ces questions. Par exemple, un document identifié comme Rangée 226, no31435 est décrit en partie ainsi :
[traduction ]
| 38. Ce document est une lettre du 8 décembre 1987 de J.A. Heron, sous-ministre du Personnel, à l'honorable Gordon Wray, ministre du Personnel. |
| 39. Ce document paraît être un rapport préparé en réponse à une demande de rapport de situation sur le système de classification territorial faite par le ministre, ce rapport étant normalement utilisé dans la formulation de la stratégie et de la politique gouvernementales. |
| 40. La question de la parité salariale y est expressément mentionnée. |
| 41. Le gouvernement revendique l'immunité d'intérêt public et le privilège relatif au litige concernant ce document. |
[17] Sauf en ce qui concerne la description de chaque document, ces affidavits traitent les documents en tant que catégorie, comme étant préparés pour examen par les plus hauts paliers gouvernementaux. La description des documents est faite en termes généraux, sauf en ce qui concerne les énoncés que ceux-ci portent sur certaines questions pertinentes comme les systèmes de classification, la parité salariale ou la négociation collective. Aucun autre intérêt public n'est mentionné. L'intérêt public général relatif à la préservation de la confidentialité de documents en vue du fonctionnement efficace du gouvernement par le Cabinet ne l'emporte pas, sans autre intérêt public mentionné, sur l'intérêt public relatif à l'administration de la justice, qui est en cause en l'espèce dans l'enquête du tribunal relativement à une plainte majeure de traitement discriminatoire illicite de certains employés.
[18] Il n'existe aucune revendication d'immunité générale pour une catégorie de documents comme les documents décrits en l'espèce, et on n'a produit aucun élément de preuve indiquant que la divulgation de quelque document visé en l'espèce causerait un préjudice particulier (Smallwood c. Sparling, [1982] 2 R.C.S. 686, aux pp. 707 et 708). Ces restrictions, ainsi que d'autres, à une revendication d'immunité d'intérêt public sont confirmées par le juge La Forest, s'exprimant au nom de la Cour suprême du Canada dans Carey c. Ontario4, arrêt que toutes les parties dans la présente demande acceptent comme établissant les principes de détermination d'une revendication d'immunité d'intérêt public. Fait intéressant, l'affaire portait sur l'immunité revendiquée relativement aux documents du Cabinet par le gouvernement de l'Ontario pour des raisons d'intérêt public en vertu de la common law, et non pas dans le cadre d'une instance visée par l'art. 37 de la Loi sur la preuve au Canada.
[19] Dans l'arrêt Carey, le juge La Forest a affirmé5 :
| - que les documents du Cabinet doivent être divulgués au même titre que d'autres éléments de preuve, à moins que cela ne porte atteinte à l'intérêt public; |
| - qu'en déterminant s'il faut ordonner la production de tels documents, la Cour doit agir avec prudence, étant donné le palier du processus décisionnel dont il s'agit, la nature de la politique en question, la teneur précise des documents et le fait que le moment où sera divulgué un document ou un renseignement par rapport au niveau de l'intérêt du public risquerait de nuire gravement au bon fonctionnement du gouvernement par le Cabinet, et que cette détermination doit être soupesée par rapport à l'importance qu'il y a à produire les documents dans l'intérêt de l'administration de la justice dans l'affaire en cause, notamment à la lumière de l'intérêt public à ce qu'une demande fasse l'objet d'une présentation complète et équitable. |
[20] Dans cet arrêt, le juge a ajouté que l'importance de la politique gouvernementale analysée dans les documents devaient être prise en considération et, enfin, qu' « un tribunal est autorisé à ne divulguer que les parties des documents pertinents qu'il juge nécessaires ou à propos à la suite d'un examen » .
[21] J'estime que cette description du rôle d'un tribunal examinant une opposition à la divulgation de renseignements gouvernementaux et, notamment, de sa responsabilité de permettre la divulgation de toute partie de documents pertinents considérée appropriée après examen sont reflétées dans l'art. 37 de la Loi sur la preuve au Canada, qui prévoit en partie :
| Objection to disclosure of information 37(1) A minister of the Crown in right of Canada or other person interested may object to the disclosure of information before a court, person or body with jurisdiction to compel the production of information by certifying orally or in writing to the court, person or body that the information should not be disclosed on the grounds of a specified public interest. Where objection made to superior court (2) Subject to sections 38 and 39, where an objection to the disclosure of information is made under subsection (1) before a superior court, that court may examine or hear the information and order its disclosure, subject to such restrictions or conditions as it deems appropriate, if it concludes that, in the circumstances of the case, the public interest in disclosure outweighs in importance the specified public interest. Where objection not made to superior court (3) Subject to sections 38 and 39, where an objection to the disclosure of information is made under subsection (1) before a court, person or body other than a superior court, the objection may be determined, on application, in accordance with subsection (2) by (a) the Federal Court-Trial Division, in the case of a person or body vested with power to compel production by or pursuant to an Act of Parliament if the person or body is not a court established under a law of a province; or (b) the trial division or trial court of the superior court of the province within which the court, person or body exercises its jurisdiction, in any other case. |
Opposition à divulgation 37. (1) Un ministre fédéral ou toute autre personne intéressée peut s'opposer à la divulgation de renseignements devant un tribunal, un organisme ou une personne ayant le pouvoir de contraindre à la production de renseignements, en attestant verbalement ou par écrit devant eux que ces renseignements ne devraient pas être divulgués pour des raisons d'intérêt public déterminées. Opposition devant une cour supérieure (2) Sous réserve des articles 38 et 39, dans les cas où l'opposition visée au paragraphe (1) est portée devant une cour supérieure, celle-ci peut prendre connaissance des renseignements et ordonner leur divulgation, sous réserve des restrictions ou conditions qu'elle estime indiquées, si elle conclut qu'en l'espèce, les raisons d'intérêt public qui justifient la divulgation l'emportent sur les raisons d'intérêt public invoquées lors de l'attestation. Opposition devant une autre instance (3) Sous réserve des articles 38 et 39, dans les cas où l'opposition visée au paragraphe (1) est portée devant le tribunal, un organisme ou une personne qui ne constituent pas une cour supérieure, la question peut être décidée conformément au paragraphe (2), sur demande, par : a) la Section de première instance de la Cour fédérale, dans les cas où l'organisme ou la personne investis du pouvoir de contraindre à la production de renseignements en vertu d'une loi fédérale ne constituent pas un tribunal régi par le droit d'une province; b) la division ou cour de première instance de la cour supérieure de la province dans le ressort de laquelle le tribunal, l'organisme ou la personne ont compétence, dans les autres cas. |
[22] Cet article porte sur les renseignements gouvernementaux, non pas sur les documents en particulier, et j'estime que les documents désignés pertinents par le GTNO en l'espèce doivent être divulgués sauf lorsque les renseignements qu'ils contiennent sont privilégiés en vertu d'un intérêt public mentionné autre que l'intérêt public relatif à la préservation de la confidentialité des documents du Cabinet.
[23] En soupesant les intérêts publics mis en cause par la question de la divulgation des documents contestés, il faut pondérer les intérêts adoptés par le GTNO relativement à la planification des négociations collectives et des questions liées ainsi que l'intérêt public important relativement à l'administration de la justice, qui se traduit en l'espèce par la tenue d'une enquête du tribunal sur une plainte alléguant le non-respect de l'exigence de parité salariale pour des fonctions équivalentes entre les femmes et les hommes qui est prévue par la Loi canadienne sur les droits de la personne, exigence qui est établie par le législateur conformément aux droits à l'égalité garantis par la Charte des droits et libertés.
[24] L'intérêt public invoqué en l'espèce par le GTNO réside dans l'efficacité de la négociation collective avec les syndicats des employés du secteur public et dans les questions liées touchant les intérêts des employés, comme les systèmes de classification des emplois. Je concède qu'il est nécessaire d'exonérer de divulgation la stratégie et la planification relatives aux éléments ayant normalement trait à la négociation collective lorsque celle-ci est en vue ou en cours, mais en l'absence de meilleure explication ou de preuve de préjudice, l'immunité d'intérêt public visant ces renseignements ne s'étend pas au-delà de la conclusion d'une convention collective à moins que les renseignements ne portent sur une question litigieuse non résolue susceptible de faire l'objet de négociations lors d'une ronde ultérieure. À mon avis, un rapport sur des questions réglées dans la négociation pourrait difficilement être considéré privilégié pour des raisons d'intérêt public des mois ou des années après la mise en vigueur de la convention concernée. À moins que les renseignements généraux concernant la négociation collective ou les systèmes de classification des emplois ne semblent porter sur des questions précises quant à une négociation en cours ou à venir ou qu'ils ne semblent contenir des admissions défavorables à l'intérêt en jeu devant le tribunal, l'intérêt public relatif à ces renseignements ne peut pas l'emporter sur l'importance d'une procédure transparente et équitable dans l'examen de la plainte de l'AFPC devant le tribunal, c'est-à-dire, dans l'administration de la justice par l'entremise du processus suivi par le tribunal.
[25] Tout renseignement de cette nature peut néanmoins être privilégié en l'espèce en tant que renseignement portant sur la stratégie de négociation collective dans le cadre d'une revendication de privilège distincte déjà acceptée par le tribunal. La revendication de privilège relativement à la stratégie de négociation collective ainsi que la revendication du privilège relatif au litige ou le secret professionnel de l'avocat relativement aux questions soumises au tribunal, qui portent sur les documents ou les parties de documents visés par l'ordonnance de production au tribunal, doivent être déterminées par ce dernier après examen et avant que les documents ou des parties de ceux-ci ne soient divulgués aux demanderesses la CCDP et l'AFPC. Les observations faites par le tribunal dans sa décision du 19 mai 2000, selon lesquelles les revendications de privilège autres que celles portant sur l'immunité d'intérêt public ne doivent pas être examinées à ce stade relativement aux documents en cause, sont de fait annulées par ma décision sur la demande de contrôle judiciaire rendue dans un dossier connexe, le dossier de la Cour T-923-00. Il est ordonné au tribunal d'examiner les revendications de privilège faites par le GTNO relativement aux documents en cause, à l'exception de la revendication d'immunité d'intérêt public.
[26] L'ordonnance rendue le 2 octobre 2000 a de fait accueilli la demande relativement à une grande partie des renseignements qui étaient contenus dans les documents et que le GTNO prétendait privilégiés pour des raisons d'immunité d'intérêt public. Il est ordonné que la plupart de ces renseignements soient divulgués, sauf les parties que la Cour a déclarées exonérées de divulgation pour des raisons d'intérêt public relatifs à l'ordonnance. Les documents, desquels sont soustraites les exceptions mentionnées, doivent être produits auprès du tribunal pour que celui-ci examine toute autre revendication de privilège, notamment les revendications énoncées dans l'affidavit fait le 24 avril 2000 par M. Voytilla.
[27] Je souligne qu'en règle générale, lorsque des documents sont produits relativement à un litige, il y a un engagement implicite de la part des avocats et des parties de ne les utiliser que dans le cadre du litige pour les fins auxquelles ils sont produits. Dans la présente affaire, l'ordonnance rendue pose cet engagement implicite comme condition de divulgation des renseignements en cause en l'espèce.
[28] J'aborde la demande de contrôle judiciaire du GTNO et sa demande d'ordonnance annulant la décision rendue par le tribunal le 19 mai.
La demande de contrôle judiciaire (T-923-00)
[29] Lorsque la demande de contrôle judiciaire de la décision du tribunal devait être entendue, l'AFPC et la CCDP ont soulevé la question préliminaire que la demande devrait être rejetée au motif qu'elle était prématurée et qu'elle visait une décision interlocutoire rendue sur des questions de preuve par le tribunal. À titre de défenderesses dans le cadre de la requête pour contrôle judiciaire, elles ont invoqué la décision récemment rendue par la Cour d'appel dans Citron c. Zundel, où le juge Sexton, s'exprimant au nom de la Cour, a réaffirmé ainsi un principe bien établi :
| . . . En règle générale, si aucune question de compétence ne se pose, les décisions qui sont rendues dans le cours d'une instance devant un tribunal ne devraient pas être contestées tant que l'instance engagée devant le tribunal n'a pas été menée à terme. Cette règle est fondée sur le fait que pareilles demandes de contrôle judiciaire peuvent en fin de compte être tout à fait inutiles : un plaignant peut en fin de compte avoir gain de cause, de sorte que la demande de contrôle judiciaire n'a plus aucune valeur. De plus, les retards et frais inutiles associés à pareils appels peuvent avoir pour effet de jeter le discrédit sur l'administration de la justice. [...] Comme notre Cour l'a affirmé dans La Loi anti-Dumping (In re), « si une des parties, peu désireuse de voir le tribunal s'acquitter de sa tâche, avait le droit de demander à la Cour d'examiner séparément chaque position prise ou chaque décision rendue par un tribunal, lors de la conduite d'une longue audience, elle aurait en fait le droit de faire obstacle au tribunal.6 |
Le juge a observé plus loin, relativement aux décisions portant sur la preuve, que :
| . . .Pareilles décisions sont constamment rendues par les cours de première instance et par les tribunaux et s'il était permis d'interjeter appel contre ces décisions, la justice pourrait être retardée pour une période indéfinie.7 |
Ce principe a également été suivi par mon collègue le juge Pelletier dans Bell Canada c. Association canadienne des employés de téléphone8et par mon collègue le juge Campbell, lorsque ce dernier a rejeté trois autres demandes de contrôle judiciaire déposées par le GTNO9relativement aux procédures devant le tribunal.
[30] Dans ces décisions invoquées à l'appui du rejet de la demande de contrôle judiciaire, les tribunaux n'avaient pas à se prononcer sur des oppositions soulevées contre la divulgation de renseignements gouvernementaux, question qui est expressément prévue par les art. 37 à 39 de la LPC. L'article 37 prévoit expressément un processus d'examen des oppositions à la divulgation de renseignements gouvernementaux fédéraux pour des raisons d'intérêt public.
[31] À mon avis, les faits soulevés devant le Tribunal par l'opposition du GTNO à la divulgation des documents en cause en l'espèce sont expressément visés par l'art. 37 et la procédure applicable à cette opposition est établie dans les paragraphes (2) et (3). L'alinéa 3a) porte sur une opposition soulevée devant un organisme, comme le tribunal, qui est un « organisme [...] investi[.] du pouvoir de contraindre à la production de renseignements en vertu d'une loi fédérale » et qui n'est pas un tribunal régi par le droit d'une province ni une cour supérieure.
[32] L'AFPC et la CCDP prétendent que les modifications apportées en 1998 à la Loi canadienne sur les droits de la personne autorisent un tribunal à agir comme une cour supérieure et à statuer sur les oppositions aux termes de l'art. 37 de la LPC. Elles invoquent particulièrement l'art. 50, qui prévoit en partie :
Power to determine questions of law or fact
50. (2) In the course of hearing and determining any matter under inquiry, the member or panel
may decide all questions of law or fact necessary to determining the matter.
Additional powers
(3) In relation to a hearing of the inquiry, the member or panel may
(a) in the same manner and to the same extent as a superior court of record, summon and enforce the attendance of witnesses and compel them to give oral or written evidence on oath and to produce any documents and things that the member or panel considers necessary for the full hearing and consideration of the complaint;
(b) administer oaths;
(c) subject to subsections (4) and (5), receive and accept any evidence and other information, whether on oath or by affidavit or otherwise, that the member or panel sees fit, whether or not that
evidence or information is or would be admissible in a court of law;
(d) lengthen or shorten any time limit established by the rules of procedure; and
(e) decide any procedural or evidentiary question arising during the hearing.
Question de droit de fait
50. (2) Il tranche les questions de droit et les questions de fait dans les affaires dont il est saisi en vertu de la présente partie.
Pouvoirs
(3) Pour la tenue de ses audiences, le membre instructeur a le pouvoir :
a) d'assigner et de contraindre les témoins à comparaître, à déposer verbalement ou par écrit sous la foi du serment et à produire les pièces qu'il juge indispensables à l'examen complet de la plainte, au même titre qu'une cour supérieure d'archives;
b) de faire prêter serment;
c) de recevoir, sous réserve des paragraphes (4) et (5), des éléments de preuve ou des renseignements par déclaration verbale ou écrite sous serment ou par tout autre moyen qu'il estime indiqué, indépendamment de leur admissibilité devant un tribunal judiciaire;
d) de modifier les délais prévus par les règles de pratique;
e) de trancher toute question de procédure ou de preuve.
Limitation in relation to evidence
(4) The member or panel may not admit or accept as evidence anything that would be inadmissible in a court by reason of any privilege under the law of evidence.
Restriction
(4) Il ne peut admettre en preuve les éléments qui, dans le droit de la preuve, sont confidentiels devant les tribunaux judiciaires.
[33] Elles soutiennent que ces dispositions prévoient qu'un tribunal des droits de la personne peut statuer sur toutes les questions de droit nécessaires à la détermination de l'affaire dont il est saisi, notamment sur les oppositions soulevées dans le cadre de revendications d'immunité d'intérêt public, c'est-à-dire que le tribunal peut se prononcer sur les oppositions de la même manière qu'une cour supérieure d'archives tout comme il peut trancher toute question de procédure ou de preuve survenant au cours d'une audience.
[34] Je suis d'avis que le pouvoir du tribunal en matière d'administration de la preuve ainsi que son pouvoir d'ordonner la production de documents, qui sont prévus à l'art. 50 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, et le par. 48.9(2), qui autorise l'établissement de règles de procédure régissant l'examen préalable, font simplement en sorte que le tribunal soit considéré, aux fins de l'al. 37(3)a) de la LPC, comme un « organisme [...] investi[.] du pouvoir de contraindre à la production de renseignements en vertu d'une loi fédérale » .
[35] Selon moi, même si ces modifications précisent le rôle d'un tribunal lorsqu'il examine des questions de preuve et qu'elles ont été adoptées après l'art. 37 de la LPC, cet article porte expressément sur les oppositions à la divulgation de renseignements gouvernementaux et restreint le rôle d'un tribunal fédéral lorsqu'il examine des oppositions à la divulgation de renseignements gouvernementaux fédéraux. Je suis d'avis que dans le cas des oppositions à la divulgation de renseignements de la part du gouvernement fédéral ou de ses organismes, dans lesquels j'inclus le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest qui agit en vertu de lois fédérales, les dispositions générales de la Loi sur les droits de la personne ne créent aucune exception à l'application des art. 37 à 39 de la LPC. Lorsque l'opposition a été soulevée par le GTNO auprès du tribunal en l'espèce, ce dernier n'avait selon moi aucun autre pouvoir que celui de laisser à la Cour le soin de déterminer si l'opposition fondée sur des raisons d'immunité d'intérêt public devait être accueillie.
[36] J'estime que cette interprétation est conforme à l'application de l'art. 58 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, tel que modifié par les modifications de 1998, qui prévoit :
| Application respecting disclosure of information 58. (1) If an investigator or a member or panel of the Tribunal requires the disclosure of any information and a minister of the Crown or any other interested person objects to its disclosure, the Commission may apply to the Federal Court for a determination of the matter. Certificate (2) Where the Commission applies to the Federal Court pursuant to subsection (1) and the minister of the Crown or other person interested objects to the disclosure in accordance with sections 37 to 39 of the Canada Evidence Act, the matter shall be determined in accordance with the terms of those sections. No certificate (3) Where the Commission applies to the Federal Court pursuant to subsection (1) but the minister of the Crown or other person interested does not within ninety days thereafter object to the disclosure in accordance with sections 37 to 39 of the Canada Evidence Act, the Court may take such action as it deems appropriate. |
Divulgation de renseignements 58. (1) Dans les cas où un ministre fédéral ou une autre personne intéressée s'opposent à la divulgation de renseignements demandée par l'enquêteur ou le membre instructeur, la Commission peut demander à la Cour fédérale de statuer sur la question. Opposition (2) Dans le cas où le ministre ou l'autre personne intéressée se prévalent du droit d'opposition à la divulgation, prévu aux articles 37 à 39 de la Loi sur la preuve au Canada, la Cour fédérale statue sur la demande prévue au paragraphe (1) conformément à ces articles. Absence d'opposition (3) Dans les cas où le ministre ou l'autre personne intéressée ne se prévalent pas du droit d'opposition à la divulgation, prévu aux articles 37 à 39 de la Loi sur la preuve au Canada, dans les quatre-vingt-dix jours suivant la demande, la Cour fédérale prend les mesures qu'elle juge indiquées. |
[37] Ces dispositions autorisent la CCDP à demander à la Cour qu'elle statue sur une opposition à la divulgation de renseignements gouvernementaux. Cela peut être fait lorsqu'un enquêteur ou un membre instructeur du tribunal sollicite la divulgation de renseignements et essuie un refus. Je suis d'accord avec le tribunal que l'article n'était pas applicable au moment où il a examiné l'opposition en l'espèce puisqu'à cette étape, la Commission n'avait fait aucune demande à la Cour. Depuis lors, la Commission en a fait une conjointement avec l'AFPC, demande qui a été examinée dans les présents motifs relativement au dossier de la Cour T-1571-00.
[38] Il en résulte donc selon moi qu'en ce qui concerne la décision rendue par le tribunal relativement aux oppositions du GTNO, la demande de contrôle judiciaire instituée par ce dernier peut difficilement être considérée comme prématurée au moment de son dépôt. Elle n'est pas devenue prématurée par la suite en raison de la demande des autres parties sollicitant une décision relative à l'opposition à la divulgation. Même s'il aurait été loisible au GTNO de soulever la question de ses oppositions dans le cadre d'une demande présentée à la Cour, cela n'aurait pas nécessairement écarté en soi tous les aspects de la décision du tribunal, comme sa décision de ne pas examiner d'autres motifs possibles d'immunité et sa conclusion que la loi l'autorisait à déterminer si l'opposition du GTNO devait être accueillie ou non.
[39] La demande de contrôle judiciaire permet pour sa part l'annulation de l'ensemble de la décision du tribunal, ce qui est d'abord recherché en l'espèce. Je ne suis donc pas convaincu que la demande devrait être rejetée au motif qu'elle est prématurée.
[40] En outre, je suis convaincu que la demande doit être accueillie quant au fond. J'accueille donc la demande de contrôle judiciaire puisque je conclus que le tribunal a commis une erreur de droit en concluant qu'il avait le pouvoir de statuer sur les oppositions à la divulgation de renseignements gouvernementaux pour des raisons d'immunité d'intérêt public lorsque celles-ci étaient formulées par le gouvernement fédéral ou par l'un de ses organismes. Une opposition de cette nature doit être traitée conformément aux art. 37 à 39 de la LPC, de la façon dont j'interprète ces dispositions et les dispositions de la Loi sur les droits de la personne auxquelles les défenderesses font référence.
Conclusion
[41] Pour les motifs que j'ai exposés, j'ai accueilli la demande de contrôle judiciaire présentée par le GTNO dans le dossier de la Cour T-923-00. J'ai rendu une ordonnance annulant la décision rendue le 19 mai 2000 par le tribunal.
[42] J'ai également accueilli en grande partie la demande présentée par l'AFPC et la CCDP dans le dossier de la Cour T-1571-00 relativement à l'opposition faite par le GTNO, pour des raisons d'intérêt public, contre la divulgation des renseignements contenus dans les documents en question, de sorte que ces documents doivent être produits au tribunal à l'exception des parties visées par l'ordonnance de la Cour. L'ordonnance rendue enjoint au tribunal d'examiner tout autre motif de privilège revendiqué par le GTNO relativement aux documents et de permettre la divulgation aux parties des documents qu'il estime ne pas faire l'objet des privilèges revendiqués.
[43] Des ordonnances distinctes ont été rendues relativement aux dossiers T-923-00 et T-1571-00. Étant donné que les présents motifs portent sur les deux demandes, j'ordonne qu'un exemplaire de ces motifs soit déposé dans les deux dossiers.
(signé)W. Andrew MacKay
JUGE
OTTAWA (Ontario)
Le 11 octobre 2000.
Traduction certifiée conforme
Pierre St-Laurent, LL.M.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS ET AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
| NODU GREFFE : T-1571-00 |
| INTITULÉ DE LA CAUSE : Commission canadienne des droits de la personne et |
| Alliance de la fonction publique du Canada c. Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest |
| LIEU DE L'AUDIENCE : Ottawa (Ontario) |
| DATE DE L'AUDIENCE : Les 7 et 8 septembre 2000 |
MOTIFS DE L'ORDONNANCE PAR MONSIEUR LE JUGE MacKAY
| EN DATE DU : 11 octobre 2000 |
ONT COMPARU
| René Duval POUR LA DEMANDERESSE COMMISSION |
| Philippe Dufresne CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE |
| Andrew Raven POUR LA DEMANDERESSE ALLIANCE DE |
| Judith Allen LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA |
| George Karayannides POUR LE DÉFENDEUR |
E. Joy Noonan
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Commission canadienne des droits
| de la personne POUR LA DEMANDERESSE COMMISSION |
| Direction des affaires juridiques CANADIENNE DES DROITS DE LA |
| Ottawa (Ontario) PERSONNE |
| Raven, Allen, Cameron & Ballantyne POUR LA DEMANDERESSE ALLIANCE DE |
| Ottawa (Ontario) DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA |
| Heenan, Blaikie POUR LE DÉFENDEUR |
Montréal (Québec)
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS ET AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
| NODU GREFFE : T-923-00 |
| INTITULÉ DE LA CAUSE : Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest c. Commission canadienne des droits de la personne et autre |
| LIEU DE L'AUDIENCE : Ottawa (Ontario) |
| DATE DE L'AUDIENCE : Les 7 et 8 septembre 2000 |
MOTIFS DE L'ORDONNANCE PAR MONSIEUR LE JUGE MacKAY
| EN DATE DU : 11 octobre 2000 |
ONT COMPARU
| George Karayannides POUR LE DEMANDEUR |
E. Joy Noonan
| René Duval POUR LA DÉFENDERESSE COMMISSION |
| Philippe Dufresne CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE |
| Andrew Raven POUR LA DÉFENDERESSE ALLIANCE DE |
| Judith Allen LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA |
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
| Heenan, Blaikie POUR LE DEMANDEUR |
Montréal (Québec)
Commission canadienne des droits
| de la personne POUR LA DÉFENDERESSE COMMISSION |
| Direction des affaires juridiques CANADIENNE DES DROITS DE LA |
| Ottawa (Ontario) PERSONNE |
| Raven, Allen, Cameron & Ballantyne POUR LA DÉFENDERESSE ALLIANCE DE |
| Ottawa (Ontario) DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA |
1 Voir Goguen c. Gibson, [1983] 1 C.F. 872 (1reinst.), conf. par [1983], 2 C.F. 463 (C.A.), et voir Khan c. Canada, [1996] 2 C.F. 316 (1reinst.), au par. 28, où le juge Rothstein résume la jurisprudence de la Cour.
2 Décision : Décision sur la demande d'immunité de l'intimé, Tribunal canadien des droits de la personne, décision no 7, 19-05-2000, à la p. 6. (Dossier de la demanderesse, onglet 10, p. 85).
3 Id., aux pp. 6 et 7. (Dossier de la demanderesse, onglet 10, aux pp. 85 et 86).
4 [1986] 2 R.C.S. 637, aux pp. 670 à 672.
5 Id., aux pp. 670 et 671.
6 18 mai 2000, nos du greffe : A-258-99 et A-269-99 (C.A.F.), au par. 10.
7 Id., au par. 15.
8 20 juin 2000, no du greffe T-756-00 (C.F. 1re inst.).
9 Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest c. Alliance de la fonction publique du Canada et la Commission canadienne des droits de la personne, 7 juin 2000, nos du greffe : T-621-99, T-814-99 et T-977-99 (C.F. 1re inst.).