Date : 19990528
Dossier : T-2359-98
ENTRE :
FRANK J. BRUNO, HOLLY LYNN BRUNO,
ROBERT ERNEST HANOVER,
CATHERINE HANOVER,
demandeurs,
- et -
SA MAJESTÉ LA REINE,
WATERFRONT EMPLOYERS OF B.C.,
SURREY METRO SAVINGS CREDIT UNION,
défendeurs.
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE PROTONOTAIRE JOHN A. HARGRAVE
[1] Les présents motifs font suite à la requête présentée par la Couronne en vue de faire radier entièrement la présente action parce qu'elle ne révèle aucune cause d'action valable. La Couronne a demandé, à titre subsidiaire, le retrait des demanderesses Holly Lynn Bruno et Catherine Hanover et des précisions supplémentaires. Les demandes subsidiaires n'ont pas été plaidées à l'audition portant sur la radiation de l'action en entier, mais ce redressement principal ayant été refusé, elles sont maintenant pertinentes et des arguments à leur sujet pourront être présentés plus tard.
CONTEXTE
[2] L'action, introduite le 14 décembre 1998, vise principalement à contester la validité des ordres de paiement, une forme de saisie-arrêt prévue par la loi, et d'ordres exigeant la production de documents et la fourniture de renseignements (appelés collectivement les ordres), adressés à des tiers sous le régime de la Loi de l'impôt sur le revenu (la Loi).
[3] Dans le cas de Frank Bruno, les ordres de paiement sont fondés sur une cotisation d'impôt établie contre M. Bruno. Ils ont été adressés aux défendeurs Surrey Metro Savings Credit Union (Surrey Metro), Waterfront Employers of B.C. (Waterfront), et à la demanderesse Holly Bruno. Il semble que l'allégation formulée par M. Bruno contre Surrey Metro et Waterfront porte qu'ils n'auraient pas dû tenir compte des ordres de paiement; toutefois la question du bien-fondé de l'action intentée contre Surrey Metro et Waterfront devra être tranchée à un autre moment.
[4] M. Robert Hanover conteste plusieurs ordres de paiement adressés à diverses banques, au Groupe Investors et à Surrey Metro. Il attaque en outre un ordre exigeant la production de documents et la fourniture de renseignements, remis à Surrey Metro.
[5] Il semble que l'intérêt de Mme Holly Bruno dans la présente action consiste à faire radier un certificat fiscal délivré en octobre 1997, enregistré et grevant un bien-fonds lui appartenant. Pour sa part, Mme Catherine Hanover conteste d'abord le montant de 1 069.29 $ que lui réclame le ministre du Revenu national en vertu du Programme canadien de prestation fiscale pour enfant et des allocations familiales de la Colombie-Britannique, pour les années 1995 à 1997. Mme Hanover s'oppose également à la dette fiscale de 2 167.22 $ qui a été établie pour les années 1995 et 1996. On peut s'interroger sur le choix du recours privilégié par Mmes Bruno et Hanover, soit de procéder par action au lieu d'exercer les recours prévus dans la Loi de l'impôt sur le revenu, mais je traiterai de la partie de la requête qui concerne le retrait de ces deux demanderesses à une date ultérieure.
[6] Le moyen invoqué pour contester les ordres est intéressant. Il est identique dans les deux instances, à savoir le défaut allégué du ministre du Revenu national de suivre la procédure d'usage c'est-à-dire qu'il a fait signer les ordres - ou permis qu'ils soient signés - par un fonctionnaire du ministère du Revenu national qui n'y est pas expressément autorisé par la loi, mais qui les a censément signés en qualité de délégué du ministre ou du sous-ministre du Revenu national.
[7] Les mesures de redressement sollicitées par les demandeurs incluent le remboursement de fonds qui auraient été saisis illégalement, des dommages-intérêts, une déclaration portant que les ordres sont invalides s'ils ne sont pas signés par le ministre du Revenu national ou par le sous-ministre du Revenu national et une réparation de la nature d'une injonction visant à empêcher la Couronne de délivrer des ordres qui ne sont pas conformes à la Loi de l'impôt sur le revenu. Une autre demande de redressement est formulée, mais la Couronne s'est réservée le droit de contester plus tard des parties précises de cette demande, des paragraphes précis de la déclaration et l'opportunité de la participation de Mmes Bruno et Hanover à l'instance en qualité de demanderesses.
ANALYSE
[8] La radiation d'un acte de procédure, et en particulier d'une déclaration, qui priverait un demandeur de la possibilité d'être entendu, ne doit pas être accordée à la légère. C'est pourquoi il est de jurisprudence constante qu'il doit être clair, manifeste et indubitable que l'action ne peut être accueillie en raison du défaut de compétence du tribunal. Pour déterminer s'il existe une cause d'action valable, je ne dois pas examiner le bien-fondé de l'action ni approuver la cause d'action, mais simplement, sans preuve extrinsèque, examiner la déclaration de façon autonome, présumer que les faits sont véridiques, à moins qu'ils soient absurdes, et décider si la cause du demandeur est défendable. À " ... moins qu'il ne soit évident que l'action du demandeur est tellement futile qu'elle n'a pas la moindre chance de réussir, quel que soit le juge devant lequel l'affaire sera plaidée au fond ... " je ne dois pas rendre une ordonnance qui aura pour effet d'enlever au demandeur l'occasion de plaider : Creaghan c. Sa Majesté la Reine, [1972] C.F. 732, à la p. 736, décision rendue par le juge Pratte (nommé plus tard à la Cour d'appel). Bref, il incombe à la partie qui demande la radiation de démontrer que l'acte de procédure est futile.
[9] Je suis également conscient qu'une partie de la réparation demandée est de nature déclaratoire. Il faut faire preuve de prudence en ce qui concerne les jugements déclaratoires. Il est clair qu'ils font appel à un pouvoir discrétionnaire. Règle générale, un acte de procédure ne doit pas être radié lorsque le juge qui instruit l'affaire a le pouvoir discrétionnaire de décider s'il accordera une réparation : voir par exemple l'affaire Bande indienne de Lower Similkameen c. Allison, (1996) 115 F.T.R. 247, à la p. 250.
[10] La requête, habilement plaidée par l'avocate de la Couronne, touche au fond de l'action, car elle conteste la manière dont les ordres ont été délivrés.
[11] La Couronne prétend qu'il y a absence de cause d'action valable du fait que les recours auraient dû être exercés par voie de demande de contrôle judiciaire, parce qu'ils visent à contester les ordres délivrés par le ministre du Revenu national, par délégation de pouvoir en vertu des articles 224 et 231.2 de la Loi. L'argument de la Couronne est donc que la demande de contrôle judiciaire est le moyen approprié pour contester la validité d'une délégation de pouvoirs légaux. À cet effet, elle cite un passage de Jones and deVillars on Administrative Law, deuxième édition, 1994, Carswell, à la page 370, sous le titre [Traduction] " La délégation de pouvoirs en termes larges et subjectifs " :
| [Traduction] |
| La doctrine de l'ultra vires signifie qu'un délégataire en vertu de la loi ne peut agir que dans les limites des pouvoirs qui lui sont expressément conférés par la loi et la légalité de ses actes peut généralement faire l'objet d'une demande de contrôle judiciaire. |
[12] La Couronne poursuit en alléguant que lorsque le ministre du Revenu national exerce une compétence ou des pouvoirs prévus par la Loi, il est un office fédéral au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur la Cour fédérale. Elle cite un passage de la décision James Richardson & Sons Ltd. v. Minister of National Revenue, [1981] 2 W.W.R. 357, aux p. 361 à 362 (B. R. Man.), statuant que l'intimé, le ministre du Revenu national, [Traduction] " ... qui prétendait exercer des pouvoirs que lui conférait la Loi de l'impôt sur le revenu, une loi du Parlement du Canada, était sans aucun doute un " office fédéral " au sens de l'art. 2 de la Loi sur la Cour fédérale. ".
[13] La Couronne invoque ensuite l'affaire ICN Pharmaceuticals c. Canada, [1997] 1 C.F. 32 (C.A.F.), à la p. 71, pour appuyer sa prétention qu'il faut absolument procéder par demande de contrôle judiciaire pour obtenir un jugement déclaratoire contre un office fédéral. Il est évident que la Cour d'appel fédérale avait à l'esprit le paragraphe 18(3) de la Loi sur la Cour fédérale, qui prévoit clairement que divers recours extraordinaires, y compris les demandes d'injonction et de jugement déclaratoire, ne peuvent être accueillis que dans le cadre d'une demande de contrôle judiciaire présentée sous le régime de l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale. Bien entendu, dans l'affaire ICN Pharmaceuticals, la situation était différente puisqu'il n'y avait pas de décision à contrôler; la demande visait seulement une opinion exprimée par l'avocat représentant le Conseil d'examen du prix des médicaments brevetés.
[14] La Couronne cite également l'affaire Joli-Coeur c. Sa Majesté la Reine (1998), 4 C.T.C. 7, tranchée par Monsieur le juge Pinard, dans laquelle le demandeur, M. Joli-Coeur, s'opposait à la retenue d'une allocation mensuelle de conjoint par le ministre du Revenu national pour opérer compensation d'une dette fiscale de M. Joli-Coeur. Cette compensation était prévue par l'article 224.1 de la Loi. Selon la Couronne, la Cour est saisie de faits similaires à ceux exposés dans l'affaire Joli-Coeur. Elle souligne que le juge a statué que M. Joli-Coeur, le demandeur, aurait dû procéder par voie de contrôle judiciaire pour que la mesure de redressement demandée lui soit accordée.
[15] La Couronne conclut, en s'appuyant sur la décision Johnson-Paquette c. La Reine, non publiée, rendue le 26 novembre 1998 par madame le juge Tremblay-Lamer, dans le dossier T-165-98, que le fait de demander également des dommages-intérêts ne valide pas la présente action. Si l'on s'en remet à cette affaire, le demandeur n'ayant pas épuisé la procédure de règlement des griefs, suivie d'un éventuel contrôle judiciaire, ne pouvait pas obtenir plutôt un contrôle judiciaire au moyen d'une action en dommages-intérêts fondée sur la responsabilité délictuelle, en s'appuyant sur la décision Lameman et al. c. Gladue et al. (1995), 95 F.T.R. 220.
[16] Suivant cette jurisprudence et d'autres décisions, si le ministre est un " office fédéral ", la Cour fédérale n'est compétente pour accorder une injonction ou un jugement déclaratoire que sur présentation d'une demande de contrôle judiciaire en vertu de l'article 18 de la Loi sur la Cour fédérale : voir par exemple Williams c. Bande indienne de Lake Babine (1996), 194 N.R. 44, à la p. 46 (C.A.F.). Néanmoins, les demandeurs font valoir sur le fond que le ministre n'est pas un office fédéral et qu'en conséquence l'action est le recours approprié pour présenter leur demande. Je vais maintenant examiner les arguments invoqués par les demandeurs pour contester la présente requête.
[17] Ils soutiennent d'abord que l'affaire Richardson portait sur la compétence de la Cour fédérale, que le passage précis de la décision où il a été déclaré que le ministre est un office fédéral était une remarque incidente et que la Cour n'est pas liée par les décisions de la Cour du Banc de la Reine du Manitoba.
[18] Les arguments avancés par les demandeurs en ce qui concerne l'affaire Richardson sont certes défendables. C'est toutefois la deuxième prétention des demandeurs concernant l'affaire Richardson qui est la plus révélatrice, soit que cette affaire est antérieure à l'arrêt Fee c. Bradshaw (1992), 137 D.L.R. (3d) 695, de la Cour suprême du Canada. Dans cette affaire, Monsieur le juge Chouinard, qui a rédigé les motifs au nom de la Cour, a déclaré ce qui suit à la page 701, au sujet de la question de savoir si le ministre du Revenu national est un office fédéral :
| Sommes-nous cependant en présence d'une décision administrative ou de l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire, pour reprendre les expressions utilisées par les appelants et par les auteurs cités? Car c'est ceci que vise l'art. 18. La compétence de la Division de première instance de la Cour fédérale en vertu de cet article s'étend à "tout office, toute commission ou tout autre tribunal fédéral" c'est-à-dire à " un organisme ou une ou plusieurs personnes ayant, exerçant ou prétendant exercer une compétence ou des pouvoirs conférés par une loi du Parlement du Canada ou sous le régime d'une telle loi ". |
| Ce n'est que dans la mesure où il prend une décision administrative ou exerce un pouvoir discrétionnaire que l'on pourrait prétendre que le Ministre du revenu national est compris dans la définition des mots "office, commission ou autre tribunal" en tant que personne ayant une compétence ou des pouvoirs conférés par une loi du Parlement du Canada ou sous le régime d'une telle loi et que partant, il pourrait être assujetti au pouvoir de surveillance et de contrôle de la Division de première instance. |
En effet, ce n'est que dans la mesure où il prend une décision administrative ou discrétionnaire, " que l'on pourrait prétendre " que le ministre du Revenu national est un office fédéral au sens de la Loi sur la Cour fédérale .
[19] En s'appuyant sur l'affaire Fee c. Bradshaw, l'avocat des demandeurs soutient que dans la présente affaire, le ministre n'a pas commis d'erreur de nature administrative, car ils n'allèguent pas que la délégation de pouvoirs n'a pas été faite conformément à la loi, mais plutôt qu'il n'y a carrément pas eu de délégation. Ce qui signifie, selon les demandeurs, qu'il n'y a pas eu de décision administrative, ni d'exercice irrégulier d'un pouvoir par le ministre, ni de contrôle d'une décision par le ministre. Suivant ce raisonnement, il se pourrait donc fort bien que le ministre ne soit pas " un office fédéral " pouvant faire l'objet d'un contrôle judiciaire. Cette thèse, qui est certainement défendable, peut justifier la poursuite de l'instance en général, mais peut-être en particulier pour ce qui est des aspects précis qui seront plaidés plus tard. Cet argument peut cependant être renforcé, et je songe ici à une décision non publiée de monsieur le juge Muldoon, en date du 30 décembre 1998, dans l'affaire Harris c. La Reine, numéro du greffe T-2407-96. La décision Harris ne constitue pas du droit nouveau; mais elle examine et applique le droit existant.
[20] Dans l'affaire Harris, le demandeur, un contribuable, s'en est pris à l'incohérence du ministre qui avait rendu une décision concernant l'impôt, mais ne l'appliquait pas, de sorte qu'un montant élevé d'impôt n'avait pas été perçu. M. Harris, en sa qualité de représentant, voulait obtenir une déclaration qui lie les défendeurs, savoir la Reine et le ministre du Revenu national, pour les obliger à exercer correctement leurs fonctions respectives.
[21] Dans l'affaire Harris, l'argument invoqué par les défendeurs pour faire radier la déclaration était semblable à celui énoncé en l'espèce. Dans cette affaire-là, les défendeurs ont affirmé que le recours aurait dû être exercé par voie de demande de contrôle judiciaire. Monsieur le juge Muldoon a tenu les propos suivants relativement à cet argument :
| [11] Les défendeurs ont contesté la compétence de la Cour de statuer sur une demande de cette nature qui, selon eux, aurait dû être déposée en vertu des paragraphes 18(1) et 18(3) de la Loi sur la Cour fédérale. Évidemment, les recours extraordinaires pouvant être exercés au moyen d"une demande de contrôle judiciaire présentée conformément au paragraphe 18(3) et aux paragraphes 18.1(1) et (3) ne peuvent l"être contre la Couronne car elle n"est pas un " office fédéral " au sens de l"article 2 de la Loi. Est-ce donc à dire que, dans le cadre d"une instance mettant en cause l"un de ses ministres, la Couronne jouit de l"immunité contre une action pour jugement déclaratoire? Tel sera le cas s"il n"existe aucune disposition à l"effet contraire dans la Loi sur la Cour fédérale ou dans les autres lois fédérales. |
| [12] L"article 17 de la loi habilitante de la Cour prévoit les cas de demandes de " réparation contre la Couronne ", et le demandeur s"appuie sur le paragraphe 17(1) et l"alinéa 17(5)b ), qui suffisent pour fonder l"instruction des demandes qu"il a déposées contre la Couronne, ses ministres et ses préposés, dans la mesure où il existe une cause donnant ouverture à la compétence de la Cour. Ces dispositions prévoient : |
| 17.(1) Sauf disposition contraire de la présente loi ou de toute autre loi fédérale, la Section de première instance a compétence concurrente, en première instance, dans les cas de demande de réparation contre la Couronne. |
| *** *** *** |
| (5) La Section de première instance a compétence concurrente, en première instance, dans les actions en réparation intentées : |
| a) * * * |
[22] Dans l'affaire Harris, Monsieur le juge Muldoon a ensuite mentionné l'affaire Pica c. La Reine, [1985] 1 C.T.C. 160 pour démontrer que la Cour fédérale a, dans une situation semblable, puisé sa compétence pour instruire une action dans le paragraphe 17(1) de la Loi sur la Cour fédérale, compétence qui lui permet de prononcer un jugement déclaratoire. Je reconnais que l'affaire Pica est antérieure à l'entrée en vigueur du paragraphe 18(3) de la Loi sur la Cour fédérale, qui prévoit que les recours extraordinaires comme les demandes de jugement déclaratoire et d'injonction doivent être exercés au moyen d'une demande de contrôle judiciaire. Il faut toutefois attribuer un sens à l'article 17 de la Loi sur la Cour fédérale. En effet, comme l'a fait remarquer le juge en chef adjoint Jerome dans l'affaire Pica : [Traduction] " Il existe également plusieurs décisions dans lesquelles la compétence de la présente Cour pour prononcer un jugement déclaratoire en vertu de l'article 18 de la Loi sur la Cour fédérale a été mise en doute, mais les demandeurs ne demandent pas une réparation en vertu de cet article. Ils ont intenté une action sous le régime de l'article 17. " (page 162). Pour tirer cette conclusion, le juge en chef Jerome s'est reporté à l'arrêt Fee c. Bradshaw, précité, rejetant une demande d'injonction, car aucun contrôle judiciaire n'était possible en vertu de l'article 18 du fait que le Ministre n'agissait pas en qualité d'office fédéral.
CONCLUSION
[23] Pour conclure, la requête présentée par la Couronne en vue de faire radier entièrement la déclaration est rejetée. Cela ne signifie pas que la demande des demandeurs sera accueillie, mais simplement qu'il n'a pas été établi de façon claire, évidente et indubitable que leur cause d'action, présentée sous forme d'action, n'a aucune chance d'être accueillie.
[24] Je tire cette conclusion, sans me prononcer sur certaines parties précises de la déclaration qui sont contestées dans la présente requête, mais qui n'ont pas encore été plaidées, ni sur la question de savoir si Mmes Bruno ou Hanover ont une cause d'action raisonnable. Ces questions ont été soulevées par l'avocate de la Couronne, l'avocat des parties demanderesses n'étant pas en mesure de présenter des arguments.
[25] La question des dépens relatifs à la présente requête sera examinée après la présentation des arguments concernant le reste de la requête de la Couronne.
" John A. Hargrave "
Protonotaire
Vancouver (Colombie-Britannique)
Le 28 mai 1999
Traduction certifiée conforme
Laurier Parenteau, LL.L
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
AVOCATS ET AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DATE DE L'AUDIENCE : Le 25 mai 1999
NUMÉRO DU GREFFE : T-2359-98
INTITULÉ DE LA CAUSE : Frank J. Bruno et al.
c.
HMQ et al.
LIEU DE L'AUDIENCE : Vancouver (C.-B.)
MOTIFS DE L'ORDONNANCE PRONONCÉS PAR
LE PROTONOTAIRE JOHN A. HARGRAVE,
en date du 28 mai 1999
ONT COMPARU:
Me John Whyte Pour les demandeurs
Me Heather Konrad Pour la défenderesse la Couronne
Me L. Terai Pour le défendeur Waterfront Employers of BC
Me Douglas Morley Pour la défenderesse Surrey Metro Savings
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Connell Lightbody Pour les demandeurs
Vancouver (C.-B.)
Morris Rosenberg Pour la défenderesse la Couronne
Sous-procureur
général du Canada
Laughton & Company Pour le défendeur Waterfront Employers of BC
Vancouver (C.-B.)
Davis & Company Pour la défenderesse Surrey Metro Savings
Vancouver (C.-B.)
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