Date : 20001130
Dossiers : IMM-1250-00 et IMM-1251-00
OTTAWA (ONTARIO), LE 30 NOVEMBRE 2000
DEVANT : MONSIEUR LE JUGE ROULEAU
ENTRE :
JESUS ESTEBEN CRISTOBAL
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
[1] Les demandes de contrôle judiciaire sont accueillies.
P. Rouleau Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, LL.L., trad. a.
Date : 20001130
Dossiers : IMM-1250-00 et IMM-1251-00
ENTRE :
JESUS ESTEBEN CRISTOBAL
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE ROULEAU
[1] Il s'agit de demandes de contrôle judiciaire de deux décisions par lesquelles le représentant du ministre a conclu, le 21 février 2000, conformément aux paragraphes 70(5) (IMM-1251-00) et 53(1) (IMM-1250-00) de la Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2 (la Loi) que le demandeur constitue un danger pour le public au Canada.
[2] Le demandeur est né au Guatemala le 1er novembre 1957. Il est entré au Canada le 9 août 1993 et a revendiqué le statut de réfugié le 3 septembre 1993. Le 18 avril 1995, la section du statut de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié a reconnu son statut de réfugié au sens de la Convention.
[3] Le 25 janvier 1998, le demandeur a été arrêté pour possession de cocaïne. Il a été mis en liberté sous caution en attendant son procès. Le 18 novembre 1998, le demandeur a été déclaré coupable sous un chef de possession de cocaïne; il a fait l'objet d'une condamnation avec sursis et il a été assujetti à 18 mois de probation.
[4] Le 3 février 1998, pendant qu'il était en liberté sous caution à l'égard de la première infraction, le demandeur a été arrêté pour possession de cocaïne en vue du trafic. À ce moment-là, il avait en sa possession 42 « rocks » de cocaïne. Le demandeur a été mis en liberté sous caution en attendant son procès. Le 27 octobre 1999, il a été déclaré coupable sous un chef de possession de cocaïne en vue du trafic; une peine d'emprisonnement de trois mois lui a été infligée, suivie d'un an de probation.
[5] Le 7 mai 1998, pendant qu'il était en liberté sous caution à l'égard des première et deuxième infractions, le demandeur a été arrêté sous deux chefs pour trafic de cocaïne, sous un chef pour possession de cocaïne en vue du trafic et sous un chef pour la violation d'un engagement. À ce moment-là, il avait en sa possession cinq « rocks » de cocaïne. Le 9 novembre 1998, après avoir plaidé coupable, le demandeur a été déclaré coupable sous deux chefs de trafic de cocaïne et il a été condamné à trois mois de prison sous chaque chef.
[6] Le 16 novembre 1999, le directeur du CIC de Vancouver, Exécution, a informé le demandeur qu'il avait l'intention de demander au ministre, conformément aux paragraphes 70(5) et 53(1) de la Loi, de délivrer un avis selon lequel le demandeur constituait un danger pour le public au Canada. La lettre énonçait les conséquences qui en découleraient pour le demandeur. Des copies des documents dont le ministre tiendrait compte étaient jointes à la lettre. Cette lettre indiquait également que le ministre pourrait se référer aux documents relatifs à la revendication du statut de réfugié du demandeur et aux documents renfermant des renseignements sur la situation existant dans le pays qui étaient disponibles dans les centres de documentation de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié. Le demandeur était également invité à présenter des observations ou des arguments et à soumettre une preuve documentaire pertinente. Le demandeur a été informé que le ministre apprécierait la menace qu'il présente pour le public au Canada et la possibilité du risque qu'il courrait s'il était renvoyé au Guatemala.
[7] Le demandeur a essayé en vain d'obtenir une copie de son dossier de réfugié avant de présenter ses observations.
[8] Le demandeur a également demandé au ministre de lui fournir une copie du rapport sommaire relatif à la [TRADUCTION] « Demande d'avis ministériel » et du [TRADUCTION] « Rapport concernant l'avis ministériel de danger pour le public » que les fonctionnaires du ministère avaient rédigés. Ces documents n'ont pas été fournis au demandeur.
[9] Le 21 février 2000, le représentant du ministre a décidé qu'à son avis, le demandeur constituait un danger pour le public au Canada, conformément aux paragraphes 70(5) et 53(1) de la Loi.
[10] Il s'agit ici de savoir si le ministre était tenu, selon l'obligation d'équité qui lui incombait, de fournir des motifs écrits à l'appui de l'avis et, dans l'affirmative, si des motifs écrits ont été fournis; si le ministre pouvait avec raison délivrer l'avis compte tenu de la preuve; si, avant de délivrer un avis, le ministre était tenu, selon l'obligation d'équité qui lui incombait, de donner au demandeur la possibilité de répondre aux documents intitulés : [TRADUCTION] « Demande d'avis ministériel » et « Rapport concernant l'avis ministériel de danger pour le public » ; si le ministre était tenu, selon l'obligation d'équité qui lui incombait, de remettre au demandeur des copies des dossiers concernant sa revendication du statut de réfugié; et si le paragraphe 53(1) de la Loi contrevient à l'article 7 de la Charte et, dans l'affirmative, s'il est justifiable en vertu de l'article premier.
[11] Le demandeur soutient que l'avis du ministre est déraisonnable et de toute évidence abusif. Le demandeur a pleinement assumé la responsabilité de ses actions et il a plaidé coupable à l'égard des infractions dont il avait été accusé. Il a exprimé du remords et il n'a pas récidivé depuis qu'il a été arrêté au mois de mai 1998. Il est au Canada depuis sept ans et demi et il n'a vendu des drogues illicites que pendant une période relativement brève. Il a par ailleurs respecté la loi. Le simple fait qu'une déclaration de culpabilité est prononcée ne permet pas de conclure qu'un individu est dangereux.
[12] Le demandeur allègue en outre que le ministre n'a pas tenu compte des considérations humanitaires. Il croit qu'il courrait un risque sérieux s'il était envoyé au Guatemala, et ce, pour les mêmes raisons que celles pour lesquelles la Commission de l'immigration et de statut de réfugié a conclu qu'il était un réfugié au sens de la Convention. Il a également fait l'objet d'un diagnostic selon lequel il était séropositif. Or, pour qu'il puisse continuer à être en bonne santé et à lutter contre le virus, il est essentiel qu'il reste au Canada, où il peut avoir un mode de vie plus sain et continuer à obtenir les médicaments antirétrovirus qui, jusqu'à maintenant, lui ont permis de maîtriser le virus.
[13] Le demandeur soutient que le ministre aurait dû lui fournir des motifs écrits à l'appui de son avis. Dans l'affaire Tewelde c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 28 avril 2000, IMM-2335-98, le défendeur avait concédé qu'il fallait fournir des motifs lorsqu'un avis était délivré conformément au paragraphe 53(1) de la Loi. Dans la décision Ip. c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 3 février 2000, IMM-787-98, le juge Dubé, en mentionnant l'arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, a dit qu' « il se peut que des motifs écrits soient aussi nécessaires dans le contexte d'un avis de danger délivré en vertu du paragraphe 70(5) de la Loi sur l'immigration » .
[14] Le demandeur affirme que l'obligation d'équité exige que le ministre lui fournisse le rapport sommaire relatif à la [TRADUCTION] « Demande d'avis ministériel » et le [TRADUCTION] « Rapport concernant l'avis ministériel de danger pour le public » de façon qu'il ait une possibilité raisonnable de répondre à ces documents.
[15] Le demandeur affirme en outre que le ministre aurait dû lui fournir les documents relatifs à sa revendication du statut de réfugié ou lui donner la possibilité de trouver une autre façon d'obtenir ces documents avant d'examiner ses observations.
[16] Le demandeur croit que le paragraphe 53(1) de la Loi va à l'encontre de l'article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés et ne peut pas être justifié en vertu de l'article premier. La procédure suivie en vertu du paragraphe 53(1) n'est pas conforme à l'obligation d'équité procédurale qui incombe au ministre et elle viole donc les principes de justice fondamentale. Le demandeur n'a pas bénéficié d'une audience, et on ne lui a pas non plus donné une possibilité pleine ou adéquate d'obtenir les documents dont disposait le ministre. Le paragraphe 53(1) ne renferme aucun critère indiquant au ministre le genre et le degré de préjudice futur, et la probabilité de pareil préjudice, qui doivent exister pour qu'il convienne de délivrer un avis de danger. Cette disposition n'exige pas non plus que le ministre démontre que l'individu en cause constitue une menace pour le public au Canada ou qu'il fournisse des motifs à l'appui de pareil avis. La façon d'atteindre l'objectif de protection du public canadien peut donc être arbitraire, inéquitable et fondée sur des considérations irrationnelles. Le libellé beaucoup trop général de la disposition en question n'empêche pas de conclure que cette disposition est justifiée en vertu de l'article premier de la Charte.
[17] En ce qui concerne la présente espèce, les décisions que cette cour a rendues dans les affaires Bhagwandass c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2000] 1 C.F. 619 (1re inst.) et Haghighi c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2000] A.C.F. no 854 (C.A.F.) ont remplacé, à mon avis, les enseignements de la Cour d'appel fédérale dans l'arrêt Williams c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1997] 2 C.F. 646, afin d'assurer la conformité avec la décision que la Cour suprême du Canada a rendue dans l'affaire Baker, supra.
[18] Je suis convaincu que la demande devrait être accueillie.
[19] Comme je l'ai récemment dit dans la décision Edouard Bakchiev c. MCI, IMM-4923-99, selon la procédure qui est maintenant suivie dans les affaires de ce genre, un avis de l'intention de demander un avis ministériel de danger est en général délivré à la personne concernée. On remet ensuite à la personne concernée certains documents qui seront soumis au ministre et on lui donne la possibilité de présenter des observations. Par la suite, un rapport renfermant une recommandation est préparé par les agents de réexamen et envoyé au ministre pour décision. En pareil cas, les individus en cause se plaignent essentiellement de ne jamais avoir la possibilité de présenter des observations ou des commentaires au sujet des rapports qui sont envoyés au ministre avant que ce dernier prenne une décision. Les individus en question n'ont donc la possibilité de présenter des observations au sujet des rapports qui servent de fondement à la décision du ministre que s'ils présentent une demande d'autorisation en vue du contrôle judiciaire.
[20] En l'espèce, le demandeur maintient qu'il n'a jamais vu la demande en vue de la préparation d'un rapport d'avis ministériel ou le rapport concernant l'avis ministériel de danger ou qu'il n'en a jamais reçu signification. Il est soutenu que cela constitue une violation de l'obligation d'équité, selon laquelle on doit fournir au demandeur les deux rapports et lui donner la possibilité de répondre avant que le ministre prenne sa décision.
[21] Le défendeur affirme qu'en ce qui concerne l'avis délivré par le ministre conformément au paragraphe 53(1) de la Loi, des motifs doivent être énoncés et que ces motifs figurent dans la demande d'avis ministériel. Il est soutenu que le représentant du ministre s'est acquitté de l'obligation qui lui incombait de fournir au demandeur une possibilité réelle de présenter sa preuve au complet, même si le rapport concernant l'avis ministériel et la demande d'avis ministériel ne lui ont pas été communiqués. Il est soutenu que ces deux documents résument simplement les documents qui ont été communiqués au demandeur et sur lesquels le représentant du ministre pourrait se fonder pour arriver à son avis.
[22] Toutefois, à ma connaissance, ces rapports manquent souvent d'objectivité et n'accordent pas l'importance voulue à la preuve présentée par les demandeurs. D'habitude, il est évident que s'ils avaient été mis à sa disposition avant que la décision soit prise, le demandeur aurait certainement fait des commentaires à leur sujet. Le fait que de nombreuses demandes de contrôle judiciaire sont accueillies à cause de l'insuffisance de ces rapports, qui constituent les motifs de la décision, le montre bien. Mes collègues ne semblent pas avoir mentionné un aspect pratique précieux de cette obligation de donner aux demandeurs la possibilité de faire des commentaires au sujet des rapports, mais il me semble que la chose a énormément d'importance. Lorsqu'on lui demande de statuer sur une requête visant à l'obtention de l'autorisation en vue d'un contrôle judiciaire de l'avis délivré par le ministre, le juge n'a peut-être pas à sa disposition les rapports qui constituent les motifs de la décision. Il est donc probable qu'il ne soit pas en mesure d'apprécier d'une façon appropriée les positions respectives des parties, de sorte que le risque d'injustice augmente. En exigeant que les rapports soient communiqués avant que la décision soit prise, on met fin à ces préoccupations.
[23] En outre, une procédure aussi ouverte et transparente est davantage conforme à la jurisprudence établie en ce qui concerne l'obligation d'équité qui incombe au décideur administratif. Je crois qu'il est tout à fait clair que la jurisprudence de cette cour appuie maintenant l'exigence selon laquelle les rapports sur lesquels le représentant du ministre fonde son avis doivent être remis à la personne concernée de façon qu'elle ait la possibilité de présenter des observations additionnelles. Dans l'arrêt Haghighi c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2000] 1 C.F. 854, la Cour d'appel fédérale a statué que l'obligation d'équité exige que ceux qui présentent de l'intérieur du pays une demande de droit d'établissement fondée sur des raisons d'ordre humanitaire aux termes du paragraphe 114(2) de la Loi soient informés de l'ensemble du contenu du rapport d'évaluation des risques de l'agent de révision et qu'il leur soit permis de faire des observations au sujet de ce rapport, même dans les cas où le rapport est fondé sur des renseignements qui sont fournis par le demandeur ou qui lui sont raisonnablement accessibles (voir le paragraphe 37 de la décision). Le moyen procédural qui a été utilisé dans l'affaire Haghighi est différent de celui qui est utilisé en l'espèce, mais je crois que les mêmes principes devraient ici s'appliquer.
[24] Dans l'arrêt Baker c. Canada (MCI) (1999), 174 D.L.R. (4th) 193, la Cour suprême du Canada a donné des directives claires au sujet du contenu de l'obligation d'équité qui incombe au décideur administratif. Voici ce que le juge L'Heureux-Dubé a dit, aux pages 211 et 212 :
Bien que l'obligation d'équité soit souple et variable et qu'elle repose sur une appréciation du contexte de la loi particulière et des droits visés, il est utile d'examiner les critères à appliquer pour définir les droits procéduraux requis par l'obligation d'équité dans des circonstances données. Je souligne que l'idée sous-jacente à tous ces facteurs est que les droits de participation faisant partie de l'obligation d'équité procédurale visent à garantir que les décisions administratives sont prises au moyen d'une procédure équitable et ouverte, adaptée au type de décision et à son contexte légal institutionnel et social, comprenant la possibilité donnée aux personnes visées par la décision de présenter leurs points de vue complètement ainsi que des éléments de preuve de sorte qu'ils soient considérés par le décideur.
[...]
[...] Le rôle que joue la décision particulière au sein du régime législatif, et d'autres indications qui s'y rapportent dans la loi, aident à définir la nature de l'obligation d'équité dans le cadre d'une décision administrative précise. Par exemple, des protections procédurales plus importantes seront exigées lorsque la loi ne prévoit aucune procédure d'appel, ou lorsque la décision est déterminante quant à la question en litige et qu'il n'est plus possible de présenter d'autres demandes [...]
Le troisième facteur permettant de définir la nature et l'étendue de l'obligation d'équité est l'importance de la décision pour les personnes visées. Plus la décision est importante pour la vie des personnes visées et plus ses répercussions sont grandes pour ces personnes, plus les protections procédurales requises seront rigoureuses. [...] L'importance d'une décision pour les personnes visées a donc une incidence significative sur la nature de l'obligation d'équité procédurale.
[25] En l'espèce, il est certain que la délivrance d'un avis ministériel a énormément d'importance pour la personne concernée, étant donné que le ministre peut alors renvoyer cette personne dans un pays où elle craint avec raison d'être persécutée. En outre, il n'existe aucun droit d'en appeler de la décision; la personne concernée peut tout au plus obtenir le contrôle judiciaire, mais uniquement si l'autorisation est d'abord accordée. Dans la décision Qazi c. Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration (26 juillet 2000, IMM-5317-99), le juge Hugessen a fait les remarques suivantes à ce sujet :
J'estime qu'il est dorénavant très clair, compte tenu de l'arrêt Baker et du message très clair que la Cour suprême nous a envoyé au sujet de la nature de l'obligation d'agir équitablement relativement à des décisions qui étaient jadis considérées comme étant purement discrétionnaires et comme n'ayant qu'un très faible, voire aucun contenu d'équité, que nous devons considérer que l'avis sur le danger a de graves conséquences pour la personne qui en fait l'objet. En effet, il retire à cette personne un droit légal illimité d'interjeter appel devant un organisme indépendant, autonome et quasi-judiciaire. Il remplace ce droit, s'il en est, par le droit de présenter une demande de contrôle judiciaire pour des motifs limités, et le droit de chercher à obtenir, en s'adressant au pouvoir exécutif, une réparation strictement discrétionnaire pour des motifs d'ordre humanitaire.
[26] Étant donné les conséquences que comporte la décision et le droit restreint d'examen y afférent, il semblerait être davantage conforme aux principes d'équité et de justice naturelle de fournir à la personne en cause la possibilité de présenter des observations au sujet des rapports sur lesquels le représentant du ministre fonde son avis. Le fait qu'il est possible, à l'aide du résumé, de faire des inférences que la personne concernée n'a pas la possibilité de réfuter va à l'encontre du principe de justice naturelle. À mon avis, pour que l'obligation d'équité ait un contenu utile dans les affaires de ce genre, il faut fournir aux personnes en question la demande d'avis ministériel et le rapport concernant l'avis ministériel de danger et leur donner la possibilité de présenter des observations au sujet de ces documents cruciaux qui, de fait, servent de fondement à la décision du ministre, et ce, avant qu'une décision soit prise.
[27] Rien ne montre que le demandeur n'ait pas avisé les procureurs généraux concernés de son intention de solliciter un jugement déclaratoire portant que le paragraphe 53(1) de la Loi est inconstitutionnel. Quoi qu'il en soit, le demandeur ne sollicite pas pareil jugement déclaratoire. Cette plaidoirie est rejetée sommairement.
[28] Les demandes de contrôle judiciaire sont accueillies.
P. Rouleau Juge
OTTAWA (ONTARIO)
Le 30 novembre 2000
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, LL.L., trad. a.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE LA PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Nos DES DOSSIERS : IMM-1250-00 et IMM-1251-00
INTITULÉ DE LA CAUSE : JESUS ESTEBEN CRISTOBAL
c.
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
LIEU DE L'AUDIENCE : VANCOUVER (COLOMBIE-BRITANNIQUE)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 13 OCTOBRE 2000
MOTIFS DE L'ORDONNANCE DU JUGE ROULEAU EN DATE DU 30 NOVEMBRE 2000.
ONT COMPARU :
Peter Golden POUR LE DEMANDEUR
Banafsheh Sokhansanj POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Peter Golden POUR LE DEMANDEUR
Victoria (C.-B.)
Morris Rosenberg POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada