Ottawa (Ontario), le 13 décembre 2005
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE HANSEN
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
et
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Le demandeur, le procureur général du Canada, sollicite le contrôle judiciaire et l'annulation d'une décision par laquelle le Tribunal canadien des droits de la personne (le Tribunal) a, le 1er septembre 2004, accordé les dépens à une plaignante qui a eu gain de cause et qui était représentée par un conseiller qui n'est pas avocat.
LE CONTEXTE
[2] La défenderesse, Jacqueline Brown, membre de la Gendarmerie royale du Canada (GRC), a déposé à la Commission canadienne des droits de la personne (la Commission) une plainte contre son employeur, la GRC, pour discrimination. À l'audience de sa plainte devant le Tribunal, la défenderesse était représentée par M. Finding, un conseiller qui n'est pas avocat.
[3] Avant l'audience, M. Finding a fait des démarches auprès du Tribunal pour vérifier s'il pouvait comparaître à titre de conseiller pour le compte de la défenderesse. Le Tribunal a conclu qu'il le pouvait.
[4] La participation de la Commission à l'audience s'est limitée à une déclaration préliminaire. Le demandeur ne s'est pas opposé à la comparution de M. Finding à l'audience. Il a toutefois demandé de pouvoir formuler des observations sur les dépens en attendant que le Tribunal ne rende sa décision au fond relativement à la plainte.
[5] Le Tribunal a jugé que la plainte de la défenderesse était fondée et a demandé aux parties de présenter des observations quant au montant des dommages-intérêts et quant aux dépens. Sur cette dernière question, le demandeur a soutenu que le Tribunal n'avait pas compétence pour adjuger les dépens. D'autre part, même s'il avait compétence pour adjuger les dépens, le Tribunal ne pouvait rendre une ordonnance visant à indemniser la défenderesse pour les services d'un conseiller qui n'est pas avocat.
[6] La défenderesse a sollicité une ordonnance prescrivant à la GRC de payer les [traduction] « frais juridiques et frais de représentation » afférents aux services de M. Finding et les frais afférents aux services fournis par Me Heller, une avocate qu'elle a consultée avant le dépôt de la plainte.
LA DÉCISION DU TRIBUNAL
[7] Le Tribunal a relevé que l'article 53 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H‑6 (la Loi), lui reconnaît le pouvoir d'accorder une indemnité et prévoit notamment qu'il peut attribuer des dommages-intérêts. Le Tribunal a fait remarquer que dans le domaine des droits de l'homme, les frais juridiques occasionnés à un plaignant qui sont une conséquence directe et inévitable d'un acte discriminatoire sont acceptés à titre de dommages‑intérêts. Il a conclu que la défenderesse avait droit d'être indemnisée pour les frais associés à sa consultation initiale avec une avocate et aux discussions préliminaires avec le demandeur en vue d'évaluer s'il était nécessaire de porter plainte, parce que ces frais constituent un préjudice prévisible qui découle d'un acte discriminatoire.
[8] Quant à sa compétence pour adjuger les dépens, le Tribunal a conclu que ce pouvoir n'est pas énoncé dans la Loi. De l'avis du Tribunal, sa compétence à cet égard découle davantage des vastes attributions quasi constitutionnelles que lui confère la Loi que du libellé du texte de loi. Le Tribunal a jugé que l'objectif de la Loi suppose que les attributions du Tribunal comprennent tous les pouvoirs accessoires nécessaires pour protéger la viabilité des redressements prévus par la Loi. Il a aussi estimé que l'effet cumulatif des dispositions du paragraphe 53(2) quant aux redressements de nature personnelle traduit l'intention expresse du législateur d'indemniser intégralement les victimes de discrimination. Par conséquent, le Tribunal a compétence pour ordonner le paiement des dépens afin de préserver l'indemnité accordée et ainsi permettre à la victime de discrimination de profiter d'un redressement utile. Le Tribunal a conclu que la défenderesse avait droit au remboursement de ses frais raisonnables, sans pour autant avoir droit de réclamer la totalité de ses frais juridiques, le principe de la restitution intégrale ne s'appliquant qu'à l'égard des dommages‑intérêts et non des dépens.
[9] En ce qui a trait aux observations du demandeur, fondées sur le paragraphe 50(1) de la Loi, selon lesquelles M. Finding n'était pas autorisé à représenter la défenderesse, le Tribunal a fait remarquer que M. Finding a représenté cette dernière durant toute l'audience à la connaissance du demandeur, qui n'a formulé aucune objection à sa participation avant les observations finales. Le Tribunal a aussi noté la position du demandeur voulant qu'en représentant la défenderesse, M. Finding a enfreint la loi de la Colombie‑Britannique intitulée Legal Profession Act (Loi sur la profession juridique), R.S.B.C. 1998, ch. 9. Le Tribunal a ajouté que la question de savoir si le paragraphe 50(1) de la Loi permet à un plaignant d'être représenté à une audience par un conseiller qui n'est pas avocat est une question bien réelle pour le Tribunal, mais il a précisé qu'elle devrait être tranchée lors d'une affaire où elle a été adéquatement débattue. De même, la question de savoir si un conseiller non‑avocat qui comparaît devant le Tribunal pour le compte d'une partie exerce ce faisant la profession juridique en violation de la loi provinciale applicable devrait être examinée dans un cas où la question a été soulevée de manière appropriée dès le début de l'instance.
[10] Quant au recouvrement des frais engagés pour les services d'un conseiller qui n'est pas avocat, le Tribunal a simplement fait état de la position respective des parties à cet égard. De l'avis du demandeur, aucune disposition dans la Loi ne permet l'attribution de dépens pour les services d'un conseiller non‑avocat. La défenderesse, pour sa part, a soutenu qu'il n'y a aucune raison d'établir une distinction entre les conseillers qui sont avocats et ceux qui ne le sont pas, et elle a fait valoir que le Tribunal devrait adopter l'approche retenue par la British Columbia Labour Relations Board (Commission des relations du travail de la Colombie‑Britannique) dans l'affaire Graham (Re), [2000] B.C.L.R.B.D. no 1 (Q.L.), où la commission a estimé que les frais de représentation par un non-avocat devraient pouvoir être recouvrés.
[11] Enfin, en ce qui concerne la question de savoir si le demandeur avait renoncé au droit de plaider que le Tribunal ne peut accorder les « frais juridiques et frais de représentation » relatifs à un conseiller non‑avocat, le Tribunal a pris acte de l'argument du demandeur selon lequel il avait peut-être renoncé à s'opposer à ce que la défenderesse soit représentée par un conseiller non‑avocat, mais n'avait pas renoncé à contester le droit à l'attribution des dépens. Le Tribunal a jugé que le défaut du demandeur de s'opposer à la participation de M. Finding à l'audition de l'affaire valait renonciation pour la totalité de l'instance.
[12] Le Tribunal a conclu, en dernière analyse, que la défenderesse avait droit de recouvrer, à titre de « dépenses entraînées » par l'acte discriminatoire aux termes de l'alinéa 53(2)c) de la Loi, les frais liés à la consultation initiale avec son avocate et aux discussions préliminaires réalisées avec le demandeur pour déterminer s'il était nécessaire de déposer une plainte. Se fondant sur son pouvoir résiduel d'adjuger les dépens en vue de préserver l'indemnité accordée à un plaignant qui a gain de cause, le Tribunal a décidé que la défenderesse avait aussi droit au remboursement de ses frais raisonnables. Enfin, le Tribunal a exposé qu'il était logique, compte tenu du rôle de surveillance qu'exerce la Cour fédérale à l'égard du Tribunal, de tenir compte des facteurs énumérés au paragraphe 400(3) des Règles de la Cour fédérale (1998) pour établir les dépens qu'il convient d'attribuer en vertu de la Loi.
LA QUESTION EN LITIGE
[13] La première question soulevée par le demandeur consiste à savoir si le Tribunal a commis une erreur de droit lorsqu'il a conclu qu'il possède le pouvoir résiduel d'adjuger les dépens en l'absence d'une disposition légale qui l'autorise expressément à le faire. Pour trancher la demande de contrôle judiciaire en l'espèce, il n'est pas nécessaire d'examiner la compétence du Tribunal quant à l'attribution de dépens. À supposer, sans pour autant en décider, que le Tribunal a compétence pour adjuger les dépens, la question déterminante en l'espèce consiste à examiner si le Tribunal a commis une erreur de droit et de fait en attribuant à la défenderesse des dépens relatifs aux « frais juridiques et frais de représentation » engagés pour un conseiller qui n'est pas avocat.
LES PRÉTENTIONS DES PARTIES
[14] En résumé, le demandeur soutient que même si le Tribunal possède le pouvoir résiduel d'adjuger les dépens, ce pouvoir ne s'étend pas à l'attribution de dépens pour la représentation par une personne qui n'est pas un avocat. Le demandeur plaide que le libellé du paragraphe 50(1) de la Loi ne permet pas la représentation d'une partie devant le tribunal par une personne autre qu'un avocat. De plus, en l'absence d'une loi fédérale permettant à des non-avocats de demander des honoraires, le fait pour ces personnes de réclamer des honoraires pour représenter une partie constitue une infraction aux termes de l'alinéa 85(1)a) de la Legal Profession Act. À l'audience de la demande de contrôle judiciaire, par ailleurs, le demandeur a avancé qu'il n'était pas nécessaire que la Cour décide si le paragraphe 50(1) de la Loi exclut la représentation de parties devant le Tribunal par des non‑avocats.
[15] La défenderesse fait valoir que le demandeur savait depuis le début de l'audience que M. Finding n'était pas avocat et qu'il était rétribué pour ses services. Bien que le demandeur ait demandé au Tribunal de réserver sa décision quant aux dépens jusqu'à ce qu'une décision au fond ait été rendue, il n'a formulé aucune objection quant au statut de M. Finding avant que la décision au fond n'ait été rendue. La défenderesse fait remarquer que si le demandeur avait soulevé une objection sur ce point en temps utile, elle aurait eu l'occasion d'envisager la possibilité d'être représentée par un avocat. Dans les circonstances, soutient la défenderesse, ou le demandeur a renoncé à contester le droit de la défenderesse de réclamer les dépens afférents à la représentation par un non-avocat, ou il est forclos de soulever cet argument.
[16] La défenderesse soutient en outre que la Loi permet à des non-avocats de comparaître devant le Tribunal et de réclamer des honoraires. La défenderesse invoque l'arrêt Law Society of British Columbia c. Mangat, [2001] 3 R.C.S. 113, de la Cour suprême du Canada pour étayer sa prétention selon laquelle il convient, en cas de conflit entre la Loi et la Legal Profession Act, de donner préséance à la Loi.
LA NORME DE CONTRÔLE
[17] Je suis d'accord avec la conclusion du juge Gibson qui, dans la décision International Longshore & Warehouse Union (Section maritime), section locale 400 c. Oster, [2002] 2 C.F. 430, a déclaré que la norme de contrôle applicable aux décisions du Tribunal qui portent sur des questions de droit est celle de la décision correcte et que la norme applicable lorsqu'il s'agit de questions mixtes de fait et de droit est celle de la décision raisonnable simpliciter. Puisqu'en l'espèce, la question déterminante constitue une question mixte de fait et le droit, la norme de contrôle qui sera appliquée est celle de la décision raisonnable.
ANALYSE
[18] Le Tribunal a-t-il commis une erreur de droit et de fait en adjugeant les dépens à la défenderesse pour les « frais juridiques et frais de représentation » engagés pour les services d'un non-avocat?
[19] J'examinerai d'abord les arguments relatifs à la renonciation et à la préclusion. Le demandeur a reconnu qu'il avait peut-être renoncé au droit de s'opposer au fait que la défenderesse était représentée par un conseiller qui n'est pas avocat. Il soutient cependant qu'il n'a pas renoncé au droit de contester les dépens. Cette assertion est corroborée par la remarque suivante du Tribunal, qui a écrit : « Rien n'indique qu'elle [la GRC] avait consciemment l'intention de renoncer à son droit de contester la question des dépens. » Toutefois, comme je l'ai déjà mentionné, le Tribunal a conclu que la décision du demandeur de ne pas s'opposer à la participation de M. Finding à l'audience constituait une renonciation qui valait pour la totalité de l'instance. Le tribunal s'est dit d'avis que le demandeur ne pouvait pas renoncer à son droit de contester cette question à certains égards et non à d'autres.
[20] À mon avis, on ne peut pas conclure du fait que le demandeur ne s'est pas opposé à la comparution de M. Finding à titre de conseiller non‑avocat qu'il ne s'opposerait pas à la réclamation des dépens relatifs aux frais juridiques et aux frais de représentation par un non-avocat, advenant que la plaignante ait gain de cause. Le statut pour comparaître devant un tribunal et le droit aux dépens sont deux questions séparées et distinctes.
[21] Dans l'arrêt de la Cour suprême du Canada Saskatchewan River Bungalows Ltd. c. La Maritime, Compagnie d'assurance-vie, [1994] 2 R.C.S. 490, à la page 500, le juge Major a affirmé : « On ne conclura donc à la renonciation que si la preuve démontre que la partie qui renonce avait (1) parfaitement connaissance des droits en cause et (2) l'intention claire et consciente d'y renoncer. » Selon moi, le fait que le demandeur ne s'est pas opposé à la comparution de M. Finding à titre de conseiller non‑avocat ne constitue pas une « intention claire et consciente d[e] renoncer » au droit de contester la question de l'attribution de dépens pour la représentation par un conseiller qui n'est pas avocat. Cette situation n'équivaut pas non plus à une déclaration du demandeur qui l'empêcherait par la suite de soulever la question.
[22] Je suis d'accord avec la prétention du demandeur portant qu'il n'est pas nécessaire, dans les circonstances de l'instance, de décider si le paragraphe 50(1) de la Loi exclut la représentation par des non-avocats. Il convient néanmoins de se pencher sur le libellé de cette disposition pour étudier l'argument de la défenderesse, fondé sur l'arrêt Mangat, précité, selon lequel la Legal Profession Act ne s'applique pas en l'espèce parce que la Loi permet que des non-avocats comparaissent devant le Tribunal et réclament des honoraires. Le paragraphe 50(1) est rédigé comme suit :
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50.(1) Le membre instructeur, après avis conforme à la Commission, aux parties et, à son appréciation, à tout intéressé, instruit la plainte pour laquelle il a été désigné; il donne à ceux-ci la possibilité pleine et entière de comparaître et de présenter, en personne ou par l'intermédiaire d'un avocat, des éléments de preuve ainsi que leurs observations. |
50.(1) After due notice to the Commission, the complainant, the person against whom the complaint was made and, at the discretion of the member or panel conducting the inquiry, any other interested party, the member or panel shall inquire into the complaint and shall give all parties to whom notice has been given a full and ample opportunity, in person or through counsel, to appear at the inquiry, present evidence and make representations. |
[23] Dans ses observations écrites, la défenderesse a soutenu que le terme « counsel » employé dans la version anglaise du paragraphe 50(1), considéré dans le contexte d'ensemble de la Loi, comprend les conseillers qui ne sont pas avocats. À l'audience, elle a quelque peu délaissé cette position à la lumière de l'argumentation du demandeur, fondée sur les principes d'interprétation légale.
[24] Le demandeur souligne que dans la version française du paragraphe 50(1), on retrouve le terme « avocat » là où la version anglaise emploie « counsel ». Le Grand dictionnaire terminologique définit comme suit le terme « avocat » : « [p]ersonne qui, régulièrement inscrite à un barreau, conseille en matière juridique ou contentieuse, assiste et représente ses clients en justice » et donne « lawyer » comme équivalent anglais d'« avocat ».
[25] Dans l'arrêt R. c. Mac, [2002] 1 R.C.S. 856 à la page 857, le juge Bastarache a exposé que dans les cas où le libellé d'une version d'une disposition légale bilingue peut être ambigu, le tribunal devrait d'abord examiner la version rédigée dans l'autre langue pour déterminer si elle est claire et non équivoque. Lorsqu'il est possible de trancher l'ambiguïté en se reportant au libellé clair et non équivoque de l'autre version, il n'est pas nécessaire de recourir à d'autres règles d'interprétation légale.
[26] Dans le cas présent, la version française est claire et non équivoque. En conséquence, je conclus que le terme « counsel » dans la version anglaise signifie « lawyer » (avocat) et exclut dès lors les non-avocats. Cette conclusion, cependant, ne met pas fin au litige.
[27] La défenderesse fait valoir que le libellé du paragraphe 50(1), qui accorde une latitude et n'exclut pas expressément les non-avocats, l'objet de la loi qui vise à éliminer la discrimination, la règle générale selon laquelle les parties qui comparaissent devant un tribunal administratif peuvent être représentées par un mandataire de leur choix, l'importance de favoriser l'accès aux tribunaux administratifs, surtout lorsque les droits de l'homme sont en cause et lorsque les plaignants sont particulièrement vulnérables, tous ces éléments établissent clairement que la Loi permet la représentation par des conseillers qui ne sont pas avocats et qui sont rétribués. La défenderesse soutient que le raisonnement de la Cour suprême dans l'arrêt Mangat, précité, s'applique aux circonstances de son cas. Par conséquent, la Legal Profession Act ne s'applique pas aux conseillers non‑avocats qui comparaissent devant le Tribunal.
[28] En vertu de la Legal Profession Act, le fait pour un non-avocat d'exercer le droit moyennant rétribution ou dans l'attente d'être rétribué, directement ou indirectement, par la personne pour laquelle les actes juridiques sont accomplis constitue une infraction.
[29] La Legal Profession Act est précisément la loi que la Cour suprême a examinée dans l'arrêt Mangat, précité. Dans cette affaire, un non-avocat avait comparu à titre de conseiller ou de représentant pour le compte d'étrangers devant la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (CISR) moyennant rétribution ou dans l'attente d'être rétribué. La Law Society of British Columbia (Barreau de la Colombie‑Britannique) a sollicité une injonction permanente visant à empêcher M. Mangat et sa société de consultants d'exercer le droit en violation de la Legal Profession Act.
[30] Monsieur Mangat et sa société ne contestaient pas qu'ils exerçaient le droit, mais soutenaient que leurs agissements étaient autorisés par l'article 30 et le paragraphe 69(1) de la Loi sur l'immigration, L.R.C. 1985, ch. I‑2, rédigés comme suit :
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30. L'intéressé doit être informé qu'il a le droit de se faire représenter par un avocat ou un autre conseiller et se voir accorder la possibilité de le choisir, à ses frais. |
30. Every person with respect to whom an inquiry is to be held shall be informed of the person's right to obtain the services of a barrister or solicitor or other counsel and to be represented by any such counsel at the inquiry and shall be given a reasonable opportunity, if the person so desires, to obtain such counsel at the person's own expense.
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69. (1) Dans le cadre de toute affaire dont connaît la section du statut, le ministre peut se faire représenter par un avocat ou un mandataire et l'intéressé, à ses frais, par un avocat ou autre conseil. |
69. (1) In any proceedings before the Refugee Division, the Minister may be represented at the proceedings by counsel or an agent and the person who is the subject of the proceedings may, at that person's own expense, be represented by a barrister or solicitor or other counsel. |
[31] La Cour suprême du Canada a conclu que les deux lois entraient en conflit. L'article 30 et le paragraphe 69(1) de la Loi sur l'immigration permettaient explicitement à des non-avocats de comparaître devant le tribunal à titre de conseillers rétribués, alors que la Legal Profession Act interdisait aux non-avocats de pratiquer le droit contre rétribution. La Cour a jugé qu'il était impossible de se conformer aux deux lois sans contrecarrer l'objectif du Parlement. La Cour a conclu qu'en cas de conflit entre deux lois, la règle de la prépondérance s'applique; dans le cas qu'examinait la Cour, la Loi sur l'immigration l'emportait sur la Legal Profession Act.
[32] J'estime que la présente instance se distingue de l'arrêt Mangat, précité. En l'espèce, il n'existe aucun conflit légal. Contrairement à la Loi sur l'immigration, aucune disposition de la Loi n'autorise les non-avocats à comparaître devant le Tribunal à titre de conseillers rétribués ni ne traite des frais associés à ce type de représentation. Sans pour autant en décider, je le répète, même si la Loi confère au Tribunal la compétence implicite d'adjuger les dépens à un plaignant qui a gain de cause, le législateur n'a pas expressément prévu dans la loi que des non‑avocats peuvent représenter une partie contre rétribution devant le Tribunal. Par ailleurs, la Legal Profession Act interdit clairement aux non‑avocats de comparaître pour une partie à titre de conseil ou représentant rétribué. En l'espèce, la Legal Profession Act l'emporte.
[33] Pour ces motifs, je conclus que le Tribunal a commis une erreur en adjugeant à la défenderesse les dépens relatifs aux honoraires de M. Finding. La décision du Tribunal portant sur l'attribution des dépens est annulée. Il se peut que certains articles comme des débours constituent des dépenses admissibles et non des honoraires. Je laisse au Tribunal le soin d'adjuger le montant approprié pour ces articles.
[34] Bien que le demandeur ait eu gain de cause en la présente instance, je n'adjugerai aucuns dépens, étant donné les circonstances de l'espèce.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE que la décision du Tribunal sur la seule question de l'attribution des dépens soit annulée et que l'affaire soit renvoyée au Tribunal pour qu'il procède à l'examen des dépenses admissibles.
Traduction certifiée conforme
Yves Bellefeuille, réviseur
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1771-04
INTITULÉ : LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
c. JACQUELINE BROWN
LIEU DE L'AUDIENCE : Vancouver (Colombie-Britannique)
DATE DE L'AUDIENCE : Le 23 août 2005
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : LA JUGE HANSEN
DATE DES MOTIFS : Le 13 décembre 2005
COMPARUTIONS :
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Jan Brongers Keitha Richardson
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POUR LE DEMANDEUR |
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Charles Gordon Fiorillo Glavin Gordon
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POUR LA DÉFENDERESSE |
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
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John H. Sims, c.r. Sous-procureur général du Canada
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POUR LE DEMANDEUR |
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Fiorillo Glavin Gordon Vancouver (Colombie-Britannique)
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POUR LA DÉFENDERESSE |