Date : 20050405
Dossier : IMM-7354-03
Référence : 2005 CF 446
Saskatoon (Saskatchewan), le 5 avril 2005
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE HENEGHAN
ENTRE :
AYAMUDDIN NEZAM, NAFISA NEZAM,
KHATERA NEZAM, FRISHTA NEZAM et
YAMA NEZAM et KHAJESTA NEZAM
(représentés par leur tuteur à l'instance, Ayamuddin Nezam)
demandeurs
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
INTRODUCTION
[1] Ayamuddin Nezam (le demandeur principal), son épouse, Nafisa Nezam, et leurs enfants, Khatera, Frishta, Yama et Khajesta (les autres demandeurs), demandent le contrôle judiciaire d'une décision rendue par un agent d'immigration, Niall Cronin (l'agent d'immigration). Ce dernier a rejeté la demande de résidence permanente au Canada présentée par le demandeur principal à titre de membre de la catégorie « regroupement familial » , en même temps que celle des autres demandeurs. Cette décision a été communiquée de vive voix le 22 juillet 2003 et confirmée par une lettre datée du 24 juillet 2003. La demande était parrainée par une fille adulte du demandeur principal et par le mari de celle-ci; ces personnes ont un statut au Canada.
CONTEXTE
[2] Le demandeur principal et les autres demandeurs sont des citoyens de l'Afghanistan. Ils ont quitté ce pays en 1992 après le début de la guerre civile et sont allés au Pakistan. Le demandeur principal est retourné périodiquement dans son pays d'origine pour y travailler, mais il a cessé d'y résider. Il a présenté sa demande de résidence permanente au Canada en mars 2001, en incluant les autres demandeurs en tant que personnes à sa charge.
[3] L'agent d'immigration a rejeté cette demande par une lettre datée du 13 février 2002, au motif que les répondants ne satisfaisaient pas aux exigences relatives aux ressources financières des répondants prévues par la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27, modifiée (la LIPR), et par le Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002-227, modifié (le Règlement).
[4] La Section d'appel de l'immigration de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié a accueilli l'appel interjeté à l'encontre de cette décision, et le dossier du demandeur principal a été rouvert. Après avoir réexaminé le dossier, l'agent d'immigration a décidé de convoquer le demandeur principal à une entrevue afin d'évaluer son admissibilité. Il lui a envoyé la lettre suivante, datée du 19 juin 2003 :
[traduction]
Monsieur,
La présente lettre a trait à votre demande de résidence permanente au Canada.
Vous êtes prié de vous présenter aux bureaux de la section des visas du Haut-commissariat du Canada, où une entrevue aura lieu le 22 juillet 2003, à 10 h. Veuillez apporter tous vos documents originaux concernant vos études, vos expériences de travail et votre identité.
Vous devez vous présenter au moins 30 minutes avant l'heure prévue pour votre entrevue. Nous vous demandons cependant de ne pas arriver plus de 60 minutes à l'avance, à cause du nombre limité de places assises dans la salle d'attente.
Veuillez apporter cette lettre et votre passeport à des fins d'identification.
[5] Le demandeur principal s'est présenté à l'entrevue le 22 juillet 2003. L'agent d'immigration a écrit ce qui suit dans le Système de traitement informatisé des dossiers d'immigration (CAIPS) au sujet de l'entrevue :
[traduction] COMPTE TENU DE SON POSTE AU SEIN DE LA FONCTION PUBLIQUE, DU FAIT QU'IL A VOYAGÉ EN UTILISANT UN PASSEPORT OFFICIEL SOUS LE RÉGIME MARXISTE, DU FAIT QU'IL A ÉTÉ ENVOYÉ À L'ÉTRANGER ET DU FAIT QUE LE RÉGIME LUI FOURNISSAIT UN CHAUFFEUR, JE SUIS D'AVIS QUE LE DEMANDEUR A OCCUPÉ UN POSTE D'INFLUENCE DANS UN RÉGIME DÉSIGNÉ ET QU'IL A TIRÉ DES AVANTAGES DE CE POSTE DE RANG SUPÉRIEUR, ET CE, MALGRÉ L'ABSENCE D'APPARTENANCE À UN PARTI ET DE SERVICE MILITAIRE.
[6] L'agent d'immigration a conclu que le demandeur principal était interdit de territoire parce qu'il était visé à l'alinéa 35(1)b) de la LIPR. Une lettre de refus expliquant les motifs de cette décision négative a été envoyée au demandeur principal le 24 juillet 2003 :
[traduction] Il y a des motifs raisonnables de croire que vous/le membre de votre famille (nom) êtes/est un membre de la catégorie de personnes interdites de territoire définie à l'alinéa 35(1)b) de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés [...]
Plus particulièrement, vous avez occupé, de 1978 à 1992, différents postes au sein du régime marxiste en place à l'époque en Afghanistan. Selon le ministre, ce régime s'est livré au terrorisme, à des violations graves ou répétées des droits de la personne ou a commis un génocide, un crime de guerre ou un crime contre l'humanité au sens des paragraphes 6(3) à (5) de la Loi sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre. J'arrive à cette conclusion en raison :
- de votre poste au sein de la fonction publique et des avantages qui y étaient rattachés;
- du fait vous avez voyagé en utilisant un passeport officiel sous le régime marxiste.
Je suis d'avis que vous avez occupé un poste d'influence et que vous avez tiré des avantages de ce poste de rang supérieur au sein du régime désigné.
Par conséquent, vous êtes interdit de territoire au Canada en application de l'alinéa 35(1)b) de la Loi. Je rejette donc votre demande.
PRÉTENTIONS
[7] Les demandeurs prétendent, au soutien de la présente demande de contrôle judiciaire, que l'agent d'immigration a commis une erreur susceptible de contrôle dans son interprétation et son application de l'alinéa 35(1)b) en considérant que le demandeur principal occupait un poste de rang supérieur dans un gouvernement désigné. Subsidiairement, ils soutiennent que l'application de l'alinéa 35(1)b) porte atteinte à la liberté d'association garantie à l'alinéa 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), ch. 11 (la Charte).
[8] Les demandeurs font valoir que l'expression « occuper un poste de rang supérieur - au sens du règlement - au sein d'un gouvernement » , employée à l'alinéa 35(1)b) de la LIPR, n'est pas définie. L'agent d'immigration n'a pas fait référence, dans sa décision, à l'article 16 du Règlement, lequel énumère pourtant des postes visés par cette expression. Les demandeurs soutiennent par conséquent que la Cour doit procéder à une interprétation de la loi afin de déterminer le sens de l'expression « poste de rang supérieur » utilisée à l'alinéa 35(1)b), en tenant compte du contexte dans lequel cette expression est employée, du sens grammatical et du sens ordinaire de celle-ci ainsi que de l'intention du législateur. Ils invoquent à cet égard l'arrêt Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27.
[9] Les demandeurs prétendent que le libellé de l'article 35 de la LIPR et de l'article 16 du Règlement interdit l'entrée au Canada de personnes liées à des organisations ou à des régimes qui ont commis de graves violations des droits de la personne. Selon eux, seules les personnes qui, du fait de leurs fonctions actuelles ou anciennes, sont ou étaient en mesure d'influencer sensiblement l'exercice du pouvoir par leur gouvernement ou en tirent ou auraient pu en tirer certains avantages sont interdites de territoire par l'alinéa 35(1)b).
[10] Les demandeurs reconnaissent que la Cour d'appel fédérale a statué, dans Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) c. Adam, [2001] 2 C.F 337 (C.A.), que l'alinéa 19(l)e) de l'ancienne Loi sur l'immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2, ne créait pas une présomption réfutable, de sorte qu'une personne réputée occuper un « poste de rang supérieur » n'a pas la possibilité de démontrer que, malgré ce poste élevé, elle n'a pas exercé une influence ou voulu tirer un avantage personnel de son poste. En ce qui concerne l'arrêt Adam, précité, les demandeurs soutiennent que la Cour devrait, pour déterminer si une personne occupe un « poste de rang supérieur » , évaluer son degré d'influence ou les avantages qu'elle tire de son poste, ou ces deux facteurs.
[11] Les demandeurs soutiennent en outre que, compte tenu du contexte de la LIPR dans son ensemble, l'application de celle-ci en matière d'exclusion doit être uniforme. Se fondant sur l'arrêt Sivakumar c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1994] 1 C.F. 433 (C.A.), ils rappellent que la complicité est prise en considération lorsque la question de l'exclusion de demandeurs d'asile se pose. Ils font valoir que ces principes ont été appliqués par la Section d'appel de l'immigration dans Shirdon c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2000] D.S.A.I. no 1886, où celle-ci devait déterminer l'admissibilité d'une personne occupant un rang élevé visée à l'alinéa 19(1)1) de l'ancienne Loi sur l'immigration, précitée.
[12] Les demandeurs soutiennent également que la question de savoir si une personne occupe un « poste de rang supérieur » au sens de l'alinéa 35(1)b) doit être tranchée en tenant compte des lignes directrices énoncées dans le chapitre ENF 18 du Guide de l'immigration, « Crimes de guerre et crimes contre l'humanité » (le chapitre ENF 18). La section 8.2 de ces lignes directrices, établies par Citoyenneté et Immigration Canada (CIC), indique ce qui suit :
... Si l'on peut prouver que le poste est dans la moitié supérieure de l'organisation, on peut considérer qu'il est un poste de rang supérieur. Un autre moyen de l'établir est celui des preuves de responsabilités liées au poste et du type de travail effectué ou des types de décisions prises (à défaut d'être prises par le demandeur, par les titulaires de postes analogues).
[13] Les demandeurs allèguent que le demandeur principal était le vice-président d'un atelier d'artisanat qui était possédé à 40 p. 100 seulement par le gouvernement et qu'il y avait des douzaines d'ateliers de ce genre au sein du ministère du Commerce. Ils soulignent que rien dans la preuve n'indiquait que le demandeur principal était au courant des actes répréhensibles commis par le régime, qu'il avait participé à de tels actes ou que son poste était dans la moitié supérieure de l'administration.
[14] Ils soutiennent également que la preuve n'indique pas que le demandeur principal a influencé sensiblement l'exercice du pouvoir du gouvernement. Dans l'affidavit qu'il a déposé au soutien de la présente demande de contrôle judiciaire, le demandeur principal mentionne que 14 ou 15 personnes travaillaient dans son atelier, qu'il se rendait dans des salons d'artisanat pour vendre des objets d'artisanat et pour en faire la promotion, qu'il n'avait pas de rencontres avec des ministres du gouvernement afghan et qu'il n'assistait pas à des réunions entre ministères.
[15] Les demandeurs soutiennent que le demandeur principal n'a occupé aucun « poste de rang supérieur » . La décision de l'agent d'immigration était donc déraisonnable ou manifestement déraisonnable. Les demandeurs ajoutent que l'agent d'immigration a mal interprété la preuve relative aux avantages dont le demandeur principal bénéficiait, soit les voyages d'affaires à l'étranger et les services d'un chauffeur. Ils affirment que le chauffeur travaillait également pour d'autres membres du gouvernement. Par ailleurs, tous les membres du gouvernement, y compris les secrétaires, avaient des passeports gouvernementaux en vue des voyages qu'ils faisaient pour leur travail.
[16] Le demandeur principal soutient en outre qu'il a été choisi pour effecteur les voyages parce qu'il parlait anglais et connaissait les droits d'exportation et l'artisanat, et non en raison de ses convictions politiques. Les demandeurs affirment que les voyages à l'étranger pour le travail et l'utilisation d'un chauffeur ne sont pas le genre d'avantages qui devraient entraîner l'interdiction de territoire.
[17] De son côté, le défendeur fait valoir que la décision contestée en l'espèce était de nature discrétionnaire et devrait être contrôlée en fonction du critère établi dans Maple Lodge Farms Ltd. c. Canada, [1982] 2 R.C.S. 2. Selon lui, c'est la norme de la décision raisonnable simpliciter qui s'applique.
[18] Le défendeur fait valoir que le chapitre ENF 18 aide les agents d'immigration à identifier trois groupes de personnes visées à l'article 35 de la LIPR : 1) les chefs d'État, les ambassadeurs et les juges; 2) les membres du service diplomatique de haut rang, les fonctionnaires et les militaires; 3) les personnes qui ne sont pas désignées expressément mais qui, selon la preuve, étaient en mesure d'influencer sensiblement les actions ou les politiques du régime ou ont pu tirer certains avantages du poste qu'elles occupaient.
[19] Le défendeur soutient que l'agent d'immigration pouvait, compte tenu de la preuve dont il disposait, conclure que, même si une personne qui présente une demande de résidence permanente n'occupe pas un poste de rang supérieur mentionné à l'article 16 du Règlement ou un poste dans la moitié supérieure d'une organisation, elle peut être en mesure d'exercer une influence importante ou de réclamer un avantage, de sorte qu'elle est visée à l'alinéa 35(1)b) de la LIPR et est interdite de territoire.
[20] Le défendeur soutient en outre que l'alinéa 35(1)b) est une disposition de responsabilité absolue et que la complicité ou la connaissance n'ont aucune importance en ce qui a trait à la question de l'interdiction de territoire. Le degré de complicité ou de connaissance n'a pas non plus d'importance. Selon le défendeur, l'enquête se limite à la preuve démontrant que l'intéressé était en mesure d'exercer une influence importante ou, en l'espèce, à la question de savoir si le demandeur principal tire ou aurait pu tirer des avantages de son poste.
[21] Le défendeur prétend enfin que le pouvoir discrétionnaire conféré au paragraphe 35(2) ne peut être exercé que si l'intéressé reconnaît qu'il est interdit de territoire en application de l'alinéa 35(1)b). Il se fonde à cet égard sur le Guide de l'immigration publié par CIC. Selon lui, le demandeur principal n'a pas reconnu un tel fait après avoir été informé des préoccupations de l'agent d'immigration qui ont justifié l'entrevue.
DÉCISION ET ANALYSE
[22] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire présentée en vertu du paragraphe 18.1(1) de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7, modifiée. Les motifs pour lesquels la Cour peut intervenir sont énoncés au paragraphe 18.1(4).
[23] La principale question en litige est la norme de contrôle qui s'applique à la décision de l'agent d'immigration. Je ne suis pas d'accord avec le défendeur lorsqu'il dit que cette décision est de nature discrétionnaire et qu'elle peut être contrôlée en fonction des facteurs décrits dans Maple Lodge Farms, précité. La question qui se pose en l'espèce est de savoir si le demandeur principal est interdit de territoire en application de l'alinéa 35(1)b) de la LIPR et du Règlement. Me fondant sur l'arrêt Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748, rendu par la Cour suprême du Canada, je considère que cette question est soit une question mixte de droit et de fait, à laquelle s'applique la norme de la décision raisonnable simpliciter, soit une question de fait, à laquelle s'applique la norme de la décision manifestement déraisonnable. De toute façon, l'agent d'immigration doit décider, sur la foi de la preuve dont il dispose, si le demandeur principal est interdit de territoire parce qu'il occupait un « poste de rang supérieur » dans le gouvernement afghan.
[24] La preuve démontre que le gouvernement afghan est un « régime désigné » par le défendeur. La preuve démontre également que le demandeur principal était un employé du ministère du Commerce pendant l'ancien régime marxiste et qu'il a atteint le rang de vice-président. L'agent d'immigration ne disposait pas des détails sur la propriété du service d'exportation qui figuraient dans l'affidavit déposé par le demandeur principal au soutien de la présente demande de contrôle judiciaire. La décision de l'agent d'immigration sera examinée uniquement sur la foi des documents dont il disposait et qui se trouvent dans le dossier du tribunal.
[25] À mon avis, la conclusion tirée par l'agent d'immigration relativement à l'interdiction de territoire du demandeur principal ne satisfait ni à la norme de la décision raisonnable ni à celle de la décision manifestement déraisonnable. L'agent d'immigration semble avoir tenu compte de deux facteurs seulement : la présence du demandeur principal à des salons d'artisanat tenus à l'étranger et le fait qu'il avait un chauffeur. Or, ces faits sont neutres et, à mon avis, ne sont pas suffisants pour conclure qu'une personne est interdite de territoire suivant l'alinéa 35(1)b). Rien n'indique que l'agent d'immigration a tenu compte des lignes directrices prévues au chapitre ENF 18 ou s'est demandé quel rang le demandeur principal occupait au sein du gouvernement afghan.
[26] La catégorie des « postes de rang supérieur » visée à l'article 16 du Règlement est illimitée, contrairement aux autres catégories. Par exemple, le fait qu'une personne est un chef d'État, un ministre du cabinet ou un juge est clairement une question de fait qui peut être facilement établie. Le chapitre ENF 18 explique comment déterminer qui occupe un poste de rang supérieur, et l'une des questions à se poser est de savoir si le poste est dans la moitié supérieure de l'organisation. Après avoir passé le dossier en revue, je ne suis pas convaincue que l'agent d'immigration a effectué l'exercice décrit au chapitre ENF 18. Ses conclusions concernant le demandeur principal ne sont pas suffisamment étayées par la preuve.
[27] Par ailleurs, je constate que les renseignements relatifs à l'emploi du demandeur principal ont été fournis lorsqu'il a présenté sa demande de résidence permanente en 2002. Ces renseignements figurent dans sa demande. Il appert que l'agent d'immigration, qui a d'abord rejeté la demande pour des raisons d'ordre financier, n'a pas fait de commentaires, dans la lettre de refus datée du 13 février 2002, sur l'importance du poste que le demandeur principal occupait en Afghanistan.
[28] À mon avis, le fait que le même agent d'immigration s'était déjà occupé du dossier dans le passé soulève des doutes sur le plan de l'équité procédurale. Même si les parties n'en ont pas parlé, cette question se pose en l'espèce.
[29] Compte tenu de ma conclusion concernant l'insuffisance de preuve pour raisonnablement étayer la décision de l'agent d'immigration, il n'est pas nécessaire que j'examine l'argument fondé sur la Charte qui a été invoqué par le demandeur principal.
[30] Par conséquent, la demande de contrôle judiciaire est accueillie. L'affaire est renvoyée à un autre agent d'immigration afin qu'il rende une nouvelle décision. Aucune question devant être certifiée n'est soulevée en l'espèce.
ORDONNANCE
La demande de contrôle judiciaire est accueillie et l'affaire est renvoyée à un autre agent d'immigration afin qu'il rende une nouvelle décision. Aucune question devant être certifiée n'est soulevée en l'espèce.
« E. Heneghan »
Juge
Traduction certifiée conforme
Christiane Bélanger, LL.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : IMM-7354-03
INTITULÉ : AYAMUDDIN NEZAM et autres
c.
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L'IMMIGRATION
LIEU DE L'AUDIENCE : TORONTO (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE MARDI 28 SEPTEMBRE 2004
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : LA JUGE HENEGHAN
DATE DES MOTIFS : LE 5 AVRIL 2005
COMPARUTIONS :
Ronald Poulton POUR LES DEMANDEURS
Matina Karvellas POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Ronald Poulton POUR LES DEMANDEURS
Mamann & Associates
Avocats
74, rue Victoria, bureau 303
Toronto (Ontario)
M5C 2A5
John H. Sims, c.r. POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada
COUR FÉDÉRALE
Date : 20050405
Dossier : IMM-7354-03
ENTRE :
AYAMUDDIN NEZAM et autres
demandeurs
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE