Date : 20030213
Dossier : T-1523-01
Référence neutre : 2003 CFPI 165
ENTRE :
PAUKTUUTIT, INUIT WOMEN'S ASSOCIATION
ET VERONICA DEWAR
demanderesses
et
SA MAJESTÉ LA REINE
défenderesse
[1] Les demanderesses ont d'abord présenté, conformément à la Règle 318(4), une demande de production des éléments matériels se trouvant en la possession des offices dont les ordonnances constituaient apparemment le fondement de quatre demandes de contrôle judiciaire opposant les mêmes parties dans les dossiers numéros T-1520-01, T-1521-01 et T-1522-01 et dans celui de la présente instance, T-1523-01. Les trois premières de ces demandes ont maintenant été radiées. Il ne reste donc que la demande de documents dans le présent dossier en cours concernant la création du conseil d'administration fondateur de l'Institut de la santé des autochtones, que je continuerai à appeler ainsi malgré le nouveau nom qu'il porte désormais, soit Organisation pour la promotion de la santé des peuples autochtones. La demande de contrôle découle de l'omission de la part de la Couronne d'inviter les demanderesses à faire partie du conseil d'administration fondateur lors de la création de l'Institut de la santé des autochtones. Aucune précision n'est donnée dans l'avis de demande au sujet de la décision visée, notamment quant à la date, hormis le fait qu'elle aurait été prise par le ministre de la Santé nationale et du Bien-être social. Bien que la preuve par affidavit soit abondante, elle ne semble faire état ni de la décision ni de la création de l'Institut. J'ai appris d'autres sources que l'Institut a été créé vers 1998.
[2] Les demanderesses soutiennent que la production de documents en application de la Règle 317 n'a pas eu lieu selon la démarche habituelle prévue à la Règle 318, c'est-à-dire qu'elle n'a pas été précédée de directives quant aux documents à transmettre ni de l'examen par la Cour, comme c'est souvent le cas, des documents que l'office ne souhaite pas produire. La situation actuelle ne se prêtait pas à l'application de la procédure énoncée à la Règle 318, parce que la demande de documents des demanderesses s'apparentait à une demande de communication préalable générale semblable à bien des égards à une fouille à l'aveuglette. Les demanderesses ont donc été contraintes de présenter la requête à trancher en l'espèce.
[3] Dans leur requête, les demanderesses sollicitent la production de quatre catégories de documents :
(i) tous les documents de politique menant à la création de l'Institut de la santé des autochtones;
(ii) tous les documents du Cabinet des ministres portant sur la création de l'Institut de la santé des autochtones;
(iii) toutes les présentations au Conseil du Trésor portant sur la création de l'Institut de la santé des autochtones;
(iv) tous les rapports, lettres, documents, présentations et textes écrits portant sur la consultation d'organisations autochtones nationales en vue de la création de l'Institut de la santé des autochtones.
Ces documents demandés concerneraient la décision du ministre de la Santé nationale et du Bien-être social [TRADUCTION] « ... d'exclure la Pauktuutit, Inuit Women's Association du conseil d'administration fondateur de l'Institut de la santé des autochtones créé par le gouvernement fédéral » (avis de demande). J'examinerai maintenant quelques règles de droit pertinentes.
RÈGLES DE DROIT PERTINENTES
[4] Selon la Règle 317, les documents que l'office doit produire sur demande se limitent aux « ... documents ou éléments matériels pertinents à la demande qui sont en la possession de l'office fédéral dont l'ordonnance fait l'objet de la demande... » . En fait, la Règle 317 permet à une partie requérante d'avoir accès aux documents qu'elle n'a pas en main et qui se trouvent en la possession de l'office, mais non aux documents détenus par une autre entité.
[5] Les éléments pertinents dans le contexte de la Règle 317 doivent être examinés à la lumière de l'objet du contrôle judiciaire :
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Essentiellement, le contrôle judiciaire se limite à cette démarche, c'est-à-dire à la révision de la décision du tribunal à partir de la preuve dont disposait ce tribunal; permettre la production d'éléments supplémentaires serait non seulement dénué de pertinence, mais ferait de la procédure de contrôle, une procédure d'appel. (Toft c. Procureur général du Canada, décision non publiée en date du 18 juillet 2001, dossier n ° T-264-01, 2001 CFPI 808) |
Lorsque j'ai formulé ces remarques dans la décision Toft, je me suis fondé sur un extrait d'une courte décision non publiée en date du 18 mai 1994 que le juge Nadon, alors juge de la Section de première instance de la Cour fédérale, a rendue dans Asafov c. Canada (MEI), IMM-7425-93, [1994] A.C.F. n ° 713. Ce principe concernant la révision d'une décision est important en l'espèce, parce que la portée des documents dont la production est sollicitée va bien au-delà de la révision recherchée selon l'avis de demande et probablement bien au-delà de la quantité de documents que le décideur en l'espèce pourrait examiner et assimiler.
[6] Il est également compatible avec l'état actuel du droit décrit dans Hiebert c. Price (2000), 182 F.T.R. 18, où le juge Pelletier a cité la position que le juge Nadon a adoptée dans 1185740 Ontario Ltd. c. Canada (ministre du Revenu national) (1998), 150 F.T.R. 60, et que la Cour d'appel a approuvée (1999), 247 N.R. 287, à la page 289 :
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[5] Dans Canada (Commission des droits de la personne) c. Pathak, [1995] 2 C.F. 455 (C.A.), la Cour a statué que seuls les documents qui étaient en la possession de la Commission des droits de la personne lorsqu'elle a pris sa décision devaient être produits. À défaut d'une preuve que l'enquêteur avait mal résumé les autres documents sur lesquels il s'appuyait, il n'était pas nécessaire de les produire. La décision de la Cour dans Terminaux portuaires du Québec Inc. c. Canada (Conseil canadien des relations du travail) (1993), 164 N.R. 60; 17 Admin. L.R. (2d) 16 (C.A.F.) va dans le même sens. J'accepte ces décisions et je les applique. |
[7] La Règle 317 et les décisions s'y rapportant exigent la production uniquement des documents pertinents qui étaient en la possession de l'office. À cet égard, je formulerais deux observations. D'abord, un office peut être saisi de nombreux documents d'une façon ou d'une autre sans en avoir la possession et, dans la mesure où les demanderesses se fondent sur la décision Friends of the West Country Assn. c. Canada (ministre des Pêches et Océans) (1997), 130 F.T.R. 206, cette décision ne s'applique qu'aux faits examinés dans cette affaire, puisque les dispositions législatives qui en constituent le fondement ne prévoient pas de distinction entre l'enquête et la prise de décision. Comme je viens de le mentionner, seuls les documents dont l'office avait la possession doivent être produits, et ce, uniquement s'ils sont pertinents. Les documents sont pertinents dans une demande de contrôle judiciaire lorsqu'ils peuvent toucher la décision et être visés par les motifs de contrôle formulés dans l'avis de requête introductif d'instance et dans l'affidavit : voir Canada (Commission des droits de la personne) c. Pathak, [1995] 2 C.F. 455, à la page 460 (C.A.F.), autorisation d'interjeter appel refusée (1995), 198 N.R. 237. Toutefois, il est nécessaire d'identifier ces documents et il ne suffit pas d'en exiger la production massive comme si la procédure en était une de communication préalable.
[8] Il est possible de résumer tous ces principes de manière à traduire la nature sommaire d'une demande de contrôle judiciaire. En matière de contrôle judiciaire, la production de documents est différente de la communication préalable de documents en ce qu'elle est plus restreinte et plus concise que celle-ci. Il incombe donc à la partie qui demande le contrôle judiciaire de bien connaître sa cause dès le départ. Il ne convient pas de la part des demanderesses de solliciter la production de tout document imaginable, de rechercher des documents à l'aveuglette ou encore de soutenir que des documents non identifiés devraient exister et que, s'ils existent, ils constitueront le fondement de leur cause. Il serait abusif d'échafauder une demande de contrôle judiciaire en se fondant sur des éléments inconnus qui n'existent peut-être même pas ou sur des éléments qui ne sont pas désignés de façon spécifique ou à plus forte raison clairement identifiés dans des affidavits déposés au soutien de la demande. C'est pourquoi les Règles 317 et 318, qui concernent la production de documents par une instance décisionnelle, soit l'office, doivent être interprétées de manière raisonnable de façon que ladite instance, notamment celle dont la décision n'est pas clairement identifiée, ne soit pas confrontée à la tâche impossible de produire des tonnes de documents dont la pertinence est douteuse. Je commenterai plus loin le principe selon lequel la demande de production de documents adressée à un office doit être précise.
[9] Au moment d'examiner une demande de production de documents fondée sur la Règle 317, il convient de conserver à l'esprit la nature sommaire des demandes de contrôle judiciaire. La Règle 317 ne peut être utilisée aux fins d'une demande de communication préalable générale, laquelle ne peut être présentée que dans le cadre d'une action : voir Canada (procureur général) c. Canada (commissaire à l'information) (1997), 135 F.T.R. 254, à la page 266, et Unger c. Telus Enterprise Solutions Inc., décision non publiée en date du 16 juillet 2001 qui a été rendue dans le dossier n ° T-483-01, 2001 CFPI 803, aux paragraphes 3 et 4.
[10] Dans Canadian Arctic Resources Committee Inc. c. Diavik Diamond Mines (2000), 183 F.T.R. 267, j'ai cité à la page 276 les remarques que le juge MacKay avait formulées dans Beno c. Létourneau (1997), 130 F.T.R. 183 (à la page 190), selon lesquelles une demande de documents présentée sous le régime de la règle maintenant remplacée par la Règle 317 doit être précise :
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[TRADUCTION] Le juge MacKay a souligné, à la page 190, qu'une demande de documents fondée sur la Règle 1612 doit être une demande précise et non simplement une description générale de documents dont l'auteur de la demande n'est pas certain de l'existence. Cette façon de procéder correspond à celle que le demandeur a suivie dans la présente demande fondée sur la Règle 317 et dont la mise en oeuvre donnerait lieu à la communication complète de documents. (page 276 de la décision Diavik) |
[11] La décision Beno c. Létourneau (précitée) est également éclairante en ce qui a trait au principe de l'impossibilité d'invoquer la règle maintenant remplacée par la Règle 317 au soutien d'une fouille à l'aveuglette :
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[23] Le principe est depuis longtemps établi que la procédure de contrôle judiciaire est une procédure sommaire où il n'y a ni communication préalable, ni plaidoiries écrites et que les règles applicables dans de telles procédures, y compris les Règles 1612 et 1613, ne doivent pas servir à faire se prolonger une procédure sommaire ou à autoriser des « fouilles à l'aveuglette » dans la recherche de certains renseignements. (Voir : Trans Quebec & Maritimes Pipeline Inc. c. Office national de l'énergie, [1984] 2 C.F. 432; Canada (procureur général) c. Canada (commissaire de l'enquête sur l'approvisionnement en sang - Commission Krever), supra). ... (page 190) |
De plus, une demande de documents adressée à un office doit être précise, c'est-à-dire que les documents demandés doivent être identifiés. La demande ne doit pas se limiter à une description générale ni tendre à une recherche à l'aveuglette de documents dont l'auteur de la demande n'est pas certain de l'existence, même s'il affirme catégoriquement au cours des plaidoiries qu'il est raisonnable de croire à leur existence :
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[24] Selon la Règle 1612(4), la demande (de pièces) doit indiquer de façon précise les pièces en possession de l'office fédéral. On ne trouve, en l'espèce, aucune demande compatible avec cette règle-là puisque les requérants n'offrent qu'une description générale et demandent la production de tous les documents appartenant à diverses catégories. Ils ne savent pas si ces documents existent effectivement même s'ils font valoir que l'on peut raisonnablement croire que de tels documents existent effectivement. J'estime que toutes les demandes visant la production de pièces s'apparentent plutôt à des demandes de communication préalable. S'il s'agissait d'un procès, les commissaires intimés seraient dans l'obligation de produire une liste de tous les documents pertinents et d'indiquer, parmi ceux-ci, ceux qui sont tenus pour privilégiés. Mais il ne s'agit pas d'un procès et les requérants n'ont pas le droit d'exiger cette communication préalable. J'estime que, dans le cadre de ces demandes de contrôle judiciaire, les demandes visant la production de divers documents tendent à une « fouille à l'aveuglette » devant permettre de découvrir s'il n'existerait pas des documents susceptibles d'étayer les arguments invoqués par les requérants dans le cadre de leurs demandes de contrôle judiciaire, mais, précisons-le, de documents qui leur restent pour l'instant inconnus.
(Beno c. Létourneau, aux pages 190 et 191) |
Même si la décision de l'affaire Beno c. Létourneau a été rendue sous le régime des Règles qui existaient avant 1998, les Règles actuellement en vigueur sont similaires et sont libellées sensiblement de la même façon. Par conséquent, les principes énoncés dans cette décision s'appliquent à la demande fondée sur la Règle 317(1), selon laquelle ladite demande doit indiquer par écrit « de façon précise les documents ou éléments matériels demandés » .
EXAMEN
[12] Au cours de leurs observations, les demanderesses ont reconnu que la demande de documents, que je répéterai, était trop large :
(i) tous les documents de politique menant à la création de l'Institut de la santé des autochtones;
(ii) tous les documents du Cabinet des ministres portant sur la création de l'Institut de la santé des autochtones;
(iii) toutes les présentations au Conseil du Trésor portant sur la création de l'Institut de la santé des autochtones;
(iv) tous les rapports, lettres, documents, présentations et textes écrits portant sur la consultation d'organisations autochtones nationales en vue de la création de l'Institut de la santé des autochtones.
Les avocats ont reconnu que les demanderesses étaient disposées à laisser tomber les documents décrits aux points (i) et (iv) et à exiger uniquement la production des documents du Cabinet portant sur la création de l'Institut de la santé des autochtones et des présentations au Conseil du Trésor portant sur la création dudit Institut.
[13] Les deux catégories de documents demandés, soit les documents du Cabinet qui ont mené à la création de l'Institut sur la santé des autochtones et les présentations au Conseil du Trésor portant sur la création de l'Institut en question, sont encore beaucoup trop larges, étant donné, surtout, que l'avis de demande concerne la question restreinte d'une décision non identifiée qu'aurait prise [TRADUCTION] « le ministre de la Santé nationale et du Bien-être social... d'exclure la Pauktuutit Inuit Women's Association du conseil d'administration fondateur de l'Institut de la santé des autochtones créé par le gouvernement fédéral » . La preuve par affidavit que Mme Dewar a déposée au soutien de cette demande comporte de nombreuses allégations de discrimination, mais ne renferme pas le moindre renseignement éclairant au sujet de la décision.
[14] Si abondante qu'elle soit, la preuve par affidavit des demanderesses ne porte malheureusement pas sur les documents qui pourraient être disponibles ni ne permet de les identifier. Dans ses observations écrites, l'Association fait état de l'existence de différents documents classifiés du Cabinet qui sont inaccessibles et soutient que, [TRADUCTION] « si les documents demandés existent » , ils doivent concerner les procédures judiciaires. Elle ajoute également que, [TRADUCTION] « si les documents existent, ils doivent être liés à ceux que les instances décisionnelles ont utilisés pour faire des distinctions fondées sur le sexe ou la race à l'encontre des femmes inuites » . Cet emploi d'une incertitude conditionnelle donne lieu à de nombreuses suppositions et hypothèses. La demande de production de documents qui, s'ils existent, ont dû être utilisés pour exclure les demanderesses et pour prendre des mesures discriminatoires à l'endroit des femmes inuites constitue une pure recherche à l'aveuglette.
[15] En plus de ne pas décrire avec précision la décision en cause, les demanderesses n'ont pas indiqué clairement en l'espèce les documents dont elles désirent la production de façon à respecter la Règle 317. Elles ont plutôt demandé la production de [TRADUCTION] « tous les documents du Cabinet portant sur la création de l'Institut de la santé des autochtones » et de [TRADUCTION] « toutes les présentations au Conseil du Trésor portant sur la création de l'Institut de la santé des autochtones » . Non seulement ces documents ne sont-ils pas visés par l'objet de la demande de contrôle judiciaire, soit la révision de la décision d'exclure Pauktuutit du processus de création de l'Institut de la santé des autochtones, mais la démarche constitue également une tentative devant permettre de découvrir, au moyen d'une fouille à l'aveuglette, des documents qui pourraient étayer la cause des demanderesses, mais dont celles-ci ne sont pas certaines de l'existence.
[16] De plus, la présente demande ne peut donner lieu à une réponse ciblée de la part de la défenderesse. Les demanderesses auraient dû faire une demande plus précise. Ainsi, dans son affidavit daté du 6 novembre 2001, qui fait partie des nombreux affidavits qu'elle a déposés, Mme Dewar renvoie à un ensemble de documents que les demanderesses détiennent au sujet de la création de l'Institut de la santé des autochtones; cependant, encore là, les documents ne sont pas identifiés. Pour plusieurs raisons, il ne convient pas de la part des demanderesses de formuler une demande générale de documents sans analyser le matériel qu'elles ont déjà en main pour déterminer les éléments qui pourraient ou devraient exister afin de combler les lacunes de cette documentation. D'abord, la Règle 317(1) exige uniquement la production des documents que les demanderesses n'ont pas déjà en main; or, les demanderesses n'ont nullement indiqué en l'espèce les documents qu'elles possèdent déjà ni n'ont donné le moindre indice de l'endroit ou l'époque que devrait cibler la défenderesse aux fins de sa recherche. Ces renseignements pourraient permettre à la défenderesse de déterminer les documents supplémentaires que les demanderesses recherchent, s'ils existent. En deuxième lieu, une demande de production de documents semblable à une demande de communication préalable générale, qui ne fait nullement état du matériel que les demanderesses possèdent déjà, s'apparente fortement à une fouille à l'aveuglette visant à découvrir des documents susceptibles d'étayer une cause. Enfin, contraindre la défenderesse à trouver, parmi tous les documents du Cabinet, ceux qui concernent la création de l'Institut de la santé des autochtones et, parmi toutes les présentations au Conseil du Trésor, celles qui portent sur la création du conseil d'administration fondateur de l'Institut en question ainsi que sur l'omission d'inviter Pauktuutit à participer à ce conseil, puis à déterminer si les documents en question sont pertinents et s'ils se trouvaient entre les mains de la personne qui a pris la décision est une mesure qui dépasse largement la portée de la Règle 317.
[17] La requête est rejetée avec dépens en faveur de la défenderesse.
« John A. Hargrave »
Protonotaire
Vancouver (Colombie-Britannique)
Le 13 février 2003
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
NUMÉRO DU GREFFE : T-1523-01
INTITULÉ DE LA CAUSE : Pauktuutit, Inuit Women's Association et al. c. Sa Majesté La Reine
LIEU DE L'AUDIENCE : Vancouver (Colombie-Britannique)
DATE DE L'AUDIENCE : le 18 décembre 2001
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : le protonotaire Hargrave
DATE DES MOTIFS : le 13 février 2003
COMPARUTIONS :
Teressa Nahanee POUR LES DEMANDERESSES
John S. Tyhurst POUR LA DÉFENDERESSE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Teressa Nahanee POUR LES DEMANDERESSES
Avocate
McIvor Nahanee Law Corporation
Merritt (Colombie-Britannique)
Morris A. Rosenberg POUR LA DÉFENDERESSE
Sous-procureur général du Canada
Ministère de la Justice
Ottawa (Ontario)