Date : 20010105
Dossier : T-1445-99
Ottawa (Ontario), le 5 janvier 2001
En présence de M. le juge Muldoon
ENTRE :
ELIZABETH MATHUIK
demanderesse
- et -
LE PROCUREUR GÉNÉRAL et MARY URECZKY
intimés
O R D O N N A N C E
APRÈS avoir examiné la demande de contrôle judiciaire présentée par la demanderesse en vue d'obtenir l'annulation de la décision du comité d'appel nommé aux termes de l'article 21 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-33, modifiée, prononcée le 9 juillet 1999, qui rejetait l'appel interjeté par la demanderesse contre la nomination de Mary Ureczky au poste de conseillère en prestation de services (PM-03), et ayant entendu les parties le 1er novembre 2000 à Ottawa,
LA COUR ORDONNE qu'il soit fait droit à la demande, que ladite décision du comité d'appel soit annulée, que la demande présentée par la demanderesse soit renvoyée à un comité d'appel, constitué différemment, que notre Cour charge d'examiner l'affaire conformément au droit, à savoir entendre l'appel, tel que la Cour l'a déclaré dans ses motifs du même jour parce que la demanderesse était, juridiquement, un candidat non reçu; et que les intimés paient à la demanderesse ses dépens directs et accessoires dans la présente instance.
Juge
Traduction certifiée conforme
_______________________________
Suzanne M. Gauthier, LL.L., Trad a.
Date : 20010105
Dossier : T-1445-99
ENTRE :
ELIZABETH MATHUIK
demanderesse
- et -
LE PROCUREUR GÉNÉRAL et MARY URECZKY
intimés
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE MULDOON
1. Introduction
[1] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire concernant la décision de Adrian Rys, prononcée le 9 juillet 1999, à titre de présidente d'un comité d'appel nommé par la Commission de la fonction publique. Cette décision concernait un appel interjeté par la demanderesse conformément à l'article 21 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP).
[2] La demanderesse soutient que le ministère du Développement des ressources humaines du Canada (DRHC) a agi en violation du principe du mérite en nommant l'intimée, Mary Ureczky, au poste de conseillère en prestation de services (PM-3) alors que celle-ci occupait un rang inférieur à celui de la demanderesse sur la liste d'admissibilité.
[3] Le comité d'appel a jugé que la demanderesse n'était pas un « candidat non reçu » au sens de l'article 21 de la LEFP, parce que DRHC lui avait offert un poste ailleurs qu'elle avait refusé. Le comité d'appel a donc jugé qu'il n'avait pas le pouvoir d'examiner l'appel interjeté par la demanderesse.
2. Les faits
[4] Conformément à l'avis de concours publié le 13 novembre 1998, DRHC a mis sur pied un concours interne pour doter quatre postes vacants dans ses bureaux d'Edmonton. Il y avait un poste de libre dans le bureau de la Place du Canada, et deux dans chacun des bureaux sud et ouest d'Edmonton. Le poste de la Place du Canada était légèrement différent des autres, mais les tâches à accomplir n'exigeaient pas des qualités différentes. Les candidats savaient que les postes offerts étaient situés dans différents quartiers d'Edmonton.
[5] Dans une lettre datée du 3 février 1999, DRHC a informé la demanderesse des résultats du concours. Une copie de la liste d'admissibilité lui a été remise et elle a été informée de son droit d'interjeter appel aux termes de l'article 21 de la LEFP. La liste d'admissibilité contenait les noms de huit candidats classés par ordre de mérite. La demanderesse figurait au sixième rang de la liste tandis que Mary Ureczky était classée au septième rang.
[6] Après avoir établi la liste d'admissibilité, la direction de DRHC a examiné l'expérience et la formation des candidats. Il a été noté que certains candidats convenaient mieux à certains postes qu'à d'autres. En particulier, l'expérience qu'avait acquise la demanderesse auprès du conseil d'arbitrage en faisait une bonne candidate pour le poste de la Place du Canada.
[7] DRHC a offert des postes aux cinq premiers candidats et certains d'entre eux les ont refusés. Après la première ronde d'offres, il restait un poste de libre à la Place du Canada et deux postes de libres dans le bureau ouest d'Edmonton. La demanderesse était la candidate suivante sur la liste d'admissibilité à laquelle DRHC pouvait offrir ces postes.
[8] Peu après que les candidats ont été informés des résultats du concours, le gestionnaire du bureau de la Place du Canada a demandé à la demanderesse si elle était intéressée par ce poste. Celle-ci a déclaré qu'elle avait refusé ce poste et indiqué qu'elle était intéressée par le poste du bureau ouest d'Edmonton. L'intimé soutient que la demanderesse a déclaré qu'elle examinerait l'offre, tout en avouant préférer un autre bureau mais qu'elle n'a pas refusé à ce moment-là le poste de la Place du Canada. Par la suite, un représentant de DRHC l'a informée que le poste de la Place du Canada était le seul qui lui serait offert. Le 17 février 1999, DRHC lui a offert le poste de la Place du Canada. Le même jour, Mary Ureczky se voyait offrir le poste du bureau ouest d'Edmonton. Le 18 février 1999, la demanderesse a officiellement décliné l'offre. Le 22 février 1999, Mary Ureczky a officiellement accepté le poste du bureau ouest d'Edmonton. La demanderesse ne s'est pas vu offrir d'autre poste.
[9] L'intimé déclare que les éléments suivants l'ont amenée à offrir un poste à Mary Ureczky au cours de la deuxième ronde des offres :
1. Le candidat placé au cinquième rang a accepté un poste pour le bureau ouest après avoir accepté au départ un poste au bureau sud;
2. DRHC a alors revu la liste et offert le poste du bureau sud qui était vacant au candidat venant en deuxième rang, c'est-à-dire celui qui était le mieux placé sur la liste à ce moment-là. Ce deuxième candidat avait décliné le poste du bureau ouest au cours de la première ronde et demeurait sur la liste, tout comme le candidat placé au huitième rang;
3. le poste de la Place du Canada a alors été offert au candidat occupant le huitième rang qui l'a accepté.
[10] Le comité d'appel a jugé qu'il n'avait pas le pouvoir d'examiner l'appel de la demanderesse parce qu'elle n'était pas « un candidat non reçu » au sens de l'article 21 de la LEFP. Le comité d'appel a noté que DRHC lui avait offert un poste par écrit, ce qui l'avait fait passer du statut de « candidat non reçu » à celui de personne dont la nomination est imminente. Le refus de la demanderesse n'a pas modifié le fait qu'au départ elle a obtenu une offre écrite d'emploi.
3. La thèse de la demanderesse
[11] La demanderesse soutient que notre Cour devrait annuler la décision du comité d'appel parce qu'il a commis une erreur de droit en refusant d'exercer son pouvoir lorsqu'il a conclu que le fait d'offrir un poste, sans qu'il soit accepté, suffisait à priver la demanderesse de son droit à interjeter appel aux termes de l'article 21 de la LEFP.
Norme de contrôle applicable
[11] La demanderesse soutient que les termes utilisés par le législateur dans l'article 21 de la LEFP, l'absence de clause privative et la jurisprudence de notre Cour étayent la conclusion selon laquelle la norme de contrôle applicable aux décisions des comités d'appel est la justesse sur le plan juridique. (Maslanko, Lo, Boucher, Pushpanathan, Rogerville, PSAC, Petruszkewicz, Perera, Loi sur la Cour fédérale, LEFP)
Principe du mérite
[12] L'article 21 de la LEFP accorde un droit d'appel dans le cas d'une nomination, effective ou imminente, à un poste de la fonction publique fédérale consécutive à un concours interne. L'article 21 a pour but de permettre aux candidats non reçus de contester les nominations lorsque le principe du mérite reconnu au paragraphe 10(1) n'est pas respecté. Le contenu du principe du mérite ne change pas en fonction de la méthode de sélection choisie. Selon ce principe, les postes de la fonction publique sont offerts aux personnes les plus compétentes (Greaves, Charest, AFPL, Bambrough, LEFP)
Primauté de la forme sur le fond
[13] Les tribunaux ont déjà invité les comités d'appel à ne pas adopter des raisonnements trop rigides ou trop formels. L'importance suprême du principe du mérite et du droit d'appel interdit tout raisonnement qui accorde la primauté à la forme sur le fond. La jurisprudence confirme qu'un comité d'appel commet une erreur lorsqu'il adopte un raisonnement qui porte atteinte au principe du mérite. (Doré, Brault, Peet, Lucas, BPAS, Hassall, Hofland, Landriault). Par conséquent, le comité d'appel doit examiner les conséquences des décisions en matière de dotation. Dans l'arrêt Lodba, le juge Pinard a conclu que la nomination à un poste d'une personne dont le nom figure après celui d'un autre candidat prêt à accepter ce poste est contraire au principe du mérite. (T-2927-92 : 3 février 1994).
Statut des candidats dont le nom figure sur une liste d'admissibilité
[14] Il existe un code complet qui donne effet au principe du mérite énoncé dans la LEFP et dans son règlement, le REFP de 1993, et qui prévoit une procédure de sélection des employés pour les postes de la fonction publique. Cette procédure comprend deux étapes : la sélection des candidats qualifiés au moyen de tests et d'entrevues et l'établissement d'une liste d'admissibilité qui classe les candidats par ordre de mérite. (Sharpe, Vuladka) Lorsqu'une liste d'admissibilité a été établie à l'égard d'un concours interne, la Commission de la fonction publique a seule le pouvoir de nommer un candidat. La Commission peut déléguer ce pouvoir à DRHC. (Art. 6, 8, 18 et 22 de la LEFP).
[15] L'article 13 du Règlement sur l'emploi dans la fonction publique de 1993 exige qu'un candidat soit nommé dès qu'il a communiqué son désir d'accepter le poste offert. La LEFP reconnaît un seul cas où un candidat moins bien placé qu'un autre peut être nommé à un poste, aux termes de l'article 18, lorsqu'il n'est pas certain que le candidat mieux placé répond aux exigences du poste. Par conséquent, un candidat peut demeurer sur la liste d'admissibilité et conserver sa priorité tant qu'il n'a pas accepté un poste ou indiqué par écrit son intention de n'accepter aucun poste.
[16] Le législateur n'a pas attribué à la Commission ni à DRHC le pouvoir discrétionnaire de ne pas tenir compte du rang qu'occupe un candidat sur une liste d'admissibilité. La Commission et DRHC doivent donc soigneusement respecter les textes législatifs. Notre Cour a jugé que les listes d'admissibilité ont pour rôle d'accorder un droit de priorité aux personnes les plus compétentes. Ce droit ne peut être écarté ou compromis que conformément à la LEFP ou à son règlement d'application de 1993. (McCarthy, BPAS, Ethier).
[17] La Cour a également indiqué que les listes d'admissibilité ont pour but d'éviter que l'on tente de porter atteinte aux droits des candidats dont les noms figurent sur la liste. Le principe du mérite oblige la Commission à effectuer une nomination à partir d'une liste existante, sauf lorsque le processus de sélection a été vicié. (BPAS)
Nominations
[18] L'article 22 de la LEFP énonce que toute nomination prend effet à la date fixée dans l'acte de nomination. Le droit d'appel prévu à l'article 21 peut s'exercer en cas de nomination effective ou imminente. La demanderesse affirme que la nomination imminente dont parle l'article 21 fait référence au cas où l'acte de nomination n'a pas encore été établi aux termes de l'article 22.
La présente affaire
[18] Le comité d'appel a donné à l'article 21 de la LEFP une interprétation qui refuse tout droit d'appel lorsqu'un candidat a reçu une offre même si celui-ci ne l'a pas accepté. Cela revient à privilégier la forme par rapport au fond. (Le paragraphe 31 du dossier de demande de la demanderesse est mal rédigé.) Tout cela est contraire à la jurisprudence et aux dispositions de la LEFP et de son Règlement, peut-on lire au paragraphe 31 du vol. II du dossier de la demanderesse.
[19] Le comité d'appel a examiné les éléments de preuve indiquant que DRHC n'avait l'intention d'offrir à la demanderesse que le poste de la Place du Canada. En outre, DRHC a présenté des éléments indiquant qu'on avait donné aux cinq premiers candidats la possibilité d'accepter le poste qu'ils préféraient. Enfin, DRHC a affirmé que la demanderesse n'était pas « un candidat non reçu » parce qu'on lui avait offert un poste. La demanderesse avait le droit d'être nommée en priorité et le comité d'appel a interprété ses pouvoirs en donnant aux dispositions habilitantes un sens déraisonnable.
[20] Le comité d'appel n'a pas examiné le fond de l'affaire. En particulier, il n'a pas tenu compte des éléments suivants :
a. la demanderesse occupant un rang supérieur à celui de Mary Ureczky et avait droit d'être nommée avant elle;
b. la décision de la demanderesse de refuser le poste de la Place du Canada qui lui était offert n'a pas eu pour effet de supprimer son nom de la liste d'admissibilité ni son droit à être nommée en priorité. Pour que ces droits soient supprimés, il aurait fallu qu'elle y renonce ou qu'elle communique par écrit son refus d'accepter un poste;
c. la demanderesse a indiqué, oralement et par écrit, qu'elle était prête à accepter un autre poste que celui de la Place du Canada, avant que Mary Ureczky ait accepté ce poste;
d. DRHC a permis que d'autres candidats choisissent leur poste, en fonction de leur préférence personnelle.
Le comité d'appel a expressément rejeté l'argument de la demanderesse selon lequel elle devait accepter l'offre pour faire partie de la catégorie des candidats dont la nomination est effective ou imminente au sens de l'article 21. Cela est contraire au sens des articles 12 et 13 du Règlement sur l'emploi dans la fonction publique de 1993.
[21] Il est bien établi que le candidat le mieux placé sur la liste d'admissibilité demeure sur la liste jusqu'à ce qu'il ait accepté un poste ou indiqué par écrit qu'il n'était prêt à accepter aucun poste. La demanderesse ne remplit aucune de ces conditions. (Sharpe, McCarthy, BPAS, Ethier) La demanderesse prétend que selon le principe du mérite, elle doit être considérée comme « un candidat non reçu » dans les circonstances.
[22] Dans Lalancette, le comité d'appel a déterminé que le demandeur était un candidat non reçu dans des circonstances comparables. En outre, le comité d'appel a commis une erreur en invoquant l'arrêt Patterson. Dans Patterson, la Cour a confirmé qu'un candidat n'ayant pas les qualités requises par un poste n'était pas un « candidat non reçu » et ne pouvait donc exercer le droit d'appel prévu à l'article 21. Il est possible de faire une distinction avec cette affaire parce qu'elle traitait des tests et de l'entrevue qu'avait subis le candidat, et non pas la sélection d'une personne à partir d'une liste d'admissibilité.
4. La thèse du Ministre
[23] L'intimé soutient que le comité d'appel n'a pas commis d'erreur de droit et qu'il n'existe aucun motif permettant à notre Cour d'intervenir.
Norme de contrôle applicable
[24] L'intimé reconnaît que la norme de contrôle applicable est celle de la justesse de la décision.
Définition de candidat reçu
[25] Le concours auquel la demanderesse a participé ne visait pas un poste particulier. Elle a satisfait aux critères exigés et son nom a été placé sur la liste d'admissibilité. On lui a ensuite offert un poste au cours de la deuxième ronde des offres et elle l'a refusé. L'intimé soutient qu'elle peut être qualifiée de candidat reçu au concours et qu'elle ne remplit donc pas les conditions d'application de l'article 21.
[26] La Cour d'appel fédérale a interprété l'expression « candidat non reçu » dans l'arrêt Patterson. Les faits de cette affaire n'étaient pas tout à fait identiques à ceux de l'espèce mais l'intimé soutient que le comité d'appel a cité à bon droit l'arrêt Patterson. Dans Patterson, la Cour d'appel a jugé que la candidate n'était pas qualifiée et qu'on ne pouvait donc pas dire qu'elle n'avait pas été reçue. (Patterson)
[27] Le droit d'appel prévu à l'article 21 a pour objet d'empêcher les nominations qui ne respectent pas le principe du mérite et non pas de protéger les droits de la demanderesse. Les huit candidats ont été déclarés admis et placés sur la liste d'admissibilité. L'intimé soutient par conséquent que la nomination de Mary Ureczky est conforme au principe du mérite parce qu'elle possédait les qualités qu'exigeait le poste. En outre, le principe du mérite exige que le candidat le mieux placé pour le poste soit choisi. En l'espèce, la demanderesse était le candidat le mieux placé pour le poste de la Place du Canada.
[28] Il est possible d'établir une distinction avec l'arrêt Lodba. Dans cette affaire, la Cour a jugé que le comité d'appel n'avait pas commis d'excès de pouvoir parce que l'appelant figurait encore sur la liste d'admissibilité au moment où des candidats moins bien placés que lui avaient été nommés. La différence déterminante est que dans Lodba l'appelant n'avait pas reçu d'offre, comme c'est le cas pour la demanderesse dans la présente affaire.
[29] L'article 21 a pour but de permettre que soit contestée une nomination. La demanderesse n'a jamais soutenu devant le comité d'appel que Mary Ureczky ne possédait pas les qualités qu'exigeait le poste. La preuve montre que la direction du ministère a déterminé quels étaient les candidats qui convenaient le mieux aux différents postes et a agi en conséquence. Le comité d'appel a simplement confirmé que la direction avait le pouvoir d'agir de cette façon.
[30] Dans l'arrêt Doré, la Cour suprême du Canada a déclaré que la haute direction d'un ministère pouvait affecter une personne temporairement à de nouvelles tâches sans que cela constitue une nomination. L'intimé soutient qu'en l'espèce, la haute direction doit pouvoir disposer d'une latitude comparable, pour autant qu'elle soit exercée de façon raisonnable. Dans le cas contraire, elle ne pourrait doter efficacement les postes. Il faudrait alors tenir des concours distincts pour chaque poste ou obliger la haute direction à attendre que chaque candidat ait accepté un poste avant de pouvoir l'offrir au candidat suivant sur la liste. L'intimé soutient que les candidats les mieux placés n'ont pas le droit de choisir leur poste.
[31] Enfin, le comité d'appel a établi une distinction avec l'arrêt Lalancette. Le ministère savait que la demanderesse refuserait la seconde offre avant qu'elle ne soit faite et il n'existait aucun élément indiquant que la haute direction ait évalué cette candidate par rapport au premier poste.
5. L'ordonnance demandée
[32] La demanderesse demande à la Cour de faire droit à sa demande, d'annuler la décision du comité d'appel datée du 9 juillet 1999 et de prononcer une ordonnance renvoyant l'appel à un comité d'appel différemment constitué qui l'entendra au fond. Qu'il en soit ainsi.
Juge
Traduction certifiée conforme
_______________________________
Suzanne M. Gauthier, LL.L., Trad a.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
NOMS DES AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
No DU GREFFE : T-1445-99
INTITULÉ DE LA CAUSE : ELIZABETH MATHUIK c.
LE PROCUREUR GÉNÉRAL et MARY URECZKY
LIEU DE L'AUDIENCE : Ottawa (Ontario)
DATE DE L'AUDIENCE : 1er novembre 2000
MOTIFS DE L'ORDONNANCE EXPOSÉS PAR LE JUGE MULDOON
EN DATE DU : 5 janvier 2001
ONT COMPARU :
Andrew Raven
Jacquie De Aguayo pour la demanderesse
Ken A. Manning Pour les intimés
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Raven, Allen, Cameron et Ballantyne
Ottawa (Ontario) pour la demanderesse
Morris Rosenberg
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario) pour les intimés