Date : 20021017
Dossier : T-685-02
Référence neutre : 2002 CFPI 1088
ENTRE :
YVELAINE MARIE MOSES
demanderesse
et
SA MAJESTÉ LA REINE
défenderesse
[1] Les présents motifs se rapportent à une requête qui visait à faire radier l'avis de demande et qui a été accueillie en partie. J'ai exigé des parties qu'elles prennent d'autres mesures, en vue du dépôt par la demanderesse d'un avis de demande modifié. En premier lieu, il me faut situer les faits dans leur contexte.
CONTEXTE
[2] Dans cette instance, Mlle Moses, et probablement les supporters des femmes indiennes en général, ont entrepris de remettre en cause certaines dispositions de la Loi sur les Indiens de 1970 qui établissent, en fonction du sexe, un critère qui donne un résultat différent selon que l'on est un Indien inscrit ou non, effet qui a été perpétué sous la loi actuelle. Malgré la Loi sur les Indiens actuelle, L.R.C. (1985), ch. I-5, et le paragraphe 6(2) de la Loi, qui autorise une personne dont un des parents est inscrit à se faire inscrire en tant qu'Indien, la Loi sur les Indiens de 1970 est toujours, du fait du paragraphe 6(1) de la Loi sur les Indiens de 1985, une réalité très présente.
[3] En guise d'explication, mentionnons que l'article 12 de la Loi sur les Indiens de 1970 stipulait, entre autres choses qui devaient être corrigées, ce qui suit :
| 12. (1) Les personnes suivantes n'ont pas le droit d'être inscrites, savoir : ... |
12. (1) The following persons are not entitled to be registered, namely, ... |
|
| b) une femme qui a épousé un non-Indien, sauf si cette femme devient subséquemment l'épouse ou la veuve d'une personne décrite à l'article 11. |
(b) a woman who married a person who is not an Indian, unless that woman is subsequently the wife or widow of person described in section 11. |
L'article 11 traite des femmes non indiennes qui ont marié des Indiens et qui, de ce fait, ont obtenu le droit d'être inscrites. Cette disposition bien connue, savoir l'alinéa 12(1)b) de la Loi sur les Indiens de 1970, entraînait, pour les femmes indiennes, la perte de leur inscription si elles épousaient un non-Indien. Toutefois, un Indien qui épousait une femme non indienne, ne perdait pas son statut d'Indien inscrit et en fait son épouse avait droit à ce statut.
[4] La Loi sur les Indiens de 1985 cherchait à corriger l'effet inéquitable du critère d'inscription établi par la Loi sur les Indiens de 1970, en introduisant une deuxième catégorie de personnes ayant le droit d'être inscrites à titre d'Indiens, le paragraphe 6(2) stipulant maintenant que si l'un des parents a le droit d'être inscrit comme Indien aux termes du paragraphe 6(1) de la Loi sur les Indiens de 1985, l'enfant a également droit au statut d'Indien inscrit.
[5] Mlle Moses est nouvellement inscrite comme Indienne au sens du paragraphe 6(2). Le résultat de son inscription, aux termes du paragraphe 6(2) de la Loi sur les Indiens de 1985, fait en sorte que si Mlle Moses, qui se trouve à être inscrite aux termes du paragraphe 6(2) parce qu'elle est née avant 1985, épousait un non-Indien, ses enfants n'auraient pas droit au statut d'Indien inscrit. Par ailleurs, les enfants de son frère, qui est également né avant 1985 et qui a le statut d'Indien inscrit aux termes du paragraphe 6(1) de la Loi sur les Indiens de 1985, bénéficieraient de ce statut. Donc, comme je l'ai dit, l'emprise apparemment lourde de la Loi sur les Indiens de 1970 s'exerce toujours très fortement parmi nous. C'est cette discrimination apparente que Mlle Moses souhaite contester.
ANALYSE
[6] La Couronne cherche à faire radier cette demande de contrôle judiciaire. Je reconnais que même si les procédures de contrôle judiciaire ne doivent généralement pas être radiées, comme en fait foi l'arrêt David Bull Laboratories (Canada) Inc. c. Pharmacia Inc., [1995] 1 C.F. 588, la Cour d'appel y a laissé ouverte la possibilité de faire radier un avis de requête introductive d'instance et, par extension, une demande telle que la présente espèce, dans des circonstances très exceptionnelles; à titre d'exemple, voir Garcia c. Canada (Ministre de la Justice) (1997), 129 F.T.R. 174, Bouchard c. Canada (Ministre de la Défense nationale) (1998), 158 F.T.R. 232 et Wheaton c. Société canadienne des postes (2000), 186 F.T.R. 108. L'absence totale de compétence y figure comme un cas exceptionnel dans lequel une instance peut et doit être radiée, afin d'éviter une perte de temps pour tout le monde, notamment le temps de préparation et d'audition de la demande de contrôle judiciaire elle-même.
[7] En l'espèce, l'absence de compétence soulignée par la Couronne, qui cherche à faire radier cette procédure de contrôle judiciaire, découle de l'absence d'une décision que la Cour pourrait réexaminer aux termes de l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale. En fait, dans le contexte dans lequel la demanderesse réclame son redressement, savoir le contrôle de l'opinion du registraire du ministère des Affaires indiennes qui a conclu que la demanderesse avait le droit d'être inscrite comme Indienne en vertu du paragraphe 6(2) de la Loi sur les Indiens de 1985, il doit d'abord y avoir une décision à examiner. L'existence obligatoire d'une décision, qui n'est pas toujours une exigence absolue, et j'ai en tête des cas comme Alberta Wilderness Association c. Canada (1997), 146 F.T.R. 19 (C.F. 1re inst.), une décision de M. le juge Hugessen, est essentielle en l'espèce. La décision Bouchard c. Canada (précitée) dans laquelle le juge en chef adjoint Richard, maintenant juge en chef, a signalé que la compétence de la Cour fédérale, dans les affaires de contrôle judiciaire, était une conséquence ou découlait de la nature de l'objet est une décision applicable en l'espèce :
| [29] La compétence ratione materiae de la Cour est liée à l'existence d'une "décision" au sens de l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale. |
La décision Bouchard a été confirmée en appel, pour des motifs différents : (1999), 187 D.L.R (4th) 314.
[8] La défenderesse s'appuie sur l'existence obligatoire d'une décision en faisant référence à l'arrêt Bay c Canada, [1974] 1 C.F. 523, dans lequel la Cour d'appel fédérale traitait du refus du registraire d'ajouter le nom de M. Bay à la liste d'une bande. M. Bay a demandé un contrôle judiciaire en invoquant ce qui était alors l'article 28 de la Loi sur la Cour fédérale. En vertu de l'article 28, comme c'est maintenant le cas aux termes de l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale, l'existence d'une décision ou d'une ordonnance pouvant faire l'objet d'un contrôle était essentielle à la compétence de la Cour fédérale en matière de contrôle judiciaire.
[9] Dans l'arrêt Bay, chacun des trois juges d'appel a rédigé ses motifs, mais ils ont tous trois conclu qu'il n'y avait pas de décision susceptible de contrôle. Dans cet arrêt, la Cour a signalé qu'il y avait lieu d'établir une distinction entre la décision préliminaire du registraire d'ajouter un nom au registre des Indiens ou de l'en retrancher, aux termes de ce qui était alors l'article 7 de la Loi sur les Indiens, et son pouvoir de prendre par la suite une décision finale en cas de protestation par la personne visée suivie d'une enquête effectuée en vertu de l'article 9 de la Loi sur les Indiens de 1970. Les articles 7 et 9 de la Loi sur les Indiens de 1970, qui étaient pertinents à l'époque où l'arrêt Bay a été rendu, trouvent leur équivalent aujourd'hui au paragraphe 5(3) et à l'article 14.2 de la Loi sur les Indiens de 1985. Le fait que le registraire ne prend aucune décision quant il se contente d'ajouter un nom au registre ou de l'en retrancher et le fait qu'il prend une décision une fois qu'il y a eu protestation, suivie d'une enquête et d'une nouvelle décision ressort clairement des motifs du juge en chef Jackett aux pages 524 et 525 :
| Lorsqu'on demande au registraire d'exercer le pouvoir conféré par l'article 7 d'ajouter ou de retrancher un nom, il doit bien sûr se faire une opinion sur la question de savoir si la personne en cause a ou n'a pas droit à l'inclusion de son nom dans cette liste ce qui donne naissance à l'obligation d'ajouter ou de retrancher ce nom. Il y a cependant une différence nette entre l'opinion que se fait le registraire lorsqu'on lui demande d'exercer le pouvoir conféré par l'article 7 et une décision rendue par le registraire dans l'exercice de son pouvoir de rendre une décision en vertu de l'article 9. Une fois que le registraire a exercé son pouvoir de rendre une décision en vertu de l'article 9, cette décision a un effet juridique et son pouvoir à cet égard est épuisé. Cependant, lorsque le registraire se fait une opinion sur la question de savoir s'il a l'obligation en vertu de l'article 7 d'ajouter ou de retrancher un nom, cette « décision » n'a aucun effet juridique. Dans un tel cas, rien n'a été décidé en droit. Après s'être fait une opinion dans un cas donné, le registraire lui-même, ou son successeur, peut, à tout moment dans ce même cas, adopter une opinion différente, et il peut, par la suite, exercer son pouvoir en vertu de l'article 7 d'ajouter ou de retrancher le nom, en conformité de cette nouvelle opinion. |
Le fait que l'arrêt Bay portait sur la compétence conférée par l'article 28 de la Loi sur la Cour fédérale, par opposition à la compétence conférée par l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale en l'espèce, n'a aucune importance. Le juge Pratte de la Cour d'appel a exprimé une opinion semblable à celle du juge en chef :
| Il ressort clairement de jugements antérieurs rendus par cette cour que de nombreuses expressions d'opinion, qui, dans le langage courant, sont appelées « décisions » , ne constituent pas des décisions au sens de l'article 28(1). À mon avis le refus du registraire d'accéder à la demande de Bay n'est pas une décision dont l'annulation relève de la compétence de la Cour en vertu de l'article 28(1) de la Loi sur la Cour fédérale. [...] Dans l'affaire présente, la prétendue décision du registraire a été rendue en vertu de l'article 7 de la Loi sur les Indiens. Cet article ne confère pas au registraire le pouvoir de décider si une personne a droit ou non d'être inscrite comme Indien; cet article impose seulement au registraire l'obligation d'ajouter ou de retrancher du registre « le nom de toute personne qui ¼ a ou n'a pas droit, selon le cas, » d'être inscrite. Si le registraire refuse à tort de porter au registre le nom d'une personne qui a droit d'être inscrite, il manque à son devoir. Cependant, dans un tel cas, la personne qui a droit d'être inscrite ne perd pas, du seul fait de ce refus, son droit à être inscrite. Le refus du registraire d'inscrire une personne qui a droit d'être inscrite n'a aucun effet juridique, quelle que soit l'importance des effets pratiques de sa décision; un tel refus ne règle aucunement la question du droit à l'enregistrement, ni ne prétend régler cette question; le refus ne lie personne. Il ne s'agit pas d'une décision au sens de l'article 28(1). |
|
(Pages 529 et 530) |
M. le juge Thurlow a également affirmé avec force que l'opinion du registraire, concernant le droit à l'inscription, ne pouvait être traitée comme une décision ouvrant droit à un contrôle judiciaire, étant donné que cette opinion du registraire ne lie personne et qu'en fait celui-ci est tout à fait libre de changer d'avis. En fait, aux pages 527 et 528, il signale que l'article 7 (qui est l'équivalent du paragraphe 5(3) de la Loi sur les Indiens actuelle) ne donne au registraire aucun pouvoir explicite de décider du droit à l'inscription, mais l'autorise simplement à ajouter ou à retrancher un nom :
| De même, j'estime que le refus d'inscrire une personne parce que, de l'avis du registraire, elle n'a pas droit d'être inscrite ne peut être considéré comme une décision au sens de l'article 28 de la Loi sur la Cour fédérale pour la seule raison qu'il fallait que le registraire se fasse une opinion sur la question des droits de la personne afin d'être en mesure de s'acquitter de ses fonctions conformément à l'article 7. À mon sens, lorsqu'il traite d'une question relevant de l'article 7, le registraire n'est pas obligé de faire tenir une enquête ou d'accorder à qui que ce soit une audition sur la question de savoir si la personne a droit à l'enregistrement et une fois qu'il s'est fait une opinion sur cette question, elle ne lie personne, car il peut à tout moment en changer et agir en conséquence. |
[10] L'arrêt Bay a été appliqué dans le contexte de la Loi sur les Indiens de 1985 par le juge Nadon, maintenant juge à la Cour d'appel, dans la décision Landry c. Canada (Affaires indiennes et du Nord canadien) (1996), 118 F.T.R. 184; le juge Nadon a conclu que la décision dans l'arrêt Bay, traitant du paragraphe 7(1) de la Loi sur les Indiens de 1970, était « tout à fait pertinente à l'interprétation du paragraphe 5(3) de la Loi actuelle » (page 210). S'appuyant sur Bay et appliquant cet arrêt dans le contexte de la Loi sur les Indiens de 1985, le juge Nadon dit ceci :
| À mon avis, vu les motifs rendus par les trois membres de la Cour d'appel dans Bay, il est clair que l'ajout ou le retranchement du nom d'une personne du registre ne constitue pas une décision donnant ouverture au pouvoir de révision de cette Cour sous l'article 18 de la Loi sur la Cour fédérale. (Page 215) |
[11] Le juge Nadon poursuit en notant que la Section de première instance pouvait se prononcer sur la question de fond qui était de savoir si M. Bay avait le droit d'être inscrit sur la liste de bande et en fait c'est ce qui s'est produit plus tard dans le cas de M. Bay, mais que l'opinion selon laquelle le nom de M. Bay devait ou non être ajouté au registre n'avait aucun effet juridique et, comme la Cour d'appel l'a signalé dans Bay, ne liait personne (page 218 de Landry).
[12] Finalement, la décision du juge Lemieux dans l'affaire Canada c. Sinclair, [2002] 3 C.F. 292, découle directement de Bay et Landry. Dans la décision Sinclair les décisions Bay et Landry ont été soigneusement examinées et appliquées, le juge Lemieux s'exprimant ainsi :
| [65] Les arrêts Bay et Landry aussi bien que l'examen du régime de la Loi nous amènent à la conclusion inévitable que c'est à l'étape de la procédure de protestation menée par le registraire, qui, à ce stade, est obligé de tenir une enquête, de recevoir des éléments de preuve et de les apprécier, puis de rendre une décision qui est définitive et sans appel, sous réserve uniquement de l'appel interjeté aux cours supérieures provinciales, que le Parlement entendait que la décision fût prise de savoir si une personne a le droit d'être inscrite comme Indien. De plus, le paragraphe 14.2(6) de la Loi autorise le registraire à recevoir la preuve sous serment ou par affidavit, le Parlement estimant que, dans certains cas, il peut être nécessaire de tenir une audience orale. [66] C'est ce régime légal et l'accent qu'il met sur les dispositions relatives à la protestation qui ont amené les juges à conclure dans Bay et dans Landry, précités, que l'addition du nom d'une personne au registre ou son retranchement ne produit aucun effet juridique, rien n'ayant été décidé puisque la question du droit à l'inscription est tranchée à l'étape de la protestation. (Page 315) |
Dans la décision Sinclair, la Couronne a été réprimandée pour avoir conseillé aux autorités gouvernementales de retrancher un nom de la Loi sur les Indiens en s'appuyant sur le paragraphe 5(3) : cela n'aurait pas dû se produire tant qu'il n'y avait pas eu protestation et décision finale en vertu de l'article 14 de la Loi sur les Indiens.
[13] Ce qu'il faut déduire des décisions Bay, Landry et Sinclair, c'est que la Cour fédérale ne contrôlera pas le geste du registraire à moins qu'il y ait une décision ayant un effet juridique quelconque ou que cette décision détermine de façon définitive un droit fondamental : ce qui n'est absolument pas le cas d'une opinion donnée dans le cadre du paragraphe 5(3) selon lequel un nom sera ajouté au registre ou en sera retranché..
[14] La Cour fédérale n'ayant pas compétence, il est approprié que l'opinion du registraire ne puisse être révisée pour le moment, mais qu'il faille plutôt attendre une protestation ou une contestation de la part de la demanderesse, Mlle Moses, qui donnera lieu à une décision définitive du registraire pouvant faire l'objet d'un contrôle en vertu de l'article 14 de la Loi sur les Indiens.
[15] Cette affaire soulève un point important et en fait Mlle Moses et ses supporters estiment qu'il s'agit d'une cause type. Malheureusement, elle est prématurée. L'avocat de la demanderesse soutient qu'une protestation n'entraînera aucune nouvelle décision et que Mlle Moses ne peut vraisemblablement s'attendre à une décision différente, si elle ne fournit aucune preuve additionnelle et ce, quelle que soit l'enquête que le registraire pourrait faire. Cette prétention est pure spéculation pour diverses raisons, notamment le fait que le registraire dispose d'une grande base de données qui, moyennant des recherches, pourrait produire d'autres documents pertinents.
[16] Le registraire a offert d'accélérer le traitement de toute protestation présentée par Mlle Moses. Le traitement d'une telle protestation et une décision fondée sur l'article 14 de la Loi sur les Indiens, qui entraînera la prise d'une décision définitive, replacera cette cause type sur un pied approprié.
[17] L'ordonnance que je m'apprête à rendre supprime tous les actes de procédure de la demande, ce qui laisse à la demanderesse la possibilité, une fois qu'elle disposera d'une décision définitive dans les mois à venir, de modifier la demande pour faire référence à cette décision finale. Les parties additionnelles de la requête de la défenderesse, visant à convertir la demande en action, ou à prolonger les délais applicables aux différentes mesures à prendre dans le contrôle judiciaire, du fait de la portée et de l'importance de la procédure, sont ajournées. Les frais de la présente requête sont adjugés en faveur de la défenderesse, en tout état de cause, suivant l'issue de l'instance Moses.
« John A. Hargrave »
Protonotaire
Vancouver (Colombie-Britannique)
le 17 octobre 2002
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-685-02
INTITULÉ DE LA CAUSE : Yvelaine Marie Moses c. Sa Majesté la Reine
LIEU DE L'AUDIENCE : Vancouver (Colombie-Britannique)
DATE DE L'AUDIENCE : le 15 octobre 2002
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : le protonotaire Hargrave
DATE DES MOTIFS : Le 17 octobre 2002
COMPARUTIONS :
Teressa Nahanee POUR LA DEMANDERESSE
Craig Cameron POUR LA DÉFENDERESSE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
McIvor Nahanee Law Corporation POUR LA DEMANDERESSE
Merritt (Colombie-Britannique)
Morris Rosenberg POUR LA DÉFENDERESSE
Sous-procureur général du Canada
Vancouver (Colombie-Britannique)