Date : 20010129
Dossier : T-598-00
OTTAWA (ONTARIO), LE 29 JANVIER 2001
EN PRÉSENCE DE MADAME LA PROTONOTAIRE ARONOVITCH
ENTRE :
L'INSTITUT PROFESSIONNEL DE LA
FONCTION PUBLIQUE DU CANADA
demandeur
-et -
AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
défenderesse
ORDONNANCE
VU la requête présentée par la défenderesse et mes motifs prononcés aujourd'hui,
LA COUR STATUE QUE :
La requête de la défenderesse est rejetée.
L'agence est autorisée à signifier et déposer ses affidavits à l'appui au plus tard trente (30) jours après la date de la présente ordonnance.
Les dépens de la requête sont adjugés en faveur du demandeur sans égard à l'issue de l'instance et seront taxés selon la valeur médiane prévue dans la Colonne III du Tarif B.
« R. Aronovitch »
Protonotaire
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, LL.L., Trad. a.
Date : 20010129
Dossier : T-598-00
ENTRE :
L'INSTITUT PROFESSIONNEL DE LA
FONCTION PUBLIQUE DU CANADA
demandeur
-et -
AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
défenderesse
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LA PROTONOTAIRE ARONOVITCH
Le contexte
Le demandeur, l'Institut professionnel de la fonction publique du Canada (l'IPFPC), était le représentant et l'agent négociateur accrédité d'environ 9 000 vérificateurs employés par le ministère du Revenu national. Le 1er novembre 1999, l'Agence des douanes et du revenu du Canada a été constituée par voie législative pour remplacer le ministère du Revenu national. Ce jour-là, les 9 000 membres de l'IPFPC sont devenus automatiquement des employés de l'Agence défenderesse qui est maintenant chargée d'exécuter le mandat confié auparavant à l'ancien ministère.
L'IPFPC continue de représenter les fonctionnaires visés aux fins des négociations collectives régies par la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-35 ( la LRTFP). L'Agence est maintenant un employeur distinct au sens de la LRTFP.
L'instance porte sur les dispositions relatives aux recours en matière de dotation applicables aux vérificateurs représentés par le syndicat. Avant le 1er novembre 1999, ces dispositions figuraient dans la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-33 (la LEFP). Depuis cette date, la LEFP ne s'applique plus à l'Agence, qui exerce maintenant ses pouvoirs en matière de dotation en personnel en vertu de ses propres dispositions législatives. En d'autres termes, c'est l'Agence, plutôt que la Commission de la fonction publique, qui a maintenant le pouvoir exclusif de nommer les employés et de leur accorder des promotions.
La Loi sur l'Agence des douanes et du revenu du Canada, L.C. 1999, ch. 17 ( la LADRC) oblige l'Agence à élaborer et mettre en oeuvre sa propre politique de recours en matière de dotation :
54(1) L'Agence élabore un programme de dotation en personnel régissant notamment les nominations et les recours offerts aux employés.
Il faut souligner que le paragraphe 54(2) de la LADRC interdit aux parties à une convention collective de négocier les dispositions touchant la dotation en personnel régies par le programme. De plus, le paragraphe 91(1) de la LRTFP, qui régit les griefs des employés, interdit les griefs dans les cas où un « autre recours administratif de réparation [...] est ouvert sous le régime d'une loi fédérale » . Les employés de l'Agence n'ont pas accès à cette procédure de grief en matière de dotation, car l'Agence estime que son programme de dotation entre dans cette classification. L'Agence a donc refusé de recevoir un grief pour des motifs touchant sa compétence.
Conformément aux exigences de la loi, l'Agence a élaboré un « Programme de dotation » incluant des « Directives sur les recours en matière de dotation » , qui a été mis en oeuvre au moment de l'entrée en vigueur de la LADRC, le 1er novembre 1999. La nomination du personnel et les recours en matière de dotation sont régis exclusivement par ces politiques depuis la création de l'Agence.
L'Agence présente la présente requête en vue d'obtenir la radiation de l'avis de demande du syndicat, dont l'essentiel est reproduit intégralement ci-dessous :
[Traduction] Demande
Le demandeur sollicite :
(1) un jugement déclaratoire portant que l'Agence des douanes et du revenu du Canada n'a pas élaboré un programme de recours en matière de dotation, contrevenant ainsi au par. 54(1) de la Loi sur l'Agence des douanes et du Canada;
(2) un bref de mandamus enjoignant à l'Agence des douanes et du revenu du Canada de mettre en oeuvre des recours en matière de dotation en personnel conformément aux exigences du par. 54(1) de la Loi sur l'Agence des douanes et du revenu du Canada;
(3) les autres réparations que les avocats peuvent solliciter et que la Cour estimera justes.
Les moyens invoqués à l'appui de la demande sont les suivants :
1. L'Agence n'a pas élaboré un programme de recours en matière de dotation en personnel, comme elle en avait l'obligation en vertu du par. 54(1) de la Loi sur l'Agence des douanes et du revenu du Canada.
La demande sera étayée par les documents suivants :
1. L'affidavit de Robert Luce;
2. Les autres documents que les avocats jugeront pertinents et dont la Cour permettra la production. [non souligné dans l'original]
Bien que la demande soit succincte, l'affidavit de Robert Luce, préparé à l'appui de la demande est plutôt prolixe et inclut, comme pièces jointes, le texte intégral du Programme de dotation et des Directives sur les recours en matière de dotation, ainsi que des dispositions de l'ancienne loi régissant la procédure de grief en matière de dotation.
Monsieur Luce est un employé de l'IPFPC qui a agi à titre de négociateur pour l'unité de négociation regroupant les vérificateurs. Dans son affidavit, il examine en détail les dispositions du nouveau programme de dotation et conclut que l'Agence ne s'est pas acquittée de son obligation légale d'établir des [Traduction] « recours efficaces en matière de dotation » .
Voici un résumé du témoignage de M. Luce. Le processus de dotation comporte trois étapes, soit : un examen des préalables des candidats, l'évaluation du candidat et, enfin, le placement. L'Agence a élaboré trois mécanismes de révision différents qu'un candidat peut choisir, le cas échéant, si sa candidature est rejetée à l'une ou l'autre de ces étapes.
Le nouveau processus de dotation qui vient d'être mis en place se distingue essentiellement du fait que le résultat de chaque étape ne dépend pas d'une comparaison entre les candidats ni de l'attribution d'un rang à chacun. Le placement d'un candidat découle en définitive d'une comparaison entre lui et les critères plutôt que de l'attribution d'un rang à chacun des candidats au mérite. Selon M. Luce, il s'agit d'une dérogation à la prémisse fondamentale de l'ancien régime législatif qui exigeait que les nominations soient faites en fonction du mérite.
Voici certaines des lacunes reprochées au système tel que les décrit l'affidavit de M. Luce. Contrairement au processus établi par la LEFP, le nouveau régime ne permet pas à une personne de se faire représenter dans le cadre de la « rétroaction individuelle » , le processus de révision de la première étape. Un candidat rejeté à la deuxième étape, lors de l'évaluation, peut enclencher à la fois une rétroaction individuelle et le « processus d'examen des décisions » . Une fois encore, il doit se concentrer sur le traitement qui lui a été réservé, sans se reporter au traitement accordé aux autres candidats. La personne visée par le processus d'examen des décisions ne peut apparemment pas faire entendre des témoins et la personne qui l'accompagne, le cas échéant, n'a pas le droit de participer à l'examen. À la dernière étape, un candidat insatisfait de la rétroaction individuelle peut poursuivre soit le processus d'examen des décisions, soit un « processus d'examen par un tiers indépendant » . Ce dernier processus est le seul appel possible devant une personne qui n'est pas un gestionnaire de l'Agence.
L'affidavit souligne les lacunes critiques du processus en comparaison avec le régime précédent. Les lacunes systémiques peuvent se résumer comme suit. Le processus actuel prévoit des motifs de recours limités, un droit de représentation limité, une divulgation limitée des documents pertinents concernant le traitement accordé aux autres employés et l'absence de réparation significative. L'examen ultime par un tiers indépendant ne fait jouer que le pouvoir de faire des recommandations, sans plus. La recommandation émane d'un examen effectué comme un « processus administratif » par une personne rémunérée par l'Agence et dont on peut donc présumer qu'elle n'est pas totalement indépendante.
Les motifs du rejet par l'Agence
Les moyens invoqués par la défenderesse à l'appui de la requête comportent trois aspects; la demande n'a aucune chance d'être accueillie; le demandeur n'a pas la qualité requise pour présenter les demandes et la demande est prescrite.
Il ne fait aucun doute que la Cour a compétence pour rejeter sommairement une demande qui n'a aucune chance d'être accueillie. La Cour d'appel fédérale a toutefois, dans l'affaire David Bull Laboratories (Canada) Inc. c. Pharmacia Inc., [1995] 1 C.F. 588, à la p. 600, fixé un critère préliminaire très exigeant quant à la radiation d'une demande. Un avis de demande ne peut être rejeté sommairement que si la demande est manifestement futile et sans fondement. Ces cas sont considérées comme « très exceptionnels » et ne sauraient inclure les cas qui soulèvent simplement une question discutable. Il s'ensuit qu'une demande qui soulève une question sérieuse réglable par voie judiciaire ne peut être rejetée sommairement et doit être tranchée sur le fond.
En l'espèce, la défenderesse conteste comme sans fondement chacune des demandes sollicitant un jugement déclaratoire et un bref de mandamus. Je les examinerai donc chacune séparément.
Le jugement déclaratoire
Il convient ici de résumer l'essence des paragraphes 18.1(3) et (4) de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7. La Cour a le pouvoir d'accorder la réparation demandée par le demandeur si elle est convaincue, notamment, qu'un office fédéral a outrepassé sa compétence, n'a pas respecté les principes de justice naturelle, a commis une erreur de droit ou a autrement enfreint la loi.
La défenderesse s'appuie sur la preuve par affidavit du demandeur pour affirmer que l'Agence a effectivement élaboré et mis en oeuvre un programme de recours en matière de dotation comme elle en est tenue en vertu du paragraphe 54(1) de la LADRC. Le demandeur n'a pas réussi à identifier quelque lacune juridique que ce soit dans le programme de dotation et il invoque comme seul moyen à l'appui de sa demande le défaut de l'Agence d'élaborer un programme comme la loi l'y oblige. Par conséquent, en l'absence de moyens prévus par les paragraphes 18.1(3) et 18.1(4) , la Cour n'a pas compétence pour accorder la réparation sollicitée dans la demande. Cela vaut d'autant plus que, selon la défenderesse, la Cour saisie d'une demande de contrôle judiciaire doit établir s'il existe un motif prévu par le paragraphe 18.1(4) existe et non trancher l'affaire sur le fond ni rendre une décision concernant uniquement des conclusions de fait. Comme aucun moyen prévu par la loi n'est invoqué dans la demande, la défenderesse soutient que la demande de jugement déclaratoire doit être considérée comme un jugement déclaratoire concernant les faits, que la Cour ne peut rendre.
En réponse, le syndicat fait valoir que la demande soulève des questions sérieuses à trancher, notamment celle de savoir si, sur le plan du droit ou des principes, le législateur avait l'intention que le principe du mérite ne s'applique pas à l'emploi qui, après tout, se situe toujours dans les limites de la fonction publique.
Le demandeur suggère en premier lieu que le terme « recours » , qui n'est pas défini dans la LADRC doit s'entendre en fait d'une « réparation » . Bien que les tribunaux n'aient pas interprété le terme « recours » dans le contexte d'un régime législatif analogue, ils ont examiné le terme « réparation » . Sur ce point, le demandeur s'appuie sur les remarques formulées par la Cour d'appel fédérale selon lesquelles un plaignant doit avoir la possibilité d'obtenir une « véritable réparation » et le recours doit traiter la plainte « de façon raisonnable et efficace quant au fond du grief de l'employé » : O'Hagan et autres c. Procureur général du Canada et Boutelier et autres c. Procureur général du Canada (1999), 181 D.L.R. (4th) 590 (C.A.F), à la p. 600.
Le demandeur soutient en outre que la politique de dotation actuelle de l'Agence n'est pas conforme aux normes minimales du droit administratif en ce qui concerne la justice naturelle et l'équité, dont l'Agence doit pourtant tenir compte, comme tous les organismes exerçant des pouvoirs quasi judiciaires ou administratifs qui touchent les intérêts des particuliers. Les principes d'équité exigent que toute personne touchée connaisse les prétentions qu'elle doit réfuter et qu'elle ait la possibilité réelle d'y répondre. De plus, tout office assujetti à des lignes directrices administratives doit être indépendant. En effet, un très haut niveau d'indépendance est requis lorsque des intérêts importants, comme les droits touchant l'emploi dans la fonction publique, sont en jeu. Le demandeur affirme qu'aucun organisme indépendant n'est engagé dans le régime de recours de l'Agence car tous les niveaux du processus de révision établi par le programme de dotation actuel font appel à des gestionnaires de l'Agence et à des évaluateurs choisis par elle.
Bien que le demandeur ne s'attende pas à ce que les dispositions de la LADRC soient identiques à celles de la LEFP, la loi même prévoit, au paragraphe 56(2), que la Commission de la fonction publique peut vérifier périodiquement la compatibilité des principes du programme de dotation de l'Agence avec les principes régissant la dotation sous le régime de la LEFP. Ici, les caractéristiques et les principes de dotation de la LEFP, y compris l'attribution de nominations au mérite, sont repris en grande partie à partir des faits invoqués dans l'affidavit de M. Luce et essentiellement au même effet; c'est-à-dire que la politique actuelle ne présente pas les caractéristiques minimales essentielles exigées pour satisfaire au fardeau que la Loi impose à l'Agence. Ces caractéristiques sont notamment les suivantes : un décideur impartial qui a le pouvoir de s'assurer qu'une divulgation suffisante soit faite aux parties touchées; un décideur qui est en mesure de s'assurer que les parties touchées ont la possibilité de répondre et d'être entendues, qui peut examiner tous les renseignements pertinents avant de rendre sa décision et qui a le pouvoir de prononcer des ordonnances exécutoires accordant réparation. Le demandeur soutient que les directives actuelles sur les recours ne présentent aucune de ces caractéristiques.
L'IPFPC fait valoir que l'Agence n'a pas un pouvoir discrétionnaire absolu dans l'établissement de ses politiques de recours en matière de dotation. Au contraire, la Cour peut contrôler les politiques mises en oeuvre pour vérifier si elles satisfont à la norme du caractère raisonnable. Cette prétention serait étayée par l'arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, de la Cour suprême du Canada. Le demandeur prétend que l'Agence ne doit pas bénéficier d'une plus grande retenue que celle du caractère raisonnable, car elle ne possède pas d'expertise particulière dans la conception de systèmes de recours conformes aux principes élémentaires du droit administratif.
Le processus actuel est déraisonnable, selon le demandeur, parce que, malgré la variété des recours, le résultat des différents examens est inefficace et essentiellement le même compte tenu de la nature de la représentation permise, de la dépendance relative et de la partialité du décideur saisi de la contestation ainsi que du degré de divulgation ou de non-divulgation possible à tous les niveaux.
L'Agence défenderesse n'a pas produit de preuve par affidavit dans le cadre de la requête. L'avocat de la défenderesse a axé sa plaidoirie principalement sur la politique et sur l'affidavit de M. Luce. Compte tenu des différences entre le régime de l'Agence et le régime établi par la LEFP auquel il a succédé, l'avocat de la défenderesse réitère que, règle générale, la LEFP permet les appels en matière de dotation dans les cas où la personne nommée n'a pas le mérite requis compte tenu du rang qui lui a été attribué par rapport aux autres candidats. Le nouveau système met l'accent sur l'évaluation de la personne par rapport aux critères établis. Le nouveau système présente l'avantage de permettre un examen aux différentes étapes du processus en cours, de sorte que la personne visée peut reprendre part au concours à tout moment. À l'opposé du régime établi par la LEFP, des mesures correctives sont prises au cours du processus de dotation plutôt qu'après coup, une fois le placement effectué.
L'avocat de la défenderesse a passé en revue les éléments de la politique sur les recours de l'Agence; il a prétendu erronées et non fondées plusieurs des affirmations de M. Luce concernant le mécanisme du processus et il a répondu directement à beaucoup des lacunes alléguées dans la preuve du demandeur. En se reportant aux dispositions de la politique, il a souligné, par exemple, des mesures visant à protéger les règles de la justice naturelle, fait valoir qu'il existe des mécanismes appropriés assurant la représentation, et ainsi de suite.
La défenderesse plaide que l'argument du demandeur s'appuie précairement sur une équation sans fondement entre les termes « recours » et « réparation » . L'Agence prétend que la Cour doit conclure que la demande ne s'appuie sur aucun moyen, si ce n'est cette conclusion incorrecte, car le paragraphe 54(1) exige clairement une politique de recours, politique que l'Agence a établie, en fait et en droit.
Le demandeur reconnaît qu'un programme de recours a été élaboré et mis en oeuvre. Il soulève toutefois la question du caractère suffisant de cette politique au regard de l'obligation légale imposée à l'Agence. À cette fin, mon exposé de l'argument du demandeur est peut-être plus étoffé que nécessaire car le fond n'est pas en cause dans le cadre de la requête. En fait, la seule question à trancher à cette étape consiste à se demander si la demande peut être qualifiée de futile et nécessairement vouée à l'échec. Je crois que les observations des deux avocats attestent clairement l'existence d'une question réglable par voie judiciaire, soulevée par le demandeur, qu'il convient de trancher sur le fond et qui exclut le rejet sommaire de la demande.
Le bref de mandamus
En ce qui a trait à la demande de mandamus, la défenderesse soutient que le demandeur n'a pas démontré que les critères permettant d'accorder pareille ordonnance sont remplis : voir Apotex Inc. c. Canada (Procureur général), [1994] 1 C.F. 742 (C.A.), confirmé par (1994) 3 R.C.S. 1100. La Cour d'appel a statué, dans l'affaire Apotex, qu'il n'est pas possible d'accorder réparation lorsque le demandeur ne peut démontrer l'existence de tous les éléments préalables à la délivrance d'un bref de mandamus. Je n'énumérerai pas ces conditions préalables, mais l'argument suivant de l'Agence répond à chaque élément.
L'agence met l'accent les points suivants. Elle s'est acquittée de son obligation publique d'agir par la mise en oeuvre des politiques qui font présentement l'objet d'un examen et ce sont les membres du syndicat et non le syndicat en soi qui sont créanciers de cette obligation. Il n'y a pas eu de demande d'exécution de cette obligation , suivie d'un refus. Les employés touchés peuvent exercer d'autres recours appropriés. Quant à la valeur pratique d'une ordonnance de mandamus, elle n'est pas manifeste en l'absence de motifs qui mèneraient une personne à conclure que le programme de dotation actuel n'est pas conforme à la loi. En conséquence, la prépondérance des inconvénients, que la Cour doit évaluer, est favorable au maintien des directives actuelles. Par conséquent, l'Agence soutient que le syndicat ne s'est pas acquitté de son fardeau quant à presque tous les éléments du critère applicable.
Le problème fondamental relevé par l'Agence tient au fait qu'un bref de mandamus ne peut être obtenu en l'espèce en raison du caractère facultatif de l'obligation créée par le paragraphe 54(1). En l'espèce, l'existence d'un pouvoir discrétionnaire quant à la manière dont l'obligation sera exécutée exclut la délivrance d'un bref de mandamus, car il n'existe aucune obligation spécifique d'agir d'une manière particulière.
La jurisprudence étaye substantiellement l'hypothèse selon laquelle un bref de mandamus ne peut être obtenu en l'absence d'une obligation spécifique d'agir d'une manière particulière : Black c. NsC Diesel Power Inc. (Syndic de faillite), [2000] A.C.F. no 725 (1re inst.) et Rocky Mountain Ecosystem Coalition c. Canada (Office national de l'énergie), [1999] A.C.F. no 1223 (Prot.), Distribution Canada Inc. c. Ministre du Revenu national, [1991] 1 C.F. 716 (1re inst.).
Dans la décision Distribution Canada, la Cour explique comme suit qu'un bref de mandamus ne peut être délivré lorsque le pouvoir légal est de nature facultative ou discrétionnaire :
Il est vrai que le recours en mandamus peut être exercé dans certaines circonstances pour exiger l'observation de la loi. Il me semble toutefois qu'en règle générale, on a établi en jurisprudence une distinction entre, d'une part, le fait pour le tribunal de contraindre un fonctionnaire à appliquer la loi lorsque le fonctionnaire en question s'est complètement abstenu d'agir, et, d'autre part, le fait pour le tribunal de dicter à un fonctionnaire les moyens à prendre pour appliquer la loi. Le tribunal ne peut intervenir que dans le premier cas. (p. 725 et 726)
Après avoir examiné ces arguments, je conclus que le défaut du demandeur de satisfaire en l'espèce aux conditions préalables énumérées dans Apotex constitue une question discutable et non résolue de façon concluante. Par exemple, la question de savoir s'il existe d'autres moyens pour le demandeur d'obtenir l'exécution de l'obligation de l'Agence est discutable. Le syndicat plaide qu'un employé lésé dispose peut-être seulement d'un moyen de contester une décision individuelle en matière de dotation, selon les faits qui lui sont propres, mais non d'un moyen de contester l'ensemble du régime et les principes qui le sous-tendent.
Je suis en mesure d'affirmer qu'il existe un critère auquel l'IPFPC n'a manifestement pas satisfait. Il n'a pas demandé l'exécution de l'obligation imposée par la loi et ne s'est pas vu opposer un refus. Même si la jurisprudence établit clairement que les critères applicables sont cumulatifs, je crois que ce manquement, seul, ne peut justifier la radiation de la demande de bref de mandamus.
En outre, le fait que la Cour n'ait peut-être pas compétence pour ordonner l'exécution forcée d'une obligation discrétionnaire élude la question. Le demandeur soutient qu'une politique sur les recours entachée d'un vice fatal équivaut à l'absence totale de politique. Si une politique sur les recours conforme à l'intention du législateur n'est pas établie, l'obligation légale n'est pas exécutée. Selon moi, le défaut, le cas échéant, de s'acquitter de cette obligation dans ces circonstances est une question qui, je le répète, doit être tranchée sur le fond.
En effet, peu importe les chances que le syndicat réussisse à obtenir une réparation sous forme de mandamus, je ne puis conclure qu'il échouera inexorablement et je refuse donc de rejeter la demande de bref de mandamus. Je suis aussi persuadée, compte tenu de la demande dans son ensemble, qu'il serait irrégulier de la rejeter après avoir conclu que la demande sous-jacente de jugement déclaratoire soulève une question réglable par voie judiciaire qui doit être tranchée sur le fond.
La qualité requise
La qualité pour agir dans l'intérêt public
La défenderesse soutient que, comme l'IPFPC est un syndicat qui agit en qualité d'agent négociateur des vérificateurs en cause, il n'a pas la qualité requise pour introduire la présente demande. Selon le paragraphe 18.1(1) de la Loi sur la Cour fédérale, une demande de contrôle judiciaire peut être présentée par quiconque « est directement touché par l'objet de la demande » . En l'espèce, les droits et réparations possibles en vertu du programme de dotation sont attribués aux employés, et non au syndicat.
Le demandeur ne peut postuler les postes affichés ni exercer un recours relativement à une décision de l'Agence en matière de dotation. Les employés qui sont directement touchés et insatisfaits des décisions rendues sous le régime des directives sur les recours peuvent demander réparation en vertu du programme et exercer des recours devant les tribunaux lorsque la situation s'y prête. Comme le demandeur ne peut ni obtenir un avantage, ni subir un préjudice découlant directement de la mise en oeuvre du programme de dotation et des directives sur les recours, il n'a pas la qualité requise pour attaquer une décision par voie de contrôle judiciaire : Syndicat canadien des télécommunications c. Fraternité canadienne des cheminots, employés des transports et autres ouvriers, [1982] 1 C.F. 603 (C.A.). La défenderesse invoque aussi Canadian Transit Co. c. Commission des relations de travail dans la fonction publique, [1989] 3 C.F. 611 (C.A.) à l'appui de sa prétention que la qualité requise ne peut être établie par un intérêt indirect ou accessoire.
Quant à la qualité pour agir dans l'intérêt public, il va sans dire que la capacité de reconnaître et d'accorder cette qualité relève entièrement du pouvoir discrétionnaire du tribunal. Cela dit, la défenderesse soutient que le demandeur en l'espèce ne satisfait pas au critère en trois volets établi dans l'arrêt Conseil canadien des Églises c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1992] 1 R.C.S. 236, et ne peut donc pas être reconnu comme ayant un intérêt public. Le demandeur n'aurait pas établi deux des éléments du critère. Le syndicat, en soi, n'a pas d'intérêt véritable dans le programme de dotation. De plus, le programme n'est pas autrement à l'abri de toute contestation. Les employés qui épuisent toutes les voies de recours du programme peuvent demander réparation à la Cour. Ainsi, il existe une autre manière raisonnable et efficace de soumettre la question à la Cour, ce qui empêche l'IPFPC d'introduire la présente demande.
L'IPFPC affirme avoir la qualité requise pour agir et être directement touché dans sa capacité de représenter ses membres dans leurs rapports avec l'employeur. Travailleurs des pâtes, du papier et du bois du Canada c. Canada [1991] A.C.F. no 1108 (1re inst.) et Devinat c. Canada (Commission de l'immigration et du statut de réfugié), [2000] 2 C.F. 212.
Subsidiairement, le demandeur fait valoir qu'il a satisfait aux normes décrites dans Conseil canadien des Églises et qu'il a donc le droit de se voir reconnaître la qualité pour agir dans l'intérêt public; il s'appuie sur les décisions suivantes dans lesquelles une partie a revendiqué et s'est vu reconnaître la qualité pour agir dans l'intérêt public : Finlay c. Canada (Ministre des Finances) (1986), 2 R.C.S. 607; Nouvelle-Écosse (Procureur général) c. Ultramar Inc. (1985), 3 C.F. 713 (1re inst.); Citizens' Mining Council of Newfoundland c. Canada (Ministre de l'Environnement), [1999] A.C.F. no 273 (1re inst.).
Dans l'affaire Devinat, le demandeur, un avocat et traducteur qui devait respecter des échéances, était obligé d'attendre des jours pour obtenir des traductions en raison de la politique de traduction « sur demande » de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié. Il a d'abord déposé une plainte devant le Commissaire aux langues officielles, puis une demande de contrôle judiciaire.
La Cour d'appel a conclu que M. Devinat était « directement touché » parce qu'il se heurtait lui-même au refus de la Commission de fournir une traduction de ses décisions en temps opportun. Compte tenu des critères d'évaluation de la qualité pour agir dans l'intérêt public, la Cour d'appel s'est reportée en premier lieu aux normes établies par la Cour suprême dans Conseil canadien des Églises :
[50] La Cour rappelait enfin les exigences auxquelles doit satisfaire la personne qui demande que lui soit reconnue la qualité pour agir dans l'intérêt public :
On a vu qu'il faut tenir compte de trois aspects lorsqu'il s'agit de déterminer s'il y a lieu de reconnaître la qualité pour agir dans l'intérêt public. Premièrement, la question de l'invalidité de la loi en question se pose-t-elle sérieusement? Deuxièmement, a-t-on démontré que le demandeur est directement touché par la loi ou qu'il a un intérêt véritable quant à sa validité? Troisièmement, y a-t-il une autre manière raisonnable et efficace de soumettre la question à la cour? [nous soulignons]
La Cour d'appel a conclu que M. Devinat était directement touché, de sorte qu'elle n'était pas tenue de décider s'il aurait la qualité pour agir dans l'intérêt public, mais elle a formulé les remarques suivantes sur ce point :
[51] La question soulevée en l'espèce est sérieuse. Il s'agit de savoir si le Parlement a voulu que la jurisprudence de la Commission soit disponible dans les deux langues officielles et donc facilement accessible à ceux qui sont appelés à se servir de ces documents. La violation alléguée porte sur une obligation quasi constitutionnelle. Le public a intérêt à connaître et à faire vérifier au besoin l'étendue des obligations que le Parlement canadien impose aux tribunaux fédéraux dans la qualité des services qui doivent être rendus aux usagers. L'appelant a un intérêt véritable à connaître s'il a la même qualité d'accès à cette connaissance que les membres du public de l'autre langue officielle. Il n'existe pas d'autres recours raisonnable et efficace de saisir un tribunal de la question. La procédure administrative prévue par la LLO, telle qu'énoncée plus haut, ne remplace pas l'intervention des tribunaux. [à la page 231)
Les circonstances dans lesquelles M. Devinat a été jugé directement touché ainsi que la conclusion de la Cour portant qu'il n'existait pas d'autre manière raisonnable et efficace de soumettre la question à la Cour laissent assurément une certaine place au débat sur l'argument du demandeur. Une fois encore, je n'ai pas l'intention de m'arroger l'exercice du pouvoir discrétionnaire du juge qui présidera l'instruction pour déterminer si le syndicat a la qualité requise pour introduire la demande.
La prescription
Le paragraphe 18.1(2) de la Loi sur la Cour fédérale exige qu'une demande soit déposée dans les trente (30) jours qui suivent la première communication de la « décision ou de l'ordonnance » contestée. En l'espèce, l'Agence a mis en oeuvre le nouveau programme de dotation le 1er novembre 1999, et l'avis de demande n'a pas été délivré avant le 27 mars 2000.
Règle générale, la prescription ne constitue pas un motif de radiation d'une demande. Il convient de l'invoquer en défense et de la plaider lors de l'audition de la demande. Cela dit, la Cour a radié des demandes introduites après l'expiration du délai de prescription lorsque la question de la date de la décision ou de sa communication au demandeur ne soulevait aucune question susceptible d'être débattue : Drolet c. Surintendant des faillites et al. (1996), 118 F.T.R. 147 (1re inst.); Dutt c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] A.C.F. no 1518 (1re inst., prot.).
En fait, ces deux causes donnent essentiellement effet à la proposition faite dans l'affaire David Bull, qui permet la radiation d'un avis de demande lorsqu'il n'est pas possible de contester ni de corriger le défaut et que la demande est futile pour cette raison. De plus, dans l'affaire Drolet, où la demande a été jugée « vouée à l'échec » parce qu'il était clair qu'elle avait été introduite après l'expiration du délai de prescription légal et qu'aucune prorogation de délai n'avait été demandée, la décision de la Cour de rejeter la demande était liée à certaines conditions qui, si elles étaient remplies, excluraient le rejet de la demande.
Le syndicat, dans son argumentation, s'appuie principalement sur deux jugements récents de la Cour d'appel fédérale qui nuancent et élargissent les circonstances dans lesquelles une demande peut être reconnue comme introduite en temps opportun. Dans l'affaire Devinat, où un particulier a attaqué une politique, le demandeur a engagé sa procédure environ un an après avoir pris connaissance de l'omission de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié de fournir les traductions. La Cour a néanmoins conclu que la demande n'était pas tardive parce que l'omission de la Commission est « permanente, court quotidiennement » (précité, au paragraphe 44).
Dans la décision Krause c. Canada, [1999] 2 C.F. 476, les appelants alléguaient que, pour chaque exercice financier depuis 1993-1994, les excédents des fonds de pension de retraite de la fonction publique et des Forces canadiennes avaient été crédités irrégulièrement par le ministre responsable. Au cours de chacun de ces exercices, les excédents des comptes avaient été irrégulièrement amortis à la suite de l'adoption de pratiques comptables recommandées par l'Institut canadien des comptables agréés. La « décision » d'amortir les excédents avait été prise en 1989-90. En première instance, il a été décidé que la demande avait été déposée après l'expiration du délai de 30 jours suivant la décision et, en fait, suivant les « décisions » annuelles subséquentes d'appliquer ces pratiques. Le juge Sexton, qui a accueilli l'appel a dit ce qui suit, au nom de la Cour d'appel, à la page 492 :
[24] L'exercice de la compétence prévue à l'article 18 n'est pas subordonné à l'existence d'une « décision ou ordonnance » . Dans Alberta Wilderness Assn. c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans), le juge Hugessen a fait observer que le recours prévu par cette disposition « ne dépend pas de l'existence préalable d'une décision ni d'une ordonnance » . En l'espèce, l'existence d'une décision générale d'adopter les recommandations de l'Institut canadien des comptables agréés ne fait pas courir le délai de prescription du paragraphe 18.1(2) de façon à rendre les appelants irrecevables à agir en mandamus, prohibition ou jugement déclaratoire. Autrement, quelqu'un qui serait dans le même cas n'aurait jamais la possibilité de demander justice sous le régime de l'article 18 du seul fait que le supposé acte invalide ou illégal découle d'une décision antérieurement prise en la matière. Cette dernière décision n'est pas elle-même un manquement à quelque obligation légale que ce soit. S'il y a eu manquement, celui-ci tient aux actes accomplis par le ministre responsable en violation du texte de loi applicable. (note de bas de page omise.)
Il est clair que les décisions Devinat et Krause donnent une certaine portée à l'argument du demandeur selon lequel il est possible que les délais de prescription légaux ne s'appliquent pas lorsque, comme en l'espèce, la politique contestée demeure en vigueur et est appliquée quotidiennement, de sorte qu'elle peut toujours être attaquée.
Le défendeur n'a rien à gagner en faisant une distinction avec l'affaire Krause du fait que la Cour a conclu, dans cette cause, que les demandeurs n'auraient autrement aucun moyen d'obtenir réparation. Le syndicat invoque l'argument défendable que les employés, individuellement, ne seraient peut-être pas en mesure de contester efficacement l'ensemble du « code » et, plus particulièrement, dans ce contexte. Si un employé pouvait contester le régime, il devrait s'appuyer sur une décision défavorable en matière de dotation et agir dans les 30 jours de la date de l'adoption de la politique, qui correspond à la date de la création de l'Agence.
J'estime que la requête en rejet fondée sur la prescription est prématurée dans les circonstances et je laisse à la défenderesse la possibilité de soulever cette question en défense. En effet, les décisions Devinat et Krause, appellent à la prudence face à une requête en radiation sommaire d'une demande dite tardive, sauf dans les cas les plus manifestes. Cette prudence s'impose à plus forte raison dans le cas d'une demande qui soulève par ailleurs des questions sérieuses discutables qui devraient être tranchées sur le fond.
La prorogation du délai de signification et de dépôt de la preuve par affidavit de la défenderesse
La défenderesse demande subsidiairement, dans le cas où je rejetterais la demande en partie ou en totalité, que le demandeur soit tenu de se conformer à l'alinéa 301e) des règles en fournissant un énoncé complet et concis des motifs invoqués. L'Agence demande aussi subsidiairement la prorogation du délai de production de sa preuve par affidavit.
Le demandeur s'oppose à la prorogation du délai. L'avocat du demandeur avait apparemment acquiescé à une prorogation du délai de dépôt de la preuve par affidavit de l'Agence et a plutôt reçu signification de la présente requête, sans avoir été avisé que l'Agence désirait obtenir des précisions.
Pour ce qui est de le forcer à exposer d'autres motifs, le demandeur renvoie la défenderesse à l'argumentation qu'il a présentée dans le cadre de la présente requête. L'Agence répond qu'elle n'était pas tenue d'aviser le demandeur, car c'est au demandeur qu'il incombait d'énoncer ses motifs conformément aux Règles.
Selon moi, la requête de la défenderesse s'apparente beaucoup à une requête en vue d'obtenir des précisions, qui ne peut être présentée, pour d'excellentes raisons, dans le cadre d'une demande de contrôle judiciaire. Cette procédure est une procédure sommaire qui exige célérité et vise à exclure les escarmouches interlocutoires qui embourbent et retardent le processus.
La brièveté est louable et les motifs fournis sont assurément concis. La demande aurait pu être plus détaillée, mais je ne vois pas pourquoi j'ordonnerais au demandeur de produire ce qui équivaudrait à des précisions sur les motifs pour l'instant. L'Agence ne subira aucun préjudice de ce fait. Elle peut répondre à la demande et produire sa propre preuve. D'autant plus qu'elle a pris connaissance de l'argumentation présentée par le demandeur dans le cadre de la présente requête, en plus de la demande et de la longue preuve produite dans l'affidavit de M. Luce qui énonce en détail le fondement factuel de la demande.
Il aurait été préférable et opportun que l'Agence demande une prorogation du délai afin de présenter la présente requête; j'accueillerai néanmoins la demande de la défenderesse en prorogation du délai dans lequel elle peut signifier et déposer sa preuve par affidavit.
Conclusion
Une ordonnance distincte sera prononcée pour rejeter la requête de la défenderesse, proroger le délai dans lequel la défenderesse peut déposer sa preuve par affidavit et adjuger les dépens relatifs à la requête en faveur du demandeur sans égard à l'issue de l'instance.
« R. Aronovitch »
Protonotaire
Ottawa (Ontario)
29 janvier 2001
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, LL.L., Trad. a.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS ET AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
NUMÉRO DU GREFFE : T-598-00
INTITULÉ DE LA CAUSE : INSTITUT PROFESSIONNEL DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA c. AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
LIEU DE L'AUDIENCE : Ottawa (Ontario)
DATE DE L'AUDIENCE : le 16 octobre 2000
MOTIFS DE L'ORDONNANCE PRONONCÉS PAR LA PROTONOTAIRE ARONOVITCH
EN DATE DU : 29 janvier 2001
ONT COMPARU :
Me Dougald Brown POUR LE DEMANDEUR
(intimé)
Me J. Sanderson Graham POUR LA DÉFENDERESSE
Me Michael Ciavaglia (requérante)
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Nelligan Power LLP POUR LE DEMANDEUR
Ottawa (Ontario) (intimé)
Morris Rosenberg POUR LA DÉFENDERESSE
Sous-procureur général du Canada (requérante)
Ottawa (Ontario)