Décisions de la Cour fédérale

Date : 20040430

Dossier : T-1283-03

Référence : 2004 CF 642

Ottawa (Ontario), le 30 avril 2004

EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE von FINCKENSTEIN

ENTRE :

                                BRUNICO COMMUNICATIONS INCORPORATED

                                                                                                                                    demanderesse

                                                                             et

                                        LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA

                                                                                                                                           défendeur

                                MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE

[1]         Brunico Communications Incorporated (Brunico) est une société de communications d'entreprise propriétaire de deux publications bihebdomadaires nationales de format tabloïd dénommées Strategy et Playback. Le ministre du Patrimoine canadien (le ministre) est l'autorité responsable du Programme d'aide au contenu rédactionnel (le programme). Depuis 2000-2001 et par le biais du Fonds du Canada pour les magazines (le fonds), des subventions ont été accordées, dans le cadre du Programme, à des magazines admissibles en vue de contribuer à la production de magazines de haute qualité mettant en valeur les oeuvres d'un large éventail de créateurs canadiens.

[2]         Voici comment fonctionne le programme. Le cycle de financement du fonds s'aligne sur l'exercice financier du gouvernement qui va du 1^er avril au 31 mars. Durant ce cycle, un éditeur peut demander une subvention pour son prochain exercice financier sur présentation de ses états financiers vérifiés de la précédente année financière. Les demandes doivent parvenir au plus tard le 15 octobre et le fonds est alors réparti pour cette année-là entre tous les demandeurs admissibles avant le 31 mars. À titre d'exemple, Brunico (dont l'exercice financier commence le 1^er juillet), a présenté sa demande, pour l'année financière débutant le 1^er juillet 2001, au cours du cycle de financement allant du 1^er avril 2000 au 31 mars 2001, en s'appuyant sur ses derniers états financiers vérifiés portant sur l'exercice financier du 1^er juillet 1998 au 30 juin 1999.

[3]         Brunico a présenté sa première demande en octobre 2000. Une fois celle-ci approuvée, la société a obtenu 107 377 $ pour Strategy et 104 975 $ pour Playback. Toutefois, sa seconde demande, soumise en octobre 2001, a été rejetée le 18 mars 2002.

[4]         Le fonds a pour vocation d'aider les magazines, à l'exclusion des journaux. On ne trouve dans ce secteur d'activité aucune définition généralement acceptée de ce qu'est un magazine par opposition à un journal. Le formulaire de demande pour le cycle de financement 2000-2001 a simplement défini les magazines admissibles en ces termes :

2.2.2.       Magazines admissibles

Pour être admissible au volet Aide au contenu rédactionnel du FCM, un magazine doit être publié par une maison d'édition admissible au cours de la période de douze (12) mois prenant fin entre le 1^er avril 1999 et le 31 mars 2000, et :

-                être une publication imprimée dont les numéros paraissent sous un même nom, suivant des dates ou des numéros consécutifs, à des intervalles réguliers, au plus une fois la semaine et au moins deux fois l'an [TRADUCTION] à l'exception des numéros spéciaux;

-                avoir une moyenne annuelle d'au moins 80 p. 100 de contenu rédactionnel canadien. Le contenu rédactionnel canadien représente un pourcentage de l'ensemble du contenu rédactionnel;

-                avoir des dépenses rédactionnelles minimales de 30 000 $ par année ou une moyenne de 3 000 $ en dépenses rédactionnelles par numéro;

-                avoir entre 10 p. 100 et 70 p. 100 de contenu publicitaire à l'exclusion des suppléments (encarts et excarts). Le contenu publicitaire représentera un pourcentage de l'ensemble du contenu publicitaire et rédactionnel d'un magazine;

-                générer des recettes publicitaires d'au moins 60 000 $;

-                afficher une diffusion moyenne de 5 000 exemplaires par numéro;

-                être édité, conçu, assemblé, publié et imprimé au Canada; et

-                avoir complété un cycle entier de publication et avoir été en activité pendant une année financière complète avant la présentation de la demande.

[5]         Légèrement modifiée pour 2001-2002, la définition de magazine admissible était la suivante :

2.2.2        Magazines admissibles

Pour être admissible au volet Aide au contenu rédactionnel du FCM, un magazine doit :

-                être publié par une maison d'édition admissible;

-                paraître au moment de la demande;

-                avoir complété un cycle entier (12 mois) de publication et avoir été en activité pendant toute une année financière avant la présentation de la demande.

En plus de ces trois critères, les activités d'édition et de distribution de la maison d'édition énumérées ci-dessous doivent s'être déroulées au cours d'une année financière de douze (12) mois prenant fin à une date quelconque entre le 1^er avril 2000 et le 31 mars 2001 et doivent être véridiques au moment de la présentation de la demande. Ces critères sont les suivants :

A.             être édité, conçu, assemblé, publié et imprimé au Canada;

B.             être une publication imprimée dont les numéros paraissent sous un même nom, suivant des dates et des numéros consécutifs, à des intervalles réguliers, au plus une fois la semaine et au moins deux fois l'an;

C.             avoir une moyenne d'au moins 80 p. 100 de contenu rédactionnel canadien. Le contenu rédactionnel canadien représente un pourcentage de l'ensemble du contenu rédactionnel. [TRADUCTION]La taille des encarts est calculée en fonction d'une page du magazine;

D.             avoir des dépenses rédactionnelles minimales de 30 000 $ par année et une moyenne de 3 000 $ en dépenses rédactionnelles par numéro;

E.             avoir entre 10 p. 100 et 70 p. 100 de contenu publicitaire. Le contenu publicitaire représente un pourcentage de l'ensemble du contenu publicitaire et rédactionnel d'un magazine, y compris les encarts.[TRADUCTION] La taille des encarts est calculée en fonction d'une page du magazine;

F.             générer des recettes publicitaires d'au moins 60 000 $; et

G.             afficher une diffusion moyenne de 5 000 exemplaires ou plus par numéro.

[6]         On s'est demandé si le programme n'englobait pas un trop grand nombre de publications qui étaient plutôt des journaux que des magazines. C'est pourquoi, le ministre, en collaboration avec deux groupes du secteur (Brunico n'en faisait pas partie), a fixé des critères pour distinguer les journaux des publications format tabloïd. Ces critères ont été adoptés le 25 janvier 2002. La définition de magazine admissible et les nouveaux critères, qui ont figuré dans le Guide du demandeur 2002-2003, s'énoncent ainsi :

b)              Magazines admissibles

Pour être admissible au volet Aide au contenu rédactionnel du FCM, un magazine doit :

-                être publié par une maison d'édition admissible;

-                paraître au moment de la demande ainsi que tout au cours de l'analyse de la demande; et

-                avoir complété un cycle entier de publication (12 mois) et avoir été en activité pendant une année financière complète avant la présentation de la demande.

En plus de ces trois critères, les activités d'édition et de distribution de la maison d'édition énumérées ci-dessous doivent s'être déroulées au cours d'une année financière de douze (12) mois prenant fin à une date quelconque entre le 1^er avril 2001 et le 31 mars 2002 et doivent être véridiques au moment de la présentation de la demande. Un magazine doit également :

A.             être édité, conçu, assemblé, publié et imprimé au Canada;

B.             être une publication imprimée dont les numéros paraissent sous le même nom, suivant des dates et des numéros consécutifs, à des intervalles réguliers, au plus une fois la semaine et au moins deux fois l'an;

C.             avoir une moyenne d'au moins 80 p. 100 de contenu rédactionnel canadien. Le contenu rédactionnel canadien représente un pourcentage de l'ensemble du contenu rédactionnel. [TRADUCTION]La taille des encarts est calculée en fonction d'une page du magazine;

D.             avoir des dépenses rédactionnelles minimales de 30 000 $ par année ou une moyenne de 3 000 $ en dépenses rédactionnelles par numéro;

E.             avoir entre 10 p. 100 et 70 p. 100 de contenu publicitaire. Le contenu publicitaire représente un pourcentage de l'ensemble du contenu publicitaire et rédactionnel d'un magazine. [TRADUCTION]La taille des encarts est calculée en fonction d'une page du magazine;

F.             générer des recettes publicitaires d'au moins 60 000 $; et

G.             afficher une diffusion moyenne de 5 000 exemplaires ou plus par numéro.

Journaux

[TRADUCTION] Pour les besoins du FCM, le terme journal a été plus précisément défini, en 2002-2003, par le ministre en collaboration avec des représentants du secteur en tenant compte surtout des caractéristiques physiques d'une publication afin d'éviter les décisions de nature subjective quant au contenu d'un périodique. C'est uniquement la prépondérance des caractéristiques propres aux journaux qui rend une publication inadmissible. C'est de cette façon qu'un grand nombre de périodiques ont pu maintenir leur admissibilité.

Sur une échelle de 10 points, les périodiques qui obtiennent six points ou plus sont considérés comme des journaux et ne sont donc pas admissibles à un financement par le FCM. Cela préserve le principe voulant que les périodiques admissibles puissent partager certaines caractéristiques avec les journaux et être tout de même considérés comme des magazines. La nouvelle échelle se présente comme suit :

Grand format ou format tabloïd	2 points
Non relié	2 points
Imprimé sur du papier journal de n'importe quelle qualité	1 point
Défini comme un journal	1 point
Articles commençant sur la couverture	1 point
Distribution principalement gratuite sans mention d'un destinataire	2 points
Divisé en sections régulières détachables	1 point
Total	10 points

[7]         Bien qu'adoptée le 25 janvier 2002, cette nouvelle façon de distinguer les journaux des magazines a été appliquée à l'égard du cycle de financement en cours 2001-2002, ce qui signifiait que Brunico était jugée inadmissible à tout financement durant ce cycle.

[8]         La version imprimée du Guide du demandeur pour 2002-2003 a paru en août 2002 et les demandeurs ont eu la latitude de modifier leurs publications jusqu'au 31 décembre 2002 en vue de se conformer à la définition de magazines admissibles aux termes du Fonds. Brunico a mis à profit cette occasion et sa demande pour le cycle de financement 2002-2003 a été approuvée.

[9]         Brunico demande aujourd'hui le contrôle judiciaire de la décision du ministre l'excluant du droit au financement pour 2001-2002 en raison des critères adoptés le 25 janvier 2002.

QUESTIONS EN LITIGE

[10]       La présente demande soulève deux principales questions :

1.          Le ministre était-il obligé d'agir équitablement envers la demanderesse et a-t-il failli à cette obligation?

2.          Le ministre a-t-il porté atteinte à la liberté d'expression de la demanderesse?

TEXTES DE LOI PERTINENTS

Loi sur le ministère du Patrimoine canadien, L.C. 1995, ch. 11 (la Loi)

Compétence générale 4. (1) Les pouvoirs et fonctions du ministre s'étendent de façon générale à tous les domaines de compétence du Parlement non attribués de droit à d'autres ministères ou organismes fédéraux et liés à l'identité, aux valeurs, au développement culturel et au patrimoine canadiens et aux lieux naturels ou historiques d'importance pour la nation. ... Tâches 5. Dans le cadre de ses pouvoirs et fonctions, le ministre a pour tâche d'instaurer, de recommander, de coordonner et de mettre en oeuvre les objectifs, opérations et programmes nationaux en matière d'identité, de valeurs, de développement culturel et de patrimoine canadiens et pour ce qui a trait aux lieux naturels et historiques d'importance pour la nation et d'en faire la promotion. ... Aide financière 7. Pour faciliter la mise en oeuvre des opérations ou programmes prévus par la présente loi, le ministre peut_: a) accorder une aide financière sous forme de subventions, contributions ou dotations; ...		Minister's powers, duties and functions 4. (1) The powers, duties and functions of the Minister extend to and include all matters over which Parliament has jurisdiction, not by law assigned to any other department, board or agency of the Government of Canada, relating to Canadian identity and values, cultural development, heritage and areas of natural or historical significance to the nation. ... General duties 5. In exercising the powers and performing the duties and functions assigned to the Minister by section 4, the Minister shall initiate, recommend, coordinate, implement and promote national policies, projects and programs with respect to Canadian identity and values, cultural development, heritage and areas of natural or historical significance to the nation. ... Financial assistance and dealing with property 7. To facilitate the implementation of any program of the Minister under this Act, the Minister may (a) provide financial assistance in the form of grants, contributions and endowments to any person; ...

La Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l'annexe B de la Canada Act 1982 (U.K.), 1982, ch. 11, dispose :

Libertés fondamentales 2. Chacun a les libertés fondamentales suivantes : a) liberté de conscience et de religion; b) liberté de pensée, de croyance, d'opinion et d'expression, y compris la liberté de la presse et des autres moyens de communication; c) liberté de réunion pacifique; d) liberté d'association.		Fundamental freedoms 2. Everyone has the following fundamental freedoms: a) freedom of conscience and religion; b) freedom of thought, belief, opinion and expression, including freedom of the press and other media of communication; c) freedom of peaceful assembly; and d) freedom of association.

QUESTION 1 : Le ministre était-il obligé d'agir équitablement envers la demanderesse et a-t-il failli à cette obligation?

[11]       Cette question se subdivise en trois parties :

1.          Le ministre était-il obligé d'agir équitablement envers la demanderesse?

2.          Quelle était la nature de cette obligation?

3.          A-t-il failli, en l'espèce, à cette obligation?

Je me propose d'examiner successivement ces trois questions.

Le ministre était-il obligé d'agir équitablement envers la demanderesse?

[12]       Dans la cause Première nation Anisinabe de Roseau River c. Première nation Anishinabe de Roseau River (Conseil), [2003]_ A.C.F. n ° 251, au paragraphe 42, le juge Kelen a évoqué l'application de l'obligation d'équité en ces termes :

On considère que le devoir d'équité n'intervient pas dans les décisions de nature générale prises par des organes législatifs et fondées sur des considérations d'intérêt public. En revanche, une décision administrative qui vise une personne en particulier et qui touche « les droits, privilèges ou biens » de cette personne fera intervenir le devoir d'équité; voir l'arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, paragraphe 20.

[13]       Ici, la décision était de nature administrative et touchait les privilèges et biens de la demanderesse. Par conséquent, le ministre avait l'obligation d'agir équitablement envers la demanderesse.

Quelle était la nature de cette obligation?

[14]       Les éléments constitutifs du devoir d'équité varient selon le contexte. Plusieurs facteurs ont été retenus en raison de leur importance pour définir la nature de cette obligation dans une situation donnée (Baker c. Canada (M.C.I.), [1999] 2 R.C.S. 817, aux pages 837-844). Ce sont:

1. la nature de la décision recherchée et le processus suivi pour y parvenir;

2. la nature du régime législatif et les termes de la loi sur laquelle s'appuie le décideur;

3. l'importance de la décision pour la personne visée;

4. les choix de procédure que l'organisme fait lui-même, particulièrement quand la loi laisse au décideur la possibilité de choisir ses propres procédures.

[15]       Un autre élément touchant la nature du devoir d'équité est celui de l'expectative légitime de la personne visée par la décision (Baker, précité). Dans la cause Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) c. Bendahmane, [1989] 2 C.F. 16 (C.A.F.), le juge Hugessen, dans une déclaration que plusieurs cours de justice ont depuis lors citée et approuvée^[1], a évoqué en ces termes la doctrine de l'expectative légitime aux pages 31 et 32 de sa décision :

Le principe applicable est parfois énoncé sous la rubrique « expectative raisonnable » ou « expectative légitime » . Il a une importante histoire dans le droit administratif, et le Conseil privé l'a énoncé avec fermeté dans l'affaire Attorney General of Hong Kong v. N Yen Shiu, [1983] 2 A.C. 629 (P.C.)... Lord Fraser on Tullybelton s'est exprimé en ces termes (à la page 638) :

... lorsqu'une autorité publique a promis de suivre une certaine procédure, l'intérêt d'une bonne administration exige qu'elle agisse équitablement et accomplisse sa promesse, pourvu que cet accomplissement n'empêche pas l'exercice de ses fonctions prévues par la loi. Le principe se trouve également justifié par l'autre idée que, lorsque la promesse a été faite, l'autorité doit avoir considéré que toutes observations de la part des parties intéressées l'aideraient à s'acquitter de ses fonctions équitablement et, règle générale, cela est exact.

[16]       En règle générale, la Cour essaie de maintenir un juste équilibre entre des pratiques administratives efficientes d'une part et, d'autre part, la participation effective des parties (Brown et Evans, Judicial Review on Administrative Action in Canada (1998)).

[17]       Partant de ce qui précède, le devoir d'équité procédurale du ministre envers la demanderesse était en l'occurrence relativement faible. La décision était avant tout de nature administrative et elle a été prise en vertu du large pouvoir discrétionnaire que la Loi reconnaît au ministre. Elle l'a été également dans un contexte non contradictoire (Jada Fishing c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans) (2002), 41 Admin. L.R. (3d) 281 (C.A.F.)). Bien que la

décision ministérielle n'ait pas été portée en appel, il était loisible à la demanderesse de présenter, l'année suivante, une demande de financement, ce qu'elle a fait avec succès en l'espèce.

A-t-il failli, en l'espèce, à cette obligation?

[18]       Le ministre a publié un Guide du demandeur pour le cycle de financement 2001-2002 où il est dit expressément que les magazines, mais non les journaux, étaient admissibles au financement. La définition qu'on y donnait des magazines admissibles excluait les journaux qui, eux, n'étaient cependant pas définis.

[19]       Durant l'été et l'automne 2001, le ministre, suite à des consultations, a adopté en janvier 2002 une définition visant les journaux. Mais au lieu de l'appliquer au cycle de financement suivant, il l'a mise à effet à l'égard du cycle en cours et des demandes déjà à l'étude. En fait, le ministre a appliqué les règles énoncées dans le Guide 2002-2003 à des demandes présentées en 2001-2002. Autrement dit, il a publié un guide pour 2001-2002 qui établissait une série de règles, pour ensuite en appliquer un autre.

[20]       Cette façon de procéder portait atteinte non seulement à la règle de l'équité procédurale la plus élémentaire (un demandeur devrait savoir comment présenter sa défense), mais aussi à l'expectative légitime fondamentale de la demanderesse (que le ministre se réglerait sur le Guide publié par ses soins).

[21]       L'avocat de la défenderesse a soutenu qu'on ne pouvait exciper du fait que les intéressés n'ont pas eu la possibilité de se conformer au nouveau système après son adoption. Lorsqu'on exécute un programme comme celui de l'Aide au contenu rédactionnel où les résultats antérieurs déterminent l'admissibilité à de futurs avantages, nul ne peut modifier les règles en cours de route sans prévoir pour cela des dispositions transitoires ou donner préavis à qui de droit. Quelque étendue que soit l'autorité discrétionnaire du ministre, l'équité procédurale élémentaire exige qu'il s'en tienne aux règles d'un programme qu'il a lui-même publiées pour un cycle de financement donné.

[22]       Les décisions que Marie France Gosselin a prises au nom du ministre du Patrimoine canadien, le 18 mars 2002, au sujet des demandes de financement de Brunico concernant les publications Strategy et Playback, sont par conséquent infirmées et la question est renvoyée à Patrimoine Canada pour qu'il statue sur l'affaire conformément aux règles énoncées dans le Guide du demandeur 2001-2002, de façon que Brunico puisse recevoir pour lesdites publications (si elles sont admissibles) les montants qu'elle aurait obtenus en l'absence des nouvelles règles adoptées le 25 janvier 2002.

[23]       À la lumière de ce qui précède, point n'est besoin d'étudier la question soulevée par la demanderesse en vertu de la Charte.

                                                    ORDONNANCE

LA COUR ORDONNE :

1.         Les décisions que Marie France Gosselin a prises au nom du ministre du Patrimoine canadien le 18 mars 2002 au sujet des demandes de financement de Brunico Communications Inc., concernant les publications Strategy et Playback, sont infirmées et la question est renvoyée à Patrimoine Canada pour qu'il statue sur l'affaire conformément aux règles énoncées dans le Guide du demandeur 2001-2002 de façon que Brunico Communications Inc. puisse recevoir pour lesdites publications (si elles sont admissibles) les montants qu'elle aurait obtenus en l'absence des nouvelles règles adoptées le 25 janvier 2002.

2.          Les frais de la demande sont adjugés à la demanderesse.

                                                                                                « K. von Finckenstein »            

                                                                                                                             Juge                          

Traduction certifiée conforme

Martine Guay, LL.L.

COUR FÉDÉRALE

                                  AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

DOSSIER :                                           T-1283-03

INTITULÉ :                                          BRUNICO COMMUNICATIONS INC.

c.

LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA

LIEU DE L'AUDIENCE :                    Ottawa (Ontario)

DATE DE L'AUDIENCE :                  Le 27 avril 2004

MOTIFS DE L'ORDONNANCE :     LE JUGE von FINCKENSTEIN

DATE DES MOTIFS :                         Le 30 avril 2004

COMPARUTIONS :

Julie Thorburn                                                                      POUR LA DEMANDERESSE

Valerie J. Anderson                                                             POUR LE DÉFENDEUR

Andrea Bourke

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

Cassels Brock & Blackwell s.r.l.                                          POUR LA DEMANDERESSE

Toronto (Ontario)

Morris A. Rosenberg                                                          POUR LE DÉFENDEUR

Sous-procureur général du Canada

Ministère de la Justice

Toronto (Ontario)

NOTES DU TRADUCTEUR

1) Paragraphe 2: Nous avons rectifié la date du 31 juin pour une raison évidente.

2) Paragraphes 4, 5 & 6: Les extraits des guides 2000-2001 et suivants ont été tirés du dernier              Guide publié pour 2003-2004. Les quelques membres de phrase qui ne figurent plus dans cette

    édition sont précédés de la mention [TRADUCTION]. Les anciennes versions du Guide n'ont         pu être retrouvées ni au ministère du Patrimoine ni sur Internet.

  

     Nous avons traduit le premier paragraphe de la rubrique « Journaux » , (paragraphe 6 du texte),

     La deuxième partie de cette rubrique est une version officielle.

3) Page des avocats (version anglaise): Le défendeur n'est pas le ministre du Patrimoine, mais              bien le Procureur général du Canada.. Nous avons rectifié.