Date : 20050216
Dossier : T-1438-03
Référence : 2005 CF 253
ENTRE :
CLEMENT ENDICOTT
demandeur
et
SA MAJESTÉ LA REINE,
représentée par le CONSEIL DU TRÉSOR
défenderesse
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE SUPPLÉANT STRAYER
Introduction
[1] La Cour est saisie d'une demande de contrôle judiciaire d'une décision rendue le 9 juillet 2003 par M. Vernon White, commandant par intérim, dirigeant principal délégué des ressources humaines de la GRC, au sujet d'un grief déposé en vertu de l'article 91 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (L.R.C. 1985, ch. P-35) (la Loi).
[2] Le demandeur a commencé à travailler comme employé civil de la Gendarmerie Royale du Canada le 12 octobre 1999. Son engagement pour une durée déterminée a été reconduit successivement à huit reprises, la dernière fois pour la période du 31 janvier 2003 au 31 mars 2003. En tout et partout, il a été engagé selon cette formule pour une période de plus de trois ans et cinq mois. Le 28 février 2003, il a été informé que son engagement ne serait pas reconduit au-delà du 31 mars 2003.
[3] Pendant quelques années, le Conseil du Trésor appliquait des politiques visant à éviter que les ministères recourent à une succession de nominations de durée déterminée pour éviter d'engager de façon permanente des effectifs dont on pouvait démontrer que les services étaient requis de façon continue. La politique qui était en vigueur lorsque le demandeur a été embauché pour la première fois était la Politique sur l'emploi pour une période déterminée de longue durée, qui est entrée en vigueur le 10 juin 1999. Elle prévoyait que les personnes engagées pour une période déterminée qui avaient travaillé au même ministère à titre d'employés engagés pour une période déterminée pendant au moins cinq ans sans interruption de service de plus de 60 jours civils devait être nommées pour une période indéterminée. Elle prévoyait également que lorsqu'une personne employée pour une durée déterminée n'était pas réembauchée, les ministères étaient tenus de lui remettre un « avis officiel » . La période de préavis était fonction du nombre d'années de service de l'employé. Ainsi, les employés qui comptaient entre trois et cinq années de service avaient droit à un préavis d'au moins cinq semaines. On notera qu'en l'espèce, le demandeur, qui avait accumulé plus de trois années de service, a reçu un préavis écrit de seulement un mois l'informant que sa nomination pour une durée déterminée ne serait pas renouvelée. Il manquait donc quatre jours pour que ce préavis puisse être considéré comme un « avis officiel » .
[4] Dans le cas de la GRC, la politique de 1999 a été remplacée par une nouvelle Politique sur l'emploi pour une période déterminée, qui est entrée en vigueur le 1er avril 2003. Cette politique visait les mêmes objectifs généraux, mais elle obligeait les ministères à nommer pour une période indéterminée les employés nommés pour une période déterminée qui avaient travaillé pendant au moins trois ans sans interruption de service.
[5] Le demandeur affirme : (1) que l' « avis officiel » mentionné dans la politique de 1999 s'entend d'un préavis écrit; (2) qu'on ne lui a pas donné le préavis de cinq semaines exigé par la politique de 1999; (3) qu'il avait donc droit à ce que sa dernière nomination pour une durée déterminée se poursuive jusqu'au 4 avril 2003 inclusivement; (4) qu'il serait donc visé par la nouvelle politique de 2003 aux termes de laquelle le ministère était tenu de le nommer pour une période indéterminée, étant donné qu'il avait travaillé pendant au moins trois ans sans interruption de service en vertu de nominations de durée déterminée.
[6] Le demandeur a déposé un grief dans lequel il se plaignait des agissements de la GRC en vertu de l'article 91 de la Loi. Voici le texte de son grief :
[TRADUCTION] Je dépose un grief parce qu'on ne m'a pas fait parvenir d'avis officiel dans le délai prescrit par la Politique sur l'emploi pour une période déterminée de longue durée,
ET JE SOUTIENS EN OUTRE
que la direction a décidé de ne pas reconduire mon engagement pour une durée déterminée pour éviter de me nommer pour une période indéterminée comme l'exige la Politique sur l'emploi pour une période déterminée qui est entrée en vigueur le 1er avril 2003.
Au dernier palier de règlement des griefs, le grief du demandeur a été instruit par M. Vernon White, commandant par intérim, dirigeant principal délégué des ressources humaines, qui a rejeté le grief. Voici l'extrait de sa décision qui nous intéresse :
[TRADUCTION] La Gendarmerie Royale du Canada ne s'est jamais engagée à vous embaucher pour une période indéterminée puisque vous avez été engagé pour une période définie pour remplacer temporairement un employé engagé pour une période indéterminée qui faisait l'objet d'une affectation intérimaire. En mars 2002, lors de l'atelier sur l'actif et les approvisionnements, la direction vous a informé que, par suite d'une réorganisation, les postes d'artisans seraient abolis. À la suite de cet atelier, la direction a abordé cette question à plusieurs reprises avec vous, en précisant bien qu'aucun poste ne vous serait offert après le 31 mars 2003. Cette décision vous a été confirmée dans une lettre datée du 28 février 2003.
En conséquence, j'estime qu'il n'y a eu aucune violation de la Politique sur l'emploi pour une période déterminée. Je dois donc rejeter votre grief et refuser de vous accorder les mesures correctives que vous réclamez. (Dossier de demande du demandeur, à la page 21).
Il convient de remarquer que le commandant par intérim White n'aborde pas la question de l' « avis officiel » et qu'il ne traite pas de l'applicabilité de la politique de 2003. Or, ce sont précisément les questions qui font l'objet du grief.
[7] Le demandeur cherche en l'espèce à faire annuler cette décision et à faire renvoyer l'affaire pour qu'elle soit tranchée au dernier palier de la procédure de règlement des griefs d'une façon qui soit compatible avec les directives de la Cour. Le demandeur soutient que le décideur a commis une erreur de droit. Il aurait dû considérer que les ministères étaient légalement tenus de suivre les politiques de 1999 et de 2003 et il n'a pas appliqué [traduction] « la condition relative à l'avis officiel » comme exigeant un préavis écrit de cinq semaines que le demandeur n'a pas reçu. Bien que le demandeur conteste la décision en invoquant divers moyens, notamment en se plaignant d'iniquité et de considération de facteurs non pertinents, et bien qu'il se plaigne des décisions administratives de la GRC qui ont abouti à son licenciement, le reproche essentiel et le seul qui soit pertinent à mon avis est le fait que l'agent des griefs a commis une erreur de droit dans la façon dont il a interprété et appliqué, ou fait défaut d'appliquer, la politique de 1999. La défenderesse admet que la norme de contrôle appropriée en l'espèce est celle de la décision correcte (voir les observations de la défenderesse dans son dossier, page 6, paragraphe 16), mais elle soutient que ni la politique de 1999 ni celle 2003 n'avaient force de loi.
Analyse
Portée et norme de contrôle
[8] Le paragraphe 96(3) de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique prévoit que, dans le cas d'un grief présenté en vertu de l'article 91,
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[...] la décision rendue au dernier palier de la procédure applicable en la matière est finale et obligatoire, et aucune autre mesure ne peut être prise sous le régime de la présente loi à l'égard du grief ainsi tranché. |
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. . . the decision on the grief taken at the final level in the grief process is final and binding for all purposes of this Act and no further action under this Act may be taken thereon. |
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Il me semble toutefois que cette disposition ne fait pas obstacle à la présentation d'une demande de contrôle judiciaire en vertu de la Loi sur la Cour fédérale. Dans l'arrêt Vaughn c. Canada, [2003] A.C.F. 241 (C.A.), (pourvoi instruit par la Cour suprême du Canada le 17 mai 2004, nouvelle audience ordonnée le 5 octobre 2004), il a été jugé que l'article 91 constitue un régime exhaustif aux fins du règlement des litiges relevant de cet article et que le droit de recours qui peut être exercé par le biais d'un grief formulé en vertu de l'article 91 ne peut être exercé devant notre Cour. Dans cette affaire, les trois juges de la formation de la Cour d'appel fédérale ont tous convenu à titre incident que cela n'empêchait pas pour autant la Cour fédérale de procéder au contrôle judiciaire d'une décision rendue en vertu de l'article 91. Dans les motifs distincts qu'il a rédigés, le juge Evans a expliqué que l'on pouvait demander à la Cour d'examiner « le caractère équitable de la procédure administrative ainsi que la rationalité des conclusions de fait importantes et la légitimité de la décision ou de la mesure en question » (paragraphe 136). Je fais miennes ces explications de la portée du contrôle judiciaire en pareil cas.
[9] Quant à la norme de contrôle, il est acquis aux débats - et je suis du même avis - que le débat tourne essentiellement autour de l'interprétation du libellé de la politique de 1999. Le demandeur estime qu'il s'agit là d'une question de droit. La défenderesse hésite à qualifier la politique de « règle de droit » . Les deux parties conviennent toutefois que la norme de contrôle appropriée est celle de la décision correcte. J'estime que cette conclusion est compatible avec l'analyse pragmatique et fonctionnelle parce qu'on a affaire à l'attribution d'un sens à une expression déterminée, « avis officiel » , que les tribunaux sont mieux placés pour définir que l'agent des griefs au palier final. Je crois que l'on peut affirmer qu'en droit, l'agent des griefs était tenu de se fonder sur une interprétation correcte du texte de la Politique.
[10] Il me semble - et la défenderesse abonde dans mon sens - (voir le dossier de la défenderesse, page 6, paragraphe 19) que, dans ce contexte, un « avis officiel » s'entend d'un avis écrit et que le demandeur n'a pas reçu de préavis écrit de cinq semaines, mais seulement un préavis d'un mois. La décision du commandant par intérim, dirigeant principal délégué des ressources humaines à la GRC, était donc incorrecte parce qu'il n'a pas abordé cette question, qui était le principal objet du grief. Il s'est plutôt demandé si le demandeur avait jamais eu des raisons de croire qu'il serait nommé pour une période indéterminée et il a tenu compte du fait que le demandeur avait été avisé verbalement que sa dernière nomination pour une durée déterminée ne serait pas renouvelée. Il ne s'est pas penché sur le texte même de la Politique en ce qui concerne l'obligation de donner un avis officiel de cinq semaines. En agissant ainsi, l'agent des griefs n'a pas tenu compte des conséquences du défaut du Ministère de respecter la politique de 1999.
La politique de 1999 était-elle juridiquement contraignante?
[11] La politique de 1999 n'était pas une législation déléguée. Il s'agissait de toute évidence d'une directive du Conseil du Trésor portant sur le traitement équitable des employés par les ministères. Selon la jurisprudence, la question de savoir si de telles directives internes créent des droits reconnus par la loi que les tribunaux peuvent définir et appliquer dépend de l'intention et du contexte dans lequel la directive a été publiée.
[12] Le demandeur cite plusieurs décisions à l'appui de la proposition que de telles directives internes ont force de loi. Voici ce qui ressort des décisions les plus marquantes. Dans l'arrêt Gingras c. Canada, [1994] 2 C.F. 734 (C.A.), la Cour d'appel fédérale a statué que le régime de primes au bilinguisme créait un droit à une prime au bilinguisme en faveur des fonctionnaires répondant à sa définition. Dans cette affaire, le régime avait été adopté par le Conseil du Trésor et il était très précis. Il ne laissait aucune marge d'appréciation aux ministères. Dans son arrêt, la Cour d'appel ne précise pas les critères sur lesquels elle s'est fondée pour conclure que la politique pouvait donner ouverture à une action, mais c'est effectivement ce qu'elle a jugé. Il semble qu'une grande partie de sa décision reposait sur le libellé du régime de primes au bilinguisme. Dans l'affaire Nguyen c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1994] 1 C.F. 232 (C.A.), la Cour a expliqué que le guide administratif du ministère de l'Emploi et de l'Immigration prescrivait que l'on remette à la personne qui cherchait à entrer au Canada en tant que membre parrainé de la famille un formulaire pour lui permettre de demander le droit d'établissement avant l'examen d'une demande de parrainage. La Cour a conclu à l'existence d'une telle obligation exécutoire sans toutefois aller jusqu'à considérer que le guide qui prescrivait cette procédure avait force de loi. Elle a plutôt conclu que l'obligation était implicite aux termes de la Loi et de son règlement d'application. Dans la décision Peet c. Canada (Procureur général), [1994] 3 C.F. 128 (C.F. 1re inst.), la juge Reed a rejeté une requête en radiation de la demande d'annulation de la décision d'un sous-ministre qui avait conclu que le demandeur avait violé le Code régissant les conflits d'intérêt et l'après-mandat s'appliquant à la fonction publique. Elle a écarté l'argument que la Cour n'avait pas compétence parce que le Code n'était pas une loi. Il y a lieu de signaler que, dans cette affaire, la juge n'examinait pas une question de fond mais uniquement celle de la compétence de la Cour. Il y a également lieu de noter qu'elle s'est fondée sur l'arrêt Nguyen (précité) qui, selon son interprétation, donnait effet au Guide de l'immigration. Ainsi que je l'ai déjà signalé, je n'ai pas retenu cette interprétation. On a également cité deux autres décisions de notre Cour, à savoir les décisions Nieboer c. Canada (Revenu Canada Douanes, Accise et Impôt), [1996] A.C.F. no 1299, et Vavrecka c. Canada (Travaux publics et Services gouvernementaux), [1996] A.C.F. no 328. Ces deux affaires portaient sur l'application de la Politique relative aux mutations et des Lignes directrices sur les mutations du Conseil du Trésor. Dans les deux cas, la Cour a donné effet légal à ces documents. Cette politique et ces lignes directrices avaient toutefois clairement été adoptées en vertu d'une disposition législative, en l'occurrence le paragraphe 34.2(1) de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P-33, qui obligeait expressément les ministères à établir des politiques et des procédures sur les mutations conformes aux directives du Conseil du Trésor, lequel avait effectivement publié ces directives.
[13] En revanche, la défenderesse cite plusieurs décisions dans lesquelles il a été jugé que les politiques internes et les manuels ne sont pas juridiquement contraignants. L'arrêt de principe en la matière est l'arrêt Martineau c. Comité de discipline de l'Institution de Matsqui, [1978] 1 R.C.S. 118, dans lequel il a été jugé que les directives données par le commissaire du Service correctionnel du Canada n'avaient pas force de loi mais visaient simplement à rendre plus efficace la gestion des établissements carcéraux. Plusieurs affaires portant sur d'autres régimes législatifs ont été citées, notamment certaines portant sur des organismes provinciaux, mais celle qui est la plus pertinente en l'espèce est une décision de notre Cour, la décision Girard c. Canada, [1994] A.C.F. no 420. Dans cette affaire, le juge Rouleau avait affaire à l'équivalent précis de la politique en question en l'espèce, en l'occurrence une ancienne politique du Conseil du Trésor qui prévoyait que les employés nommés pour une période déterminée devaient se voir offrir la permanence après cinq années de service ininterrompu. Dans cette affaire, le demandeur avait travaillé pendant quatre ans et onze mois en vertu de nominations à durée déterminée et sa dernière nomination n'avait pas été reconduite. Quelques mois plus tard, il avait été réengagé aux termes d'un autre contrat à durée déterminée. Il a porté plainte auprès de la Commission de la fonction publique mais son grief n'a pas été réglé à sa satisfaction. Il a alors introduit une action en dommages-intérêts au motif que le refus de lui accorder un poste permanent violait la politique du Conseil du Trésor qui avait un effet légal et qui imposait des obligations juridiques au gouvernement. Suivant l'arrêt Matsqui, le juge Rouleau a estimé que cette politique était :
[...] tout simplement une règle de conduite interne édictée par le Conseil du trésor. Elle a été mise sur pied en vertu d'un pouvoir général dont il dispose sous le paragraphe 11(2) de la Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F-11. Bien que le paragraphe 10(f) confère au Conseil du trésor le pouvoir de rédiger des règlements « à toute autre fin nécessaire à la bonne gestion de l'administration publique générale » , les autorités concernées ont choisi de procéder par la voie d'un énoncé de politique. (Paragr. 38)
[14] Je conviens avec le juge Rouleau qu'il n'y a rien dans la politique ou dans le contexte dans lequel elle a été adoptée qui permette de penser que cette politique devrait être considérée comme une règle de droit devant être interprétée comme ayant conféré au demandeur une nomination pour une durée déterminée jusqu'au 4 avril 2003. L'article 25 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (précitée) laisse plutôt entrevoir le contraire :
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25. Le fonctionnaire nommé pour une période déterminée perd sa qualité de fonctionnaire à l'expiration de cette période. |
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25. An employee who is appointed for a specified period ceases to be an employee at the expiration of that period. |
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Il me semble que si elle ordonnait que l'on considère que le demandeur a bénéficié d'une nomination jusqu'au 4 avril 2003, la Cour donnerait à une politique du Conseil du Trésor la préséance sur une loi fédérale. J'estime aussi que les tribunaux s'opposent énergiquement à ce que, par le biais du contrôle judiciaire, notre Cour contourne la procédure de règlement des griefs prévue par la loi et accorde ou refuse d'accorder les réparations que cette procédure ouvre aux personnes lésées (voir, p. ex. l'arrêt Alliance de la fonction publique du Canada c. Canada (Conseil du Trésor), [2002] A.C.F. 850 (C.A.)).
Quelle réparation?
[15] Par conséquent, l'affaire sera renvoyée pour qu'une nouvelle décision soit rendue au dernier palier de la procédure de règlement des griefs. Si j'ai bien compris, en vertu de l'article 91, qui prévoit cette procédure, l'agent des griefs n'est pas obligé de se contenter de recommander l'observation des droits prescrits par la loi. Il ne s'agit pas, après tout, d'un « arbitrage » comme celui qui est prévu à l'article 92 de la Loi. Il incombera donc à l'agent des griefs, après avoir dûment tenu compte du fait que l'employeur ne s'est pas conformé à la politique de 1999 du Conseil du Trésor, de recommander une solution qui favorise des relations équitables et bonnes entre l'employeur et ses employés.
Dispositif
[16] La demande sera donc accueillie avec dépens, la décision du 9 juillet 2003 sera annulée et l'affaire sera renvoyée pour qu'une nouvelle décision soit rendue au dernier palier de la procédure de règlement des griefs en conformité avec les présents motifs.
_ B.L.Strayer _
Juge suppléant
Traduction certifiée conforme
Christian Laroche, LL.B.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1438-03
INTITULÉ: CLEMENT ENDICOTT c. SA MAJESTÉ LA REINE, représentée par le CONSEIL DU TRÉSOR
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 24 JANVIER 2005
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : LE JUGE SUPPLÉANT STRAYER
DATE DES MOTIFS : LE 16 FÉVRIER 2005
COMPARUTIONS:
Jacquie de Aguayo POUR LE DEMANDEUR
Richard Fader POUR LA DÉFENDERESSE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER:
Alliance de la fonction publique du Canada POUR LE DEMANDEUR
Division de la négociation collective
Ottawa (Ontario)
John H. Sims, c.r. POUR LA DÉFENDERESSE
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario)