Date : 19980729
Dossier : T-1175-97
OTTAWA (ONTARIO), LE 29 JUILLET 1998
DEVANT : MONSIEUR LE JUGE WETSTON
ENTRE
ZINCK"S BUS COMPANY LIMITED,
demanderesse,
et
SA MAJESTÉ LA REINE,
défenderesse.
ORDONNANCE
La présente demande de contrôle judiciaire ayant été entendue à Halifax (Nouvelle-Écosse) le 10 juin 1998;
IL EST PAR LES PRÉSENTES ORDONNÉ CE QUI SUIT :
L"ordre de paiement du 23 mai 1997 est annulé. Aucune ordonnance n"est rendue à l"égard des dépens.
" Howard I. Wetston "
Juge
Traduction certifiée conforme
L. Parenteau, LL.L.
Date : 19980729
Dossier : T-1175-97
ENTRE
ZINCK"S BUS COMPANY LIMITED,
demanderesse,
et
SA MAJESTÉ LA REINE,
défenderesse.
MOTIFS DE L"ORDONNANCE
LE JUGE WETSTON
[1] La demanderesse sollicite l"annulation d"un ordre de paiement daté du 23 mai 1997 délivré conformément au paragraphe 251.1(1) du Code canadien du travail (le Code) pour le motif qu"il y avait défaut de compétence. L"inspecteur qui a délivré cet ordre, Mme B. Allard, avait été désigné par le ministre du Travail conformément au paragraphe 249(1) du Code. Il est soutenu que Mme Allard n"avait pas la compétence voulue pour délivrer l"ordre, étant donné que l"entreprise visée ne relevait pas de la compétence législative fédérale et qu"elle n"était donc pas assujettie au Code ou, subsidiairement, que Mme Allard n"a pas satisfait aux exigences de l"équité procédurale.
[2] L"ordre de paiement délivré à la demanderesse se rapporte à la période allant du 1er juin 1993 au 2 juin 1995. Pendant cette période, la demanderesse exploitait une entreprise de transport par autobus. Ses activités consistaient notamment à fournir des services de transport par autobus scolaire à la Commission scolaire du district de Halifax, des services de transport par autobus pour les personnes atteintes d"une invalidité à la Halifax-Dartmouth Metropolitan Authority , un service régulier de transport de passagers et de colis entre Halifax et Sherbrooke, une navette entre l"aéroport international de Halifax et la région métropolitaine de Halifax, et un service de location d"autobus sur demande pour des voyages à l"intérieur et à l"extérieur de la province.
[3] Il n"est pas contesté que la demanderesse exerçait ses diverses activités dans le cadre de l"exploitation d"une seule entreprise intégrée. En particulier, il importe de noter que la demanderesse assurait les services de location interprovinciaux et intraprovinciaux en ayant recours à un groupe commun de chauffeurs et en utilisant à peu près le même équipement et que les deux services faisaient l"objet d"une gestion et d"une administration communes.
[4] Jusqu"au 2 juin 1995, la demanderesse était titulaire d"un permis interprovincial qui lui permettait d"offrir des voyages aller-retour dans le cadre de services de location spécialisés jusqu"à des points de destination situés au Nouveau-Brunswick et à l"Île-du-Prince-Édouard. L"annonce figurant dans les pages jaunes à l"égard du service de location n"indiquait pas les régions ou les points de destination desservis. Sur un total de 3 206 voyages par affrètement effectués par la demanderesse entre le 1er novembre 1993 et le 15 novembre 1995, 30 voyages seulement (soit moins de 1 p. 100) étaient des voyages interprovinciaux. Ces voyages représentaient environ 1,5 p. 100 des bénéfices de la demanderesse, et environ 2 p. 100 du nombre total de kilomètres effectués pendant cette période.
[5] Au cours de la période en question, la demanderesse ne participait généralement pas à la pratique qui existait dans l"industrie à l"égard des " correspondances intercompagnies ", selon laquelle des billets pouvaient être émis par un transporteur pour des points situés en dehors de la région qu"il était autorisé à desservir au moyen d"ententes de transfert et de partage des bénéfices conclues entre les principaux transporteurs. Pour se rendre d"un endroit situé en dehors de la Nouvelle-Écosse jusqu"à un point de destination situé sur la côte est desservi par le service de la demanderesse, il fallait donc acheter un autre billet. De même, pour se rendre d"un endroit situé sur la côte est jusqu"à un point situé au-delà de Halifax, où se trouvait le terminus sud de la demanderesse, il fallait acheter un billet distinct d"un autre transporteur.
[6] Les circonstances qui ont donné lieu à l"ordre de paiement sont les suivantes : le 27 juin 1994, deux employés de la demanderesse ont déposé auprès de Développement des ressources humaines Canada (le ministère) des plaintes dans lesquelles ils demandaient la rémunération qui leur était due conformément au Code à l"égard des congés fériés, des heures supplémentaires et des vacances. Mme Allard s"est rendue dans les locaux de la demanderesse en juillet 1994 pour discuter de ces plaintes. Elle a de nouveau communiqué avec la demanderesse en décembre 1994, et cette dernière l"a informée peu de temps après que la question de savoir si l"entreprise relevait de la compétence fédérale était en instance devant le Conseil canadien des relations du travail (le CCRT). Le ministre a donc laissé l"affaire en suspens en attendant que le CCRT rende sa décision.
[7] Le CCRT a accrédité l"Amalgamated Transit Union à titre d"agent négociateur des employés de la demanderesse en avril 1995, et ce, bien qu"en mai 1993, le syndicat eût déjà été accrédité par la Nova Scotia Labour Relations Board (la NSLRB) à titre d"agent négociateur des employés. À la suite de la décision du CCRT, Mme Allard a de nouveau communiqué avec la demanderesse pour lui demander de payer les montants réclamés dans un délai de deux semaines. Une fois cette période écoulée, Mme Allard a communiqué avec la demanderesse deux autres fois pour obtenir des renseignements au sujet de la paie, que la demanderesse avait promis de lui fournir, mais qu"elle n"avait jamais fournis.
[8] Pendant qu"elle avait des discussions avec la demanderesse en mai 1995, Mme Allard a fait savoir que le ministère ne considérerait plus que l"entreprise était régie par le Code si elle renonçait à son permis de transport par affrètement interprovincial. Le 2 juin 1995, la demanderesse a donc renoncé à son permis interprovincial et a cessé d"effectuer des voyages interprovinciaux par affrètement.
[9] Les montants qui étaient dus ont été payés au moyen d"un paiement direct que la demanderesse a effectués en faveur des plaignants en novembre 1995. Toutefois, en janvier 1996, le ministère a reçu 25 nouvelles plaintes d"autres employés de la demanderesse, lesquelles se rapportaient aux mêmes questions de rémunération et à la même période que les réclamations antérieures qui avaient été soumises et réglées, c"est-à-dire avant le 2 juin 1995.
[10] En juin 1996, Mme Allard a communiqué avec la demanderesse au sujet de ces nouvelles plaintes. Toutefois, les montants dus n"ont pas été payés. En septembre 1996, M. John Murphy, député fédéral, a écrit au ministre pour lui demander de mettre en suspens le dossier relatif aux nouvelles réclamations. Le ministre a rejeté la demande, mais il a écrit à la demanderesse pour confirmer qu"à son avis, l"entreprise ne relevait plus de la compétence fédérale depuis le 2 juin 1995.
[11] En novembre et en décembre 1996, Mme Allard a continué à demander à la demanderesse de lui permettre de consulter ses livres de paie de façon à faciliter le calcul des montants réclamés. La demanderesse a refusé et a fait savoir à Mme Allard qu"elle n"avait pas compétence pour enquêter sur les plaintes. La demanderesse admet qu"en refusant de collaborer avec Mme Allard, elle cherchait à faire entendre l"affaire par les tribunaux, de façon que la question de savoir si l"entreprise relevait de la compétence fédérale puisse être réglée.
[12] Mme Allard, qui n"avait pas pu obtenir les renseignements relatifs à la paie de la demanderesse, a demandé à chaque employé de lui fournir les renseignements nécessaires pour qu"elle puisse calculer les montants dus en vertu du Code . Après avoir reçu ces renseignements, elle a fait une dernière tentative pour obtenir les livres de paie de la demanderesse en mai 1997, mais cette dernière a de nouveau refusé de lui en permettre l"accès.
[13] La demanderesse a alors demandé les renseignements sur lesquels Mme Allard s"était fondée pour effectuer ses calculs. Cependant, Mme Allard n"a pas fourni les renseignements qu"elle avait obtenus des demandeurs et elle a plutôt délivré un ordre de paiement en se fondant sur les calculs qu"elle avait effectués à l"aide des renseignements dont elle disposait à ce moment-là.
[14] Le présent contrôle judiciaire soulève deux points litigieux :
(1) L"ordre de paiement devrait-il être annulé pour le motif que l"inspecteur n"a pas respecté les principes de justice naturelle?
(2) L"ordre de paiement devrait-il être annulé parce que l"application du Code à l"entreprise de la demanderesse était inconstitutionnelle?
[15] La demanderesse soutient qu"en omettant de lui fournir les renseignements sur lesquels elle s"était fondée pour calculer les montants en cause, Mme Allard a violé les règles d"équité procédurale, et que la violation était d"autant plus grave qu"elle avait censément fait une fausse déclaration au sujet des renseignements dont elle disposait. Je ne puis retenir cet argument. En premier lieu, je ne suis pas convaincu que la preuve démontre que Mme Allard ait fait pareille fausse déclaration.
[16] Dans les lettres qu"elle a échangées avec la demanderesse au sujet des renseignements qu"elle avait obtenus des employés, Mme Allard a dit ceci : [TRADUCTION] " Mes calculs sont fondés sur les renseignements fournis par les employés concernés au sujet de la paie (talons de chèque, feuillets T-4, etc.). " Pendant le contre-interrogatoire, Mme Allard a admis que ses calculs étaient uniquement fondés sur les déclarations solennelles des employés. Toutefois, il est clair que Mme Allard avait demandé aux employés en question d"utiliser des documents tels que des feuillets T-4 ou des talons de chèque pour lui fournir les renseignements nécessaires. Il ne serait donc pas approprié de qualifier de fausse la déclaration que Mme Allard a faite à la demanderesse, et ce, bien qu"elle ait pu être plus claire.
[17] En second lieu, l"inspecteur qui refuse de divulguer à l"employeur les renseignements sur lesquels il s"est fondé pour calculer le montant visé par l"ordre de paiement viole peut-être l"équité procédurale, mais il est clair que dans ce cas-ci, c"est le fait que la demanderesse n"a pas collaboré avec Mme Allard qui a donné lieu aux mesures prises par cette dernière. Le principe de justice naturelle ici en cause est le droit à une audience. Étant donné qu"elle avait si souvent refusé de participer au processus, et ce, de façon que l"affaire soit portée devant les tribunaux, la demanderesse ne peut pas maintenant alléguer qu"elle a été traitée d"une façon inéquitable parce que Mme Allard ne lui a pas communiqué les renseignements dont elle disposait. Je ne crois pas qu"il soit possible d"alléguer la violation d"un principe de justice naturelle lorsque la violation, le cas échéant, a été occasionnée par la conduite de la demanderesse.
[18] J"examinerai maintenant la question constitutionnelle. En premier lieu, il importe de noter que la preuve à l"appui de l"assertion selon laquelle l"entreprise commerciale de la demanderesse relève de la compétence fédérale n"est pas abondante. Les principaux faits figurent dans un rapport préparé pour le CCRT pour qu"il puisse déterminer si le syndicat devait être accrédité à titre d"agent négociateur des employés de la demanderesse en vertu du Code .
[19] L"article 167 du Code prévoit que la partie III s"applique uniquement aux employés qui travaillent dans une entreprise fédérale. L"article 2 du Code définit les " entreprises fédérales" comme étant les installations, ouvrages, entreprises ou secteurs d"activité qui relèvent de la compétence législative du Parlement, notamment : " chemins de fer, canaux ou liaisons télégraphiques, reliant une province à une ou plusieurs autres, ou débordant les limites d"une province, et les entreprises correspondantes ". Cette définition correspond au libellé de l"alinéa 92(10)a ) de la Loi constitutionnelle de 1867 (R.-U.), 30 & 31 Vict., ch. 3, qui, avec le paragraphe 91(29) prévoit une exception aux pleins pouvoirs que possèdent les assemblées législatives provinciales en ce qui concerne les travaux et entreprises d"une nature locale.
[20] Les relations de travail relèvent normalement de la compétence exclusive des provinces, à titre de question concernant la propriété et les droits civils au sens du paragraphe 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867, mais le Parlement peut faire valoir une compétence exclusive si cette compétence fait partie intégrante de sa compétence sur un autre sujet; : Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, [1979] 1 R.C.S. 754, aux pages 768-769. En l"espèce, l"entreprise de la demanderesse serait donc assujettie au Code uniquement s"il était possible de démontrer qu"elle est visée par l"alinéa 92(10)a ) de la Loi constitutionnelle de 1867 à titre d"entreprise reliant la Nouvelle-Écosse à une autre province, ou s"étendant au-delà des limites de la Nouvelle-Écosse.
[21] Pour déterminer si une entreprise est visée par l"alinéa 92(10)a ), il faut déterminer la nature essentielle des activités, à savoir si l"entreprise est " essentiellement " de nature interprovinciale : A.-G. Ont. v. Winner , [1954] D.L.R. 657, à la page 680 (C. P.). Ce faisant, il faut examiner les " activités normales ou habituelles de l"affaire en tant qu"" entreprise active ", sans tenir compte de facteurs exceptionnels ou occasionnels " : Northern Telecom c. Travailleurs en communication du Canada , [1980] 1 R.C.S. 115, à la page 132.
[22] Dans ce cas-ci, il est clair que la nature essentielle de l"entreprise de la demanderesse était de fournir des services de transport par autobus aux personnes de Halifax et des environs, y compris la côte est. Il s"agit de savoir si compte tenu de sa nature et de sa fréquence, le service de transport interprovincial par affrètement fourni par la demanderesse est essentiellement suffisant pour qu"il soit possible de conclure que l"entreprise de la demanderesse était une entreprise fédérale, c"est-à-dire qu"elle reliait la Nouvelle-Écosse à une autre province, ou qu"elle s"étendait au-delà des limites de la Nouvelle-Écosse.
[23] Pour répondre aux questions de ce genre dans les autres affaires de transport, les tribunaux se sont demandés si l"entreprise en question est [TRADUCTION] " continue et régulière " ou " occasionnelle et irrégulière " : RE : Ottawa-Carleton Regional Transit Commission Amalgamated Transit Union, Local 279 (1983), 4 D.L.R. (4th) 452, à la page 460 (C.A. Ont.) (" OC Transpo "). En général, l"application, en ce qui concerne l"activité interprovinciale, d"un critère préliminaire relativement large a été suffisante pour qu"il soit possible de conclure qu"une entreprise particulière est admissible à titre d"entreprise interprovinciale. Les tribunaux ont souvent statué qu"une entreprise relève du pouvoir de réglementation fédéral même si une petite partie de ses activités commerciales sont de nature interprovinciale ou internationale. Toutefois, l"indice primordial, lorsqu"il s"agit de déterminer si une entreprise de transport est essentiellement de nature fédérale, consiste encore à déterminer si les services interprovinciaux constituent une partie continue régulière des activités de l"entreprise. Si cette exigence est satisfaite, il est en général conclu que toute l"entreprise est assujettie à la compétence fédérale exclusive.
[24] En déterminant si la partie interprovinciale de l"entreprise est de nature continue et régulière, il ne faut pas se fonder sur le pourcentage d"activités interprovinciales : OC Transpo , à la page 46. Toutefois, il peut être utile de tenir compte de la fréquence du service interprovincial par rapport au service dans son ensemble, de façon à déterminer si la partie interprovinciale d"une entreprise peut à juste titre être qualifiée de continue et de régulière : R. v. Manitoba Labour Board, ex parte Invictus Limited (1967) 65 D.L.R. (2d) 517 (B.R. Man.).
[25] Même un service interprovincial irrégulier peu important (par rapport au service dans son ensemble) ou encore le pourcentage des bénéfices de l"entreprise attribuable au service interprovincial peut être suffisant pour qu"il soit possible de conclure qu"une entreprise est régulière et continue, et qu"elle est donc essentiellement " interprovinciale ". C"est ce qui arrive s"il peut être établi que la demanderesse [TRADUCTION] " est prête n"importe quand " à fournir pareil service, qu"elle a veillé à obtenir les licences et les permis nécessaires, et que les voyages interprovinciaux sont suffisamment fréquents : R. v. Cooksville Magistrates Court, ex parte Liquid Cargo Lines Ltd. (1964), 46 D.L.R. (2d) 700 (H.C. Ont.); RE: Tank Truck Transport Ltd. (1960), 25 D.L.R. (2d) 161 aux pages 704-705 (H.C. Ont.).
[26] En l"espèce, certains éléments de preuve montraient que la demanderesse était prête à fournir un service de transport par affrètement interprovincial, sous réserve de la disponibilité et du prix. Toutefois, même si elle était peut-être prête à fournir pareil service, elle ne l"a fait que 30 fois sur une période d"un an, ce qui représente moins de 1 p. 100 de l"ensemble des services de transport par affrètement.
[27] Le seul autre élément de preuve se rapportant à l"entreprise de transport par affrètement de la demanderesse est une annonce figurant dans les " pages jaunes " qui ne mentionne même pas que la demanderesse exploite une entreprise de transport interprovinciale. Par contre, une concurrente de la demanderesse, Acadian Lines Limited, annonçait expressément ses services interprovinciaux. Récemment, le CCRT a statué, dans une affaire sur laquelle la défenderesse s"est fondée, qu"Acadian Lines Limited était prête à fournir le service de transport par affrètement interprovincial, et que son entreprise était donc à juste titre assujettie à la réglementation fédérale en matière de relations du travail : Acadian Lines Limited v. C.A.W. Canada (1984), 96 di 41.
[28] À mon avis, le faible nombre et la fréquence limitée des voyages interprovinciaux irréguliers effectués par la demanderesse montrent que les activités " interprovinciales " de l"entreprise de la demanderesse étaient exceptionnelles, plutôt que " normales ou habituelles " ou " régulières et continues ". La preuve que la demanderesse ne s"occupait pas de " correspondances intercompagnies ", comme les gros transporteurs, laisse également entendre que son entreprise n"était pas de nature interprovinciale.
[29] Sur le plan pratique, le service de transport par affrètement occasionnel peu fréquent et irrégulier de la demanderesse peut être considéré comme simplement accessoire à ce qui était essentiellement une entreprise de transport locale : R. c. Manitoba Labour Board, supra. L"entreprise de la demanderesse n"était donc pas visée par l"alinéa 92(10)a ) de la Loi constitutionnelle de 1867 pendant la période pertinente, et elle n"était pas visée par la définition de l"expression " entreprises fédérales " figurant à l"article 2 du Code . L"ordre de paiement délivré contre la demanderesse est donc inconstitutionnel.
[30] L"ordre de paiement du 23 mai 1997 est donc annulé. À mon avis, il ne s"agit pas d"une affaire dans laquelle il convient d"adjuger les dépens conformément à l"article 400 des Règles de la Cour fédérale (1998) .
" Howard I. Wetston "
Juge
Ottawa (Ontario)
Le 29 juillet 1998
Traduction certifiée conforme
L. Parenteau, LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
| DOSSIER : T-1175-97 |
| INTITULÉ DE LA CAUSE : Zinck"s Bus Company Limited c. Sa Majesté la Reine |
| LIEU DE L"AUDIENCE : Halifax (Nouvelle-Écosse) |
| DATE DE L"AUDIENCE : le 10 juin 1998 |
MOTIFS DU JUGEMENT DE MONSIEUR LE JUGE WETSTON EN DATE DU 29 JUILLET 1998
ONT COMPARU :
| Michael Coyle POUR LA DEMANDERESSE |
| Martin Ward POUR LA DÉFENDERESSE |
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
| Muttart Tufts Dewolfe & Coyle POUR LA DEMANDERESSE |
Avocats
Kentville (Nouvelle-Écosse)
| Ministère de la Justice POUR LA DÉFENDERESSE |
Halifax (Nouvelle-Écosse)