Date : 19990401
Dossier : IMM-2736-98
OTTAWA (ONTARIO), LE 1ER AVRIL 1999.
EN PRÉSENCE DE L"HONORABLE MARC NADON, JUGE
ENTRE :
DIANA VOSKANOVA,
demanderesse,
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L"IMMIGRATION,
défendeur.
ORDONNANCE
La présente demande de contrôle judiciaire est rejetée.
" MARC NADON "
JUGE
Traduction certifiée conforme
Bernard Olivier, B.A., LL.B.
Date : 19990401
Dossier : IMM-2736-98
ENTRE :
DIANA VOSKANOVA,
demanderesse,
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L"IMMIGRATION,
défendeur.
MOTIFS D"ORDONNANCE
LE JUGE NADON
[1] Il s"agit de la demande de contrôle judiciaire d"une décision, datée du 1er mai 1998, dans laquelle Denise Lamoureux, agente des visas du consulat général canadien de Buffalo (New York), a rejeté la demande de résidence permanente au Canada déposée par la demanderesse (la demande). La demande de contrôle judiciaire porte aussi forcément sur la décision de l"agente des visas de refuser de transférer le dossier de la demanderesse à Détroit, à la demande de celle-ci.
[2] La demanderesse est une citoyenne russe dont la résidence permanente se trouve en Russie. Le 24 avril 1997, le centre régional de traitement des demandes de Buffalo (New York) (le centre de traitement), qui traite initialement toutes les demandes de résidence permanente d"individus qui souhaitent avoir une entrevue aux États-Unis, a reçu la demande de résidence permanente de la demanderesse.
[3] Le 26 juin 1997, la demande déposée par la demanderesse a fait l"objet d"une présélection administrative au centre de traitement, concernant l"emploi de chef-cuisinier, CNP 6121-11, qu"elle entendait occuper au Canada. L"agent responsable de la présélection a conclu qu"il était nécessaire de mener une entrevue afin d"apprécier les compétences de la demanderesse, ses antécédents de travail, son éducation, ses aptitudes linguistiques et la possibilité qu"elle s"établisse au Canada.
[4] Comme la demanderesse n"avait pas mentionné dans sa demande qu"elle préférait avoir une entrevue à un bureau régional particulier, le centre de traitement a déterminé que l"entrevue aurait lieu au consulat canadien de New York, où le dossier de cette dernière a été transféré le 15 janvier 1998. Une lettre datée du 20 février 1998 a été envoyée à la demanderesse pour l"inviter à une entrevue au consulat canadien de New York, le 1er mai 1998, à 8 h 30. Une demande de formulaire de transfert de dossier et un barème des droits étaient joints à la lettre. La lettre précisait que si la demanderesse omettait de se présenter à l"entrevue, sa demande risquait d"être rejetée. La lettre mentionnait également que toute demande de transfert de dossier devait être faite au moins deux semaines avant la date de l"entrevue, sinon la demande risquait d"être rejetée :
| [TRADUCTION] CE SERA VOTRE UNIQUE OCCASION D"AVOIR UNE ENTREVUE À CE BUREAU : |
| Si vous êtes incapable de vous présenter à l"entrevue, toute demande de transfert de votre dossier doit être faite au moins deux semaines avant la date de votre entrevue, sinon votre demande risque d"être rejetée. |
[5] Le 24 avril 1998, l"avocat de la demanderesse a demandé au directeur de la coordination des opérations de Citoyenneté et Immigration Canada de transférer quatre dossiers, dont celui de la demanderesse, de New York à Détroit. À l"époque où elle a pris la décision contestée en l"espèce, l"agente des visas ne connaissait pas l"existence de cette lettre.
[6] Le 30 avril 1998, le consulat canadien de New York a reçu une lettre dans laquelle l"avocat de la demanderesse l"avisait que sa cliente ne se présenterait pas à son entrevue, qui devait avoir lieu le 1er mai 1998, et lui demandait de transférer le dossier de celle-ci, de même que trois autres dossiers, à Détroit. L"avocat n"a fourni aucune explication dans sa lettre. Le 1er mai 1998, la demanderesse ne s"est pas présentée à son entrevue.
[7] Dans une lettre datée du 1er mai 1998, l"agente des visas a informé la demanderesse de sa décision de rejeter la demande de résidence permanente que cette dernière avait déposée. En voici le libellé :
| [TRADUCTION] La présente lettre renvoie à la demande de résidence permanente au Canada que vous avez déposée. |
| Je ne peux accepter votre demande étant donné que vous faites partie de la catégorie des personnes non admissibles décrite à l"alinéa 19(2)d ) de la Loi sur l"immigration, qui prévoit : |
| " Appartiennent à une catégorie non admissible les immigrants [...] qui_[...] soit ne se conforment pas aux conditions prévues à la présente loi et à ses règlements ou aux mesures ou instructions qui en procèdent, soit ne peuvent le faire ". |
| Vous appartenez à cette catégorie de personnes étant donné que vous ne satisfaites pas au paragraphe 22.1(1) du Règlement sur l"immigration, qui prévoit : |
| " L'agent d'immigration peut exiger de toute personne au Canada qui demande le droit d'établissement ou de toute personne qui demande un visa d'immigrant, ainsi que des personnes à leur charge, le cas échéant, qu'elles subissent une entrevue aux fins de l'examen de la demande ". |
| En particulier, vous avez omis de vous présenter à votre entrevue de sélection pour fins d"immigration, qui devait avoir lieu le 1er mai 1998. |
| Cette décision est définitive. Notre bureau ne révise pas les décisions définitives. Nous n"accepterons pas de demandes d"examen ni de nouveaux renseignements de vous ou de votre représentant et n"y répondrons pas, le cas échéant. Vous pouvez cependant soumettre une nouvelle demande en acquittant les frais de traitement. |
[8] Je dois trancher deux questions. Premièrement, je dois trancher la question de savoir si l"agente des visas pouvait, en exerçant son pouvoir discrétionnaire, refuser de transférer le dossier de la demanderesse de New York à Détroit. Deuxièmement, je dois déterminer si l"agente des visas pouvait rejeter la demande de résidence permanente déposée par la demanderesse au motif que cette dernière avait omis de se présenter à son entrevue, qui devait avoir lieu le 1er mai 1998.
[9] En ce qui concerne la première question, la demanderesse soutient que l"agente des visas n"avait pas le pouvoir discrétionnaire de refuser de transférer son dossier à Détroit. La demanderesse fait valoir qu"en raison de l"article 15 du Règlement sur les prix à payer - Loi sur l"immigration, DORS/97-22, mod. par DORS/97-263, l"agente des visas n"avait aucun pouvoir discrétionnaire concernant cette question. La demanderesse prétend que l"article 15 prévoit que lorsqu"un transfert a été demandé et que les frais de 100 $ ont été acquittés, le dossier doit être transféré " d"un point de service d"immigration à un autre ". L"article 15, qui se trouve sous la rubrique des " Services généraux ", prévoit :
| 15. Examen d"une demande dûment complétée de transfert de dossier d"un point de service d"immigration à un autre et transfert du dossier ou d"une demande dûment complétée de données statistiques sur l"immigration inédites du ministère de la Citoyenneté et de l"Immigration et d"accès à la base de données du ministère pour répondre à la demande. |
| [10] La demanderesse paraît suggérer qu"une fois que le demandeur a payé les frais applicables, il peut faire transférer son dossier où il veut. À mon avis, l"article 15 n"est d"aucune utilité pour la demanderesse. Il ne fait que prévoir des frais et il élude la question de savoir si l"agente des visas a le pouvoir discrétionnaire de refuser une demande de transfert de dossier. Je répète que la lettre convoquant la demanderesse à une entrevue mentionnait clairement que les demandes de transfert devaient être présentées au moins deux semaines avant la date de l"entrevue. En l"espèce, l"avocat de la demanderesse a envoyé au gestionnaire adjoint du programme d"immigration du consulat général canadien de New York le 30 avril 1998 une lettre dont voici le libellé : [TRADUCTION] Je confirme par la présente l"avis, daté du 24 avril, dans lequel j"ai mentionné que Mme Voskanova ne se présentera pas à son entrevue qui devait avoir lieu le 1er mai. Elle a également demandé que son dossier soit transféré au consulat général canadien de Détroit. |
| Je vous serais également reconnaissant de bien vouloir transférer à Détroit les dossiers suivants : |
| BO357-91943 " ZHENG Cheng " 3 juin 1998 |
| BO358-20702 " HUANG Minqin " 3 juin 1998 |
| BO358-19066 " ZHANG Xuebin " 14 juillet 1998. |
| Je vous remercie à l"avance de traiter promptement la présente affaire. |
[11] Il ressort de la lettre de l"avocat que celui-ci n"a fourni aucune explication concernant l"omission de la demanderesse de se présenter à l"entrevue.
[12] Il ne fait aucun doute que les personnes qui prennent des décisions administratives peuvent, à titre de pratique administrative valable, et sans qu"un pouvoir légal les autorisent à le faire, établir des lignes directrices et d"autres textes non obligatoires. Le défendeur m"a renvoyé à l"arrêt Ainsley Financial Corporation et al. v. Ontario Securities Commission et al. (1995) 21 O.R. (3d) 105 (CA), de la Cour d"appel de l"Ontario, dans lequel le juge Doherty dit, aux pages 108 et 109 :
| [TRADUCTION] Les textes non réglementaires, comme des lignes directrices, ne sont pas nécessairement établis en vertu d'une disposition législative accordant le pouvoir de les adopter. Il s'agit plutôt d'un outil administratif auquel l'organisme de réglementation peut faire appel pour l'aider à exercer les pouvoirs que lui confie la loi et remplir son mandat de réglementation d'une manière plus juste, plus ouverte et plus efficace. Bien qu"il puisse y avoir beaucoup de mérite à prévoir la possibilité de renvoyer à des textes non réglementaires dans la loi habilitante de l"organisme de réglementation, une telle disposition n"est pas une condition préalable à l"utilisation de tels textes par l"organisme de réglementation. |
| ... |
| Dans la mesure où les motifs du juge Blair peuvent être interprétés comme exigeant qu"un pouvoir légal autorise l"établissement de telles lignes directrices, je dois, avec égards, exprimer mon désaccord avec ces motifs. En outre, je suis d"avis que les prononcés qui constituent de véritables lignes directrices ne sont pas invalides du seul fait qu"ils régissent, dans le sens le plus large, la conduite des personnes qu"ils visent. Tout prononcé de la part d"un organisme de réglementation aura une incidence sur la conduite des personnes qui y sont assujetties. Une ligne directrice demeure une ligne directrice même si les personnes qu"elle vise modifient leur conduite pour s"y conformer. |
[13] La politique en vigueur en l"espèce exigeait que les personnes qui souhaitaient faire transférer leur dossier devaient présenter leur demande au moins deux semaines avant la date de leur entrevue. Si elles omettaient de présenter leur demande en temps utile, celle-ci pouvait être rejetée.
[14] La demanderesse n"a pas présenté sa demande de transfert en temps utile. L"entrevue devait avoir lieu le 1er mai et la demande de transfert a été reçue le 30 avril 1998. Comme je viens de le mentionner, la demanderesse n"a pas fourni d"explication concernant son omission de se présenter à l"entrevue, ni sa demande visant à ce que son dossier soit transféré de New York à Détroit. Si la demanderesse avait fourni une explication, l"agente des visas aurait été tenue d"en tenir compte et de déterminer si cette explication était raisonnable et, dans l"affirmative, si l"entrevue de New York devait être reportée. Le même raisonnement s"applique à la demande par laquelle la demanderesse cherchait à obtenir que son dossier soit transféré à Détroit. Il importe de souligner qu"il ne revient pas au demandeur de décider du lieu où il aura son entrevue. Cette décision appartient à l"agent des visas. J"imagine que les agents des visas s"efforcent sincèrement d"accommoder les demandeurs quant au lieu de leur entrevue. Ils ne font qu"agir équitablement en accommodant les demandeurs, étant donné que le lieu de l"entrevue peut, par exemple, engendrer des coûts considérables que ces derniers devront défrayer pour s"y rendre. Si l"entrevue peut avoir lieu à un endroit plus accessible pour le demandeur, l"agent des visas devrait, dans la mesure du possible, s"efforcer d"accommoder celui-ci. En fin de compte, cependant, la détermination du lieu de l"entrevue doit demeurer à la discrétion de l"agent des visas.
[15] Lorsque, comme c"est le cas en l"espèce, le demandeur présente une demande visant à faire transférer son dossier et dit qu"il ne pourra se présenter à l"entrevue prévue pour le lendemain, je ne vois pas pourquoi une telle demande serait examinée si le demandeur ne fournit pas d"explication pour justifier son absence ainsi que sa demande de transfert. À mon avis, l"agente des visas pouvait, dans l"exercice de son pouvoir discrétionnaire, refuser de transférer le dossier de la demanderesse de New York à Détroit. Je n"ai pas été convaincu que l"agente des visas a omis d"exercer convenablement son pouvoir discrétionnaire.
[16] J"aborde maintenant la deuxième question. L"alinéa 19(2)d ) de la Loi sur l"immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2, de même que le paragraphe 22.1(1) et l"alinéa 22.1(3)a ) du Règlement sur l"immigration de 1978, DORS/78-172, sont des dispositions pertinentes qui prévoient :
| Immigration Act 19. (2) No immigrant and, except as provided in subsection (3), no visitor shall be granted admission if the immigrant or visitor is a member of any of the following classes: |
Loi sur l"immigration (2) Appartiennent à une catégorie non admissible les immigrants et, sous réserve du paragraphe (3), les visiteurs qui_: |
| ... |
... |
| (d) persons who cannot or do not fulfil or comply with any of the conditions or requirements of this Act or the regulations or any orders or directions lawfully made or given under this Act or the regulations. |
d) soit ne se conforment pas aux conditions prévues à la présente loi et à ses règlements ou aux mesures ou instructions qui en procèdent, soit ne peuvent le faire. |
| Immigration Regulations, 1978 22.1 (1) An immigration officer may require that an applicant for landing who is in Canada, or an applicant for an immigrant visa, and dependants of the applicant, if any, be interviewed for the purpose of assessing the application. |
Règlements sur l"immigration de 1978 22.1 (1) L'agent d'immigration peut exiger de toute personne au Canada qui demande le droit d'établissement ou de toute personne qui demande un visa d'immigrant, ainsi que des personnes à leur charge, le cas échéant, qu'elles subissent une entrevue aux fins de l'examen de la demande. |
| ... |
... |
| (3) An interview referred to in subsection (1) or (2) shall be conducted |
(3) L'entrevue visée aux paragraphes (1) ou (2) est menée : |
|
|
[17] La demanderesse soutient que l"agente des visas a abusé de son pouvoir discrétionnaire lorsqu"elle a rejeté sa demande au seul motif qu"elle ne s"est pas présentée à son entrevue à New York. La demanderesse fait également valoir que l"agente des visas a omis d"examiner le bien-fondé de sa demande.
[18] Le dossier de la demanderesse a été examiné par l"agent responsable de la présélection au centre de traitement de Buffalo. Après avoir examiné le dossier, cet agent a conclu qu"il était nécessaire de mener une entrevue. Les notes du CAIPS contiennent la note suivante, faite par l"agent responsable de la présélection :
| [TRADUCTION] |
| ENTREVUE REQUISE |
| RAISON : VÉRIFICATION DE ÉDUC/EXPÉR/COMPÉTENCES/APTITUDES LING ET POSSIBILITÉ D"ÉTABLISSEMENT |
| DEMANDERESSE N"A JAMAIS VÉCU DANS UN ENVIRONNEMENT ANGL/FR |
| DEMANDERESSE A ACQUIS SES ÉDUC/EXPÉR/COMPÉTENCES À L"ÉTRANGER |
| DOUTE QUE L"EXPÉR SOIT TRANSFÉRABLE |
| DEMANDERESSE PARAÎT N"AVOIR AUCUNE ÉDUC FORMELLE LING |
| LETTRE DE RÉF NE FOURNIT PAS DE DESCRIPTION DES TÂCHES POUR CLARIFIER L"EXPÉR |
| ENTREVUE À BUFFALO |
[19] C"est en raison des préoccupations susmentionnées de l"agent responsable de la présélection que la demanderesse devait avoir une entrevue à New York le 1er mai 1998. Au paragraphe 7 de son affidavit daté du 24 juillet 1998, l"agente des visas parle de sa décision de rejeter la demande de résidence permanente déposée par la demanderesse. Elle dit :
| [TRADUCTION] Le 1er mai 1998, Mme Voskanova ne s"est pas présentée à son entrevue. En tant que superviseure de l"unité de l"immigration, j"examine les dossiers des demandeurs qui ne se présentent pas à leur entrevue dans le cas où aucun préposé aux entrevues n"y a été affecté, afin de déterminer les mesures qu"il convient de prendre. Comme aucun préposé aux entrevues n"avait été affecté au dossier de Mme Voskanova, M. Hales m"a confié ce dossier. Mes propres notes dans le CAIPS portent les initiales " DL " (dossier certifié du tribunal , à la p. 64). En examinant le dossier, j"ai remarqué la lettre, datée du 30 avril 1998, que M. Leahy avait fait parvenir à Thomas Clasper, gestionnaire adjoint du programme d"immigration (reçue par le consulat l"après-midi du 30 avril 1998), lettre qui mentionnait, sans explication, que Mme Voskanova ne se présenterait pas à son entrevue (pièce " H " jointe à l"affidavit d"Olga Iakovenko). ... Compte tenu des circonstances, dont le fait qu"il ressort de la preuve dont je dispose que la demande n"est pas suffisamment fondée, j"ai conclu que la demande de Mme Voskanova devait être rejetée. |
[20] À mon avis, l"argument de la demanderesse que l"agente des visas a abusé de son pouvoir discrétionnaire n"est pas fondé. Tant l"agent responsable de la présélection à Buffalo que l"agente des visas à New York ont examiné le bien-fondé de la demande. Il ne faut pas oublier que l"entrevue visait à traiter des préoccupations soulevées par l"agent responsable de la présélection à Buffalo. Ayant omis de se présenter à l"entrevue, la demanderesse ne pouvait répondre à ces préoccupations. À mon avis, les motifs exposés par le juge McDonald dans Su c. Canada (M.C.I.) (1998) 152 F.T.R. 136, sont pertinents en ce qui concerne les faits de la présente affaire, et je souscris entièrement aux propos du juge McDonald qui dit, aux pages 138 et 139 :
| L'article 22.1 du règlement est, selon moi, déterminant à cet égard. Il prévoit qu'un agent d'immigration peut exiger de tout demandeur qu'il subisse une entrevue " aux fins de l'examen de la demande ". Par conséquent, bien qu'un examen des documents doivent être effectué (c'est-à-dire un examen de la demande), si un agent décide au cours de l'évaluation qu'une entrevue est justifiée, le demandeur doit se présenter à l'entrevue car celle-ci fait partie de l'évaluation. La décision d'exiger que le demandeur subisse une entrevue fait partie du processus d'évaluation, à moins que ce pouvoir discrétionnaire soit exercé illégalement ou entravé que[sic] quelque manière. Si un demandeur n'est pas en mesure de se présenter à l'entrevue au bureau du consulat de son choix, ou ne peut faire transférer son dossier à un autre bureau, il ne se conforme pas à l'article 22.1 du règlement. Sa demande peut donc être rejetée par application de l'alinéa 19(2)d ) de la Loi. |
[21] Plus loin dans ses motifs, le juge McDonald a souligné le fait que l"agent responsable de la présélection avait soigneusement examiné le dossier de la demanderesse avant de conclure qu"une entrevue était nécessaire. À la page 139 de ses motifs, il dit :
| Étant donné que le demandeur n'a pas pu se présenter à une entrevue comme l'exigeait la Loi, la décision de rejeter sa demande en vertu de l'alinéa 19(2)d) était juste. Je rejetterais donc la demande de contrôle judiciaire. Je tiens à souligner qu'il ne s'agit pas d'un cas où l'agent des visas aurait accordé une attention minimale à la demande avant de décider de convoquer le demandeur à une entrevue. La demande du demandeur a été examinée en profondeur par l'agente des visas qui a décidé qu'une entrevue personnelle était justifiée. Une évaluation des documents de la demande a été effectuée : la demande ne pouvait pas suivre son cours sans que le demandeur se présente à une entrevue. Un autre agent des visas aurait pu tirer une conclusion différente en examinant les documents de la demande, mais l'agente des visas en cause a clairement exercé les fonctions que lui attribuent la Loi. Il n'y aura pas d'adjudication des dépens. |
[22] Compte tenu des notes du CAIPS auxquelles j"ai déjà renvoyé, je suis tout à fait convaincu que l"agent responsable de la présélection a soigneusement examiné le dossier de la demanderesse avant de conclure qu"une entrevue était nécessaire, dans les circonstances. Ayant omis de se présenter à son entrevue sans fournir d"explication raisonnable pour justifier son absence, la demanderesse a omis de satisfaire à l"article 22.1 du Règlement sur l"immigration de 1978.
[23] À mon avis, la décision de l"agente des visas de refuser la demande de résidence permanente déposée par la demanderesse ne mérite pas mon intervention. Par ces motifs, la présente demande de contrôle judiciaire sera rejetée.
" MARC NADON "
JUGE
Ottawa (Ontario)
Le 1er avril 1999.
Traduction certifiée conforme
Bernard Olivier, B.A., LL.B.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
NO DU GREFFE : IMM-2736-98
INTITULÉ DE LA CAUSE : DIANA VOSKANOVA c. MCI
LIEU DE L"AUDIENCE : TORONTO (ONTARIO)
DATE DE L"AUDIENCE : LE 10 MARS 1999
MOTIFS D"ORDONNANCE EXPOSÉS PAR MONSIEUR LE JUGE NADON
EN DATE DU : 1 ER AVRIL 1999
ONT COMPARU :
TIMOTHY LEAHY POUR LA DEMANDERESSE
STEPHEN GOLD POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Timothy Leahy POUR LA DEMANDERESSE
Toronto (Ontario)
Morris Rosenberg
Sous-procureur général du Canada POUR LE DÉFENDEUR