Date : 20050203
Dossier : T-1820-04
Référence : 2005 CF 155
Ottawa (Ontario), le 3 février 2005
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE von FINCKENSTEIN
ENTRE :
FLAG CONNECTION INC.
demanderesse
et
LE MINISTRE DES TRAVAUX PUBLICS ET
DES SERVICES GOUVERNEMENTAUX
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] La demanderesse est une société du nom de Flag Connection Inc. qui fabrique des drapeaux. Elle soutient que la pratique qu'utilise le défendeur pour se procurer des drapeaux est contraire à la Loi sur les normes de fabrication du drapeau national du Canada, (L.R.C. 1985, ch. N-9), (la Loi sur le drapeau national).
[2] Le texte de la Loi sur le drapeau national, adoptée en 1985, est très court et énonce ce qui suit :
1. Titre abrégé : « Loi sur les normes de fabrication du drapeau national du Canada » .
2. (1) Il incombe à l'Office des normes générales du Canada de fixer, pour le 28 juin 1985, les normes de fabrication du drapeau national du Canada, compte tenu des circonstances dans lesquelles, selon l'Office, il peut être normalement utilisé -- notamment à l'intérieur, à l'extérieur ou pour une seule occasion.
(2) L'Office réexamine les normes et les usages correspondants, au moins une fois tous les trois ans, pour les adapter aux progrès techniques dont ont bénéficié les tissus et teintures employés dans la fabrication des drapeaux.
3. (1) Après le 28 juin 1986, il est interdit aux sociétés d'État, ministères et organismes fédéraux d'acheter ou d'utiliser à des fins officielles un drapeau national qui n'est pas conforme aux normes de l'Office applicables à l'usage prévu.
(2) Le paragraphe (1) ne s'applique pas aux drapeaux achetés pour un usage qui n'est pas prévu dans les normes établies par l'Office.
4. Les drapeaux qui sont conformes aux normes de fabrication doivent, qu'ils aient été fabriqués au pays ou importés, porter une marque de conformité aux normes de l'Office.
[Non souligné dans l'original.]
[3] Peu après l'adoption de notre Loi sur le drapeau national, il est interdit à un ministère du gouvernement du Canada d'acheter ou d'utiliser à des fins officielles un drapeau canadien qui n'est pas conforme aux normes de l'ONGC applicables à la fabrication et à l'usage prévu du drapeau. L'ONGC a adopté des normes pour les drapeaux qui sont utilisés à l'extérieur, à l'intérieur, ou pour un seul événement. La norme relative à l'utilisation extérieure du drapeau exige que le drapeau ne déteigne pas et qu'il résiste aux intempéries.
[4] L'Office des normes générales du Canada (ONGC) est une agence gouvernementale qui est chargée de créer des normes facultatives dans divers domaines en ayant recours à des comités d'élaboration de normes. L'ONGC a mis sur pied un comité sur le drapeau composé de représentants du secteur manufacturier et du secteur public. Le comité sur le drapeau national fournit des conseils et des recommandations à l'ONGC pour l'élaboration de normes aux termes de la Loi sur le drapeau national. En novembre 2003, l'ONGC a adopté une nouvelle norme relative au drapeau national pour utilisation à l'extérieur CAN/CGSB-98.1-2003 ( « la norme de 2003 » ). Cette norme de 2003 était en vigueur à la date à laquelle la présente affaire a été instruite.
[5] Le défendeur a publié quatre demandes de proposition pour le compte du ministère du Patrimoine canadien (PC) :
1. DP C2700-030493/A (la DP 493A) datée du 2003-11-04 pour 41 755 drapeaux comprenant une spécification technique exigeant le respect de la norme de 2003 :
Exigences techniques
Le drapeau du Canada 90 cm x 180 cm (3' x 6') doit satisfaire aux exigences de la norme CAN/CGSB-98.1-2003 (nouvelle édition) type 4 (avec corde et cabillot).
(Dossier de demande, page 78)
Aucune offre conforme à cette DP n'a été reçue.
2. DP C2700-030493/B (la DP 493B) datée du 2004-01-27 pour 64 330 drapeaux avec une spécification technique exigeant le respect d'une description d'achat jointe qui était moins stricte que la norme de 2003 :
Exigences techniques
Le drapeau du Canada 90 cm x 180 cm doit satisfaire aux exigences de la Description d'Achat CAG-8-0401-783 incluse avec cette Demande de Proposition.
(Dossier de demande, page 100)
[La description d'achat CAG-8-0401-783 ne se trouvait pas dans le dossier de demande]
Ce contrat a été accordé à un concurrent de la demanderesse, la société Scythes Inc. (Scythes).
3. DP C2822-040242/A (la DP 242A) datée du 2004-09-21 pour 15 400 drapeaux imposant encore une spécification technique exigeant le respect d'une description d'achat qui était moins stricte que la norme de 2003 :
[TRADUCTION]
2. EXIGENCES TECHNIQUES :
Description d'achat - CAG-8-0409-783A
DESCRIPTION D'ACHAT
ARTICLE :
DRAPEAU CANADIEN (utilisation extérieure), 90 x 180cm, têtière avec corde et cabillot
CONTENU :
La présente description d'achat expose les exigences relatives à un drapeau canadien qui sera utilisé à des fins promotionnelles (non officielles) par Patrimoine canadien. Le drapeau du Canada est fabriqué en tissu pesant 60-60 g1/m2 et teint. Comprend la têtière, la corde et le cabillot.
Le tissu du drapeau fera l'objet d'essai conformément aux méthodes d'essai citées dans le tableau 1 et devra respecter toutes les exigences.
(Dossier de demande, pages 127 et 143)
Aucune soumission conforme n'a été reçue.
4. DP 2822-040242/B (la DP 242B) datée du 2004-11-04 pour 25 900 drapeaux, là encore avec une spécification technique exigeant le respect d'une description d'achat jointe qui était moins stricte que la norme de 2003 :
[TRADUCTION]
EXIGENCES TECHNIQUES :
Description d'achat - CAG-8-0411-783B
DESCRIPTION D'ACHAT
ARTICLE :
DRAPEAU DU CANADA (usage promotionnel), 90 x 180cm, têtière avec corde et cabillot.
CONTENU :
La présente description d'achat expose les exigences relatives à un drapeau canadien qui sera utilisé à des fins promotionnelles (non officielles) par Patrimoine canadien. Le drapeau du Canada est fabriqué en tissu pesant 60-70 g/m2 et teint. Comprend la têtière, la corde et le cabillot.
Le tissu du drapeau fera l'objet d'essai conformément aux méthodes d'essai citées dans le tableau 1 et devra respecter toutes les exigences.
(Dossier de demande, pages 543 et 559)
Ce contrat a été attribué à la demanderesse le 30 novembre 2004.
[6] La présente action a été introduite à la suite de la DP 242A mentionnée ci-dessus. La demanderesse, après avoir présenté diverses demandes interlocutoires, a décidé d'entamer cette action, même si aucune soumission conforme n'avait été reçue. La demanderesse soutient que cette DP est contraire à l'article 3 de la Loi sur le drapeau national.
[7] La demanderesse sollicite les mesures de réparation suivantes :
[TRADUCTION]
a) Un jugement déclarant que le défendeur a contrevenu à la Loi sur les normes de fabrication du drapeau national du Canada, et aux normes établies par l'ONGC, lorsqu'il a publié la demande de proposition n ° C2822-040242/A dans l'intention d'acheter pour des fins officielles des drapeaux nationaux qui ne sont pas conformes à la Loi ni aux normes prescrites.
b) Un jugement déclarant que le défendeur a violé ses obligations légales et qu'il a agi dans un but irrégulier, en procédant à l'acquisition ci-dessus dans l'intention de favoriser un concurrent de la demanderesse. À titre subsidiaire, celle-ci sollicite un jugement déclarant que les actions du défendeur soulèvent une crainte raisonnable de partialité.
c) Une ordonnance interdisant au défendeur de contrevenir au paragraphe 3(1) de la Loi sur le drapeau national en achetant des drapeaux nationaux non conformes aux dispositions de cette Loi.
d) Une ordonnance de mandamus obligeant le défendeur à respecter les dispositions de l'article 3 de la Loi sur le drapeau national.
[8] LES QUESTIONS EN LITIGE
1. Les drapeaux du Canada achetés à des fins promotionnelles sont-ils visés par la Loi sur le drapeau national?
2. Le défendeur a-t-il créé une crainte raisonnable de partialité envers Scythes Inc. en publiant la DP 242A?
3. Le Tribunal canadien du commerce international (le TCCI) offre-t-il un autre recours approprié à la demanderesse?
PREMIÈRE QUESTION : Les drapeaux canadiens achetés à des fins promotionnelles sont-ils visés par la Loi sur le drapeau national?
[9] Les drapeaux sont achetés par PC dans le cadre de son mandat qui consiste à promouvoir les symboles canadiens. PC est le principal utilisateur de drapeau au Canada. Un gestionnaire d'une direction de PC appelée « Cérémonial et promotion des symboles canadiens » a déclaré dans son témoignage qu'il administrait le « Programme des drapeaux aux parlementaires » qui consiste à acheter des drapeaux pour les distribuer aux députés et aux sénateurs qui, à leur tour, les remettent à leurs électeurs. PC achète également des drapeaux pour les distribuer à la population, soit directement par l'intermédiaire de ses bureaux régionaux, soit indirectement par le truchement de divers groupes d'intérêt, d'associations et d'écoles au Canada. Ces drapeaux sont utilisés par la population à des fins très diverses comme la célébration de la Fête du Canada, les pique-niques et les décorations intérieures. Les drapeaux dont il est question ici devaient être utilisés pour célébrer la Journée du drapeau national, événement qui devait avoir lieu le 15 février 2005.
[10] La demanderesse soutient qu'étant donné que ces drapeaux sont achetés par un ministère dans l'exécution de sa mission, ils sont achetés « à des fins officielles » . À ce titre, ils doivent respecter l'article 3 de la Loi sur le drapeau national.
[11] J'éprouve quelque difficulté à accepter cet argument pour deux raisons. Premièrement, tous les achats effectués par le gouvernement constituent l'exercice d'un pouvoir général ou spécial. Si tous les achats effectués par les sociétés d'État, les ministères, les commissions, les agences ou les offices du gouvernement du Canada (les organismes fédéraux) dans l'exécution de leur mission tombaient dans la catégorie des « achats » ou « utilisations » à des _ fins officielles » , je ne peux concevoir un cas où un « achat » ou une « utilisation » de drapeaux par des organismes gouvernementaux ne serait pas « à des fins officielles » . Après tout, les organismes fédéraux ne peuvent généralement acquérir ou utiliser des biens que dans le but d'exécuter leur mission.
[12] Deuxièmement, si l'on adopte cette interprétation, l'expression « à des fins officielles » que l'on trouve à l'article 3 serait superflue. Si c'était bien là l'intention du législateur, cet article se serait lu ainsi : « Il est interdit aux sociétés d'État, ministères et organismes fédéraux d'acheter ou d'utiliser un drapeau national qui... »
[13] Dans ce contexte, l'expression « à des fins officielles » fait nécessairement référence à l'utilisation par un organisme fédéral exerçant des fonctions officielles. Lorsqu'on pense à un usage à l'extérieur, on pense à des événements comme l'ouverture du Parlement, la réception de visiteurs officiels, le déroulement de funérailles d'État et le placement de drapeaux au sommet des édifices gouvernementaux. Pour ce qui est d'une utilisation à l'intérieur, les cérémonies d'assermentation et l'exposition du drapeau du Canada dans les salles d'audience de cours ou d'autres édifices gouvernementaux sont des exemples courants d'utilisation du drapeau national.
[14] Je suis conforté dans cette opinion par la version française de l'article 3 qui utilise les mots « fins officielles » pour traduire l'expression « government purposes » de la version anglaise. Le mot « officiel » est défini de la façon suivante dans Le Grand Robert, deuxième édition, 1992 :
1. (a) Qui émane d'une autorité reconnue, constituée (gouvernement, administration..). Décision, mesure officielle. Acte officiel. = > Authentique. Documents* officiels (- > Archive, cit. 9). Certificat* officiel. Honneurs officiels. Être revétu d'une dignité officielle. Témoignage officiel de satisfaction. Étalon officiel de mesure (- > Mètre, cit. 2). - Communiqué* (cit.) officiel, dépêche, note officielle (- > Évidence, cit. 7). Recueil officiel des lois. = > Bulletin (des lois). Journal officiel, et, subst., l'Officiel : journal contenant les textes officiels (lois, décrets, arrêtés...), les débats des assemblées, etc. Le Journal officiel a succédé au Moniteur officiel.
Le Grand Robert, contient également une autre définition qui illustre le sens du mot « officiel » :
(d) (1874). Qui est organisé, commandé par les autorités constituées. Cérémonial*, protocole officiel. - Fêtes, réjouissances officielles. Cérémonie officielle. Visite officielle d'un souverain (par oppos. À privé). Portrait officiel. - Par ext. L'art officiel, auquel le gouvernement, l'état donne sa caution qu'il finance.
Cette définition démontre clairement que le mot « officiel » , lorsqu'il est utilisé en rapport avec les activités du gouvernement, fait référence à des fonctions officielles du gouvernement, et non pas à la simple prestation de services ou de programmes gouvernementaux.
[15] Il faut toutefois noter que l'interprétation que propose la demanderesse ne favorise pas sa thèse. Le but pour lequel les drapeaux sont utilisés ou achetés dépend de l'utilisation qui en est faite et non pas de la qualification qui figure dans la DP. Comme je l'ai mentionné plus haut, les drapeaux en question ont été achetés par PC pour qu'ils soient distribués directement ou indirectement à la population. Il est impossible de savoir exactement où ils seront utilisés et à quelles fins. Par conséquent, le seul fait que la DP 242A utilise les mots « utilisation à l'extérieur » dans la description d'achat ne veut pas dire que les drapeaux seront utilisés nécessairement à l'extérieur.
[16] Le paragraphe 2(1) prévoit expressément d'autres utilisations qu'une utilisation « à l'extérieur » , « à l'intérieur » et « pour une seule occasion » . L'ONGC n'a toutefois pas encore établi de normes pour d'autres utilisations. Le but dans lequel les drapeaux ont été achetés par le défendeur pour le compte de PC ne tombe pas dans les catégories d'utilisation prévues par le paragraphe 2(1); ce but est décrit de façon tout à fait exacte par le défendeur par l'expression « à des fins promotionnelles » . Les utilisateurs finaux des drapeaux pourront les utiliser à l'intérieur, à l'extérieur ou de ces deux façons. Une chose est toutefois claire, lorsque les drapeaux auront été distribués à la population, ils ne seront pas utilisés à l'extérieur « à des fins officielles » .
[17] Étant donné qu'aucune norme n'a été fixée pour les fins promotionnelles, le défendeur n'était pas tenu de respecter la Loi sur le drapeau national lorsqu'il a acheté les drapeaux destinés à une telle fin. Par conséquent, j'estime que la DP 242A n'est pas contraire à la Loi sur le drapeau national.
DEUXIÈME QUESTION : Le défendeur a-t-il créé une crainte raisonnable de partialité envers Scythes Inc. en publiant la DP 242A?
[18] Les allégations de la demanderesse concernant le traitement préférentiel accordé à son concurrent repose sur trois hypothèses :
1) la demanderesse est en mesure de fabriquer un drapeau conforme à la norme de 2003;
2) une norme moins stricte favorise Scythes;
3) le défendeur a sciemment publié la DP 242A en se fondant sur une description d'achat destinée à favoriser Scythes.
[19] Aucun élément du dossier ne vient appuyer ces allégations. Il n'y a eu aucune proposition conforme à l'égard de la DP 493A, la seule DP qui exigeait le respect de la norme de 2003. La demanderesse affirme qu'elle peut fabriquer des drapeaux conformes à la norme de 2003, mais elle n'a pas fourni de données d'essais démontrant que ses drapeaux respectent cette norme. Il est tout à fait possible qu'ils respectent la norme mais il lui incombait de le prouver, ce qu'elle n'a pas fait.
[20] La demanderesse affirme également qu'une norme moins stricte favorise Scythes. Une norme moins stricte devrait avantager tous les soumissionnaires à moins qu'il soit possible d'établir qu'un seul soumissionnaire est en mesure d'en profiter. La demanderesse n'a présenté aucun élément susceptible d'appuyer l'affirmation selon laquelle seule la société Scythes bénéficierait d'une telle norme.
[21] La demanderesse a fait remarquer que le type de couture exigé dans la DP 242A reflète le type de couture utilisé par Scythes. Le fait que ces deux types de couture soient similaires est, en l'absence d'autres éléments de preuve, une coïncidence qui ne montre pas que la DP a été rédigée en vue de favoriser Scythes par rapport à la demanderesse. Aucun élément n'a été présenté dans le but de montrer que ce type de couture est moins coûteux pour Scythes ou ne peut être effectué que par Scythes. Aucun élément de preuve n'a non plus été présenté pour montrer que ce type de couture moins coûteux ne peut être utilisé par la demanderesse ou que celle-ci ne pourrait l'utiliser qu'en encourant des coûts supplémentaires importants.
[22] La preuve substantielle présentée par la demanderesse concernant les tentatives qui ont été faites pour modifier la norme de 2003 a été qualifiée de [traduction] « fumisterie » par l'avocat du défendeur. Peu importe qu'elle le soit ou non, étant donné que la demanderesse n'a pas démontré pourquoi cette révision favoriserait ses concurrents et ne lui accorderait aucun avantage.
[23] Par conséquent, la demanderesse ne peut obtenir gain de cause sur ce point non plus.
TROISIÈME QUESTION : Le Tribunal canadien du commerce international (le TCCI) offre-t-il un autre recours approprié à la demanderesse?
[24] Étant donné que j'ai conclu que la demanderesse n'avait pas obtenu gain de cause sur les deux premières questions, il n'est pas nécessaire d'examiner cette question.
CONCLUSION
[25] La présente demande sera rejetée, étant donné que la demanderesse n'a pas établi que les drapeaux canadiens achetés à des fins promotionnelles étaient visés par la Loi sur le drapeau national, ni que le défendeur avait créé une crainte raisonnable de partialité envers Scythes Inc. en publiant la DP 242A.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE que la présente demande soit rejetée. Le défendeur aura droit aux dépens dans la présente instance.
« K. von Finckenstein »
Juge
Traduction certifiée conforme
Christian Laroche, LL.B.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1820-04
INTITULÉ: FLAG CONNECTION INC.
c.
LE MINISTRE DES TRAVAUX PUBLICS ET
DES SERVICES GOUVERNEMENTAUX
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA
DATE DE L'AUDIENCE : LE 19 JANVIER 2005
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : LE JUGE von FINCKENSTEIN
DATE DES MOTIFS : LE 3 FÉVRIER 2005
COMPARUTIONS:
Ronald Lunau POUR LA DEMANDERESSE
Alexandre Kaufman POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER:
Ronald D. Lunau & Catherine Beaudoin POUR LA DEMANDERESSE
Gowing Lafleur Henderson LLP
Ottawa (Ontario)
John H. Simms, c.r. POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada
Par : Alexandre Kaufman
Ministère de la Justice