Date : 19980216
Dossier : T-601-97
OTTAWA (Ontario), le lundi 16 février 1998
EN PRÉSENCE DU JUGE HUGESSEN
| AFFAIRE INTÉRESSANT une demande fondée sur l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, et ses modifications, en vue de réviser et d'infirmer la décision rendue le 28 février 1997 par le président Rosenbaum, président du comité d'appel, au sujet des appels déposés en application de l'article 21 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-33, et ses modifications (dossier de la CFP no 96-NAR-02175) |
ENTRE :
TERESA JOHNSON et JIM WARRINER,
requérants,
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, JEAN D'AMELIO-SWYER,
JANICE MORGAN et JACQUELINE SHERMAN,
intimés.
JUGEMENT
La demande est rejetée.
James K. Hugessen
Juge
Traduction certifiée conforme
François Blais, LL.L.
Date : 19980216
Dossier : T-601-97
| AFFAIRE INTÉRESSANT une demande fondée sur l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, et ses modifications, en vue de réviser et d'infirmer la décision rendue le 28 février 1997 par le président Rosenbaum, président du comité d'appel, au sujet des appels déposés en application de l'article 21 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-33, et ses modifications (dossier de la CFP no 96-NAR-02175) |
ENTRE :
TERESA JOHNSON et JIM WARRINER,
requérants,
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, JEAN D'AMELIO-SWYER,
JANICE MORGAN et JACQUELINE SHERMAN,
intimés.
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE HUGESSEN
[I.] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire à l'égard de la décision qu'a rendue un comité d'appel désigné en application de l'article 21 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique.1 Elle soulève une importante question concernant l'interprétation des modifications apportées en 1993 à cette disposition.2 Les requérants contestent également certaines conclusions que le comité d'appel a tirées, mais leurs arguments à ce sujet ne sont guère fondés et peuvent être tranchés rapidement.
[2] Le comité d'appel dont la décision est attaquée en l'espèce a été le troisième comité chargé d'examiner les appels déposés par l'un ou l'autre ou par chacun des requérants au sujet du même concours interne, dont la date limite était le 21 janvier 1994. Un premier appel, tranché en juillet 1995, a été accueilli au motif que le jury de sélection avait omis d'évaluer des exigences importantes en ce qui a trait aux connaissances liées au poste. Après cette décision, la Commission de la fonction publique a indiqué qu'à son avis, quelques-unes des connaissances requises avaient déjà été suffisamment évaluées, bien que de façon indirecte, et a enjoint le jury de sélection de procéder à une évaluation supplémentaire des candidats au sujet de certains aspects seulement des connaissances requises. Par suite de cette évaluation, une nouvelle liste d'admissibilité a été établie et cette liste n'était pas vraiment différente de celle qui avait été établie précédemment en ce qui a trait aux questions touchant la présente demande. Cette mesure a donné lieu à un deuxième appel, qu'un comité d'appel a accueilli en mars 1996, au motif qu'il n'était pas loisible à la Commission de décider, contrairement à la conclusion à laquelle en était arrivé le premier comité d'appel, qu'une partie des connaissances obligatoires avaient déjà été évaluées et qu'une nouvelle évaluation serait entreprise uniquement au sujet de certains aspects desdites connaissances. Par suite de cette décision, la Commission a ordonné une nouvelle évaluation des aspects des connaissances qui n'avaient pas été évalués directement après la décision du premier comité d'appel. À cette fin, les quatre candidats dont le nom figurait sur la liste d'admissibilité existante ont dû se soumettre à un examen écrit qui a donné lieu, en juin 1996, à l'établissement d'une nouvelle liste d'admissibilité sur laquelle les noms des candidats étaient inscrits dans le même ordre qu'auparavant. Cette mesure a elle-même été portée en appel par les deux requérants en l'espèce, l'un d'eux ayant été jugé inadmissible et l'autre ayant vu son nom placé au bas de la liste. Le comité d'appel désigné pour entendre cet appel l'a accueilli au sujet de certains aspects relativement mineurs qui ne sont pas contestés aujourd'hui, mais il l'a rejeté en ce qui a trait à la nomination des deux candidats qui, ayant eu gain de cause dès le début du concours, avaient été désignés avant l'audition du premier appel et avaient continué à occuper les postes en question, d'où la présente demande.
[3] Comme je l'ai mentionné précédemment, le principal argument des requérants, et leur seul argument sérieux, concerne l'interprétation à donner aux modifications apportées en 1993 à l'article 21 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique. Ces modifications, notamment les nouveaux paragraphes (3) et (4), ont incité le comité d'appel à conclure que les requérants n'avaient pas le droit de soulever, dans le troisième appel, des motifs qui n'étaient pas clairement liés aux mesures correctives que la Commission a prises après le deuxième appel.
[4] Voici le texte intégral de la version modifiée de l'article 21 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique :
| 21. (1) Where a person is appointed or is about to be appointed under this Act and the selection of the person for appointment was made by closed competition, every unsuccessful candidate may, within the period provided for by the regulations of the Commission, appeal against the appointment to a board established by the Commission to conduct an inquiry at which the person appealing and the deputy head concerned, or their representatives, shall be given an opportunity to be heard. (1.1) Where a person is appointed or about to be appointed under this Act and the selection of the person for appointment was made from within the Public Service by a process of personnel selection, other than a competition, any person who, at the time of the selection, meets the criteria established pursuant to subsection 13(1) for the process may, within the period provided for by the regulations of the Commission, appeal against the appointment to a board established by the Commission to conduct an inquiry at which the person appealing and the deputy head concerned, or their representatives, shall be given an opportunity to be heard. (2) Subject to subsection (3), the Commission, on being notified of the decision of a board established under subsection (1) or (1.1), shall, in accordance with the decision,
(2.1) Where the appointment of a person is revoked pursuant to subsection (2), the Commission may appoint that person to a position within the Public Service that in the opinion of the Commission is commensurate with the qualifications of that person. (3) Where a board established under subsection (1) or (1.1) determines that there was a defect in the process for the selection of a person for appointment under this Act, the Commission may take such measures as it considers necessary to remedy the defect. (4) Where a person is appointed or is about to be appointed under this Act as a result of measures taken under subsection (3), an appeal may be taken under subsection (1) or (1.1) against that appointment only on the ground that the measures so taken did not result in a selection for appointment according to merit. (5) Section 10 and the rights of appeal provided by this section do not apply to appointments made under subsection 29(1.1) or (3), 30(1) or (2) or 39(3) of this Act or subsection 11(2.01) of the Financial Administration Act or any regulations made under paragraph 35(2)(a) of this Act. |
21. (1) Dans le cas d'une nomination, effective ou imminente, consécutive à un concours interne, tout candidat non reçu peut, dans le délai fixé par règlement de la Commission, en appeler de la nomination devant un comité chargé par elle de faire une enquête, au cours de laquelle l'appelant et l'administrateur général en cause, ou leurs représentants, ont l'occasion de se faire entendre. (1.1) Dans le cas d'une nomination, effective ou imminente, consécutive à une sélection interne effectuée autrement que par concours, toute personne qui satisfait aux critères fixés en vertu du paragraphe 13(1) peut, dans le délai fixé par règlement de la Commission, en appeler de la nomination devant un comité chargé par elle de faire une enquête, au cours de laquelle l'appelant et l'administrateur général en cause, ou leurs représentants, ont l'occasion de se faire entendre. (2) Sous réserve du paragraphe (3), la Commission, après avoir reçu avis de la décision du comité visé aux paragraphes (1) ou (1.1), doit en fonction de celle-ci_:
(2.1) En cas de révocation de la nomination, la Commission peut nommer la personne visée à un poste qu'elle juge en rapport avec ses qualifications. (3) La Commission peut prendre toute mesure qu'elle juge indiquée pour remédier à toute irrégularité signalée par le comité relativement à la procédure de sélection. (4) Une nomination, effective ou imminente, consécutive à une mesure visée au paragraphe (3) ne peut faire l'objet d'un appel conformément aux paragraphes (1) ou (1.1) qu'au motif que la mesure prise est contraire au principe de la sélection au mérite. (5) L'article 10 et le droit d'appel prévu au présent article ne s'appliquent pas dans le cas où la nomination est faite en vertu des paragraphes 29(1.1) ou (3), 30(1) ou (2) ou 39(3) ou des règlements d'application de l'alinéa 35(2)a), ou en vertu du paragraphe 11(2.01) de la Loi sur la gestion des finances publiques. |
[5] Au cours de l'audition du troisième appel, les requérants ont tenté de soulever trois arguments tout nouveaux qui n'avaient pas été invoqués lors des deux appels précédents. Les requérants exposent ces arguments en ces termes dans leur mémoire :
| [TRADUCTION] |
| a) le jury de sélection a omis de tenir compte du fait que le requérant Johnson avait occupé l'un des postes sous examen de mai 1995 à mai 1996; |
| b) après les mesures correctives, de nouveaux employés se sont ajoutés à ceux qui faisaient partie de la zone du concours. Compte tenu de cet accroissement de la réserve de candidats, les requérants ont soutenu que la liste d'admissibilité, préparée sans égard à ces employés supplémentaires, a été établie d'une façon incompatible avec le principe de la sélection au mérite; |
| c) en raison du retard occasionné par les appels et l'adoption des mesures correctives, les candidats choisis Sherman et Morgan ont bénéficié d'un avantage inéquitable, parce qu'ils avaient déjà exercé les fonctions rattachées aux postes visés par les appels depuis 1993. |
(Dossier de la demande des requérants, page 150)
[6] Le ministère était disposé à admettre les trois points, mais les candidats retenus se sont opposés à ce qu'ils soient soulevés. Le troisième comité d'appel a accueilli l'objection et refusé, pour des motifs d'ordre juridictionnel, d'examiner ces questions. Voici comment il s'est exprimé :
| [TRADUCTION] ... les seules questions qui pouvaient être soulevées devant un deuxième comité d'appel et, en l'espèce, devant moi en qualité de troisième comité d'appel, sont les questions concernant les mesures prises pour corriger l'irrégularité qui avait été relevée dans la décision rendue par le comité d'appel précédent et qui était la raison pour laquelle celui-ci avait accueilli l'appel, ou des questions découlant directement de ces mesures... |
(Dossier de la demande des requérants, pages 44 et 45)
[7] De l'avis des requérants, cette interprétation des paragraphes 21(3) et 21(4) est erronée, tant sur le plan littéral que dans le contexte de l'ensemble des facteurs politiques qui sous-tendent la Loi.
[8] Sur le plan littéral, les requérants font valoir que, lu correctement, le paragraphe 21(4) indique que tout manquement au principe de la sélection au mérite peut être contesté dans le cadre d'un deuxième appel ou d'un appel subséquent étant donné que, s'il peut être prouvé que le meilleur candidat n'a pas été choisi, il sera évident que les mesures correctives "sont contraires" à la sélection au mérite. Sur le plan contextuel, les requérants sont d'avis que l'interprétation du comité d'appel, que soutient en l'espèce le procureur général, constitue un manquement majeur au principe de la sélection au mérite et une modification non souhaitée de plusieurs règles bien établies tant dans la jurisprudence que dans la pratique de la Commission. Selon ces règles, lorsque la réserve de candidats possibles a considérablement augmenté ou que les qualités d'un candidat donné ont sensiblement évolué avec le temps, un nouveau concours doit être tenu dans la mesure où un comité d'appel a jugé le concours initial irrégulier.3
[9] En ce qui a trait à l'argument concernant le libellé de la disposition, il est évident qu'il ne peut survivre à un examen de la version française du paragraphe 21(4). Bien que la version anglaise soit peut-être ambiguë ou, du moins, incorrecte sur le plan grammatical, la version française est très claire. Il est évident qu'elle restreint les droits d'appel une fois que des mesures correctives ont été prises et une lecture du texte français indique sans l'ombre d'un doute que le seul appel autorisé dans ces circonstances est l'appel fondé sur l'allégation selon laquelle les mesures correctives étaient contraires au principe de la sélection au mérite. Étant donné que cette interprétation est compatible avec une façon de comprendre la version anglaise, la règle du bon sens exige qu'elle soit retenue. Elle est également compatible avec la seule décision rendue sur la question.
[10] Dans l'arrêt Alongi-Peluso et al. c. Canada (Conseil du Trésor) et al,4 la Cour a examiné l'application du paragraphe 21(4) à un deuxième appel. Même si les faits de cette affaire sont bien différents de la situation dont nous sommes saisis et que le fondement de cette décision ne s'applique pas en l'espèce, les remarques suivantes que le juge Rouleau a formulées au sujet du paragraphe 21(4) sont pertinentes :
| Cependant, à supposer même que le paragraphe 21(4) soit applicable, le comité d'appel avait compétence pour entendre le second appel puisque les mesures correctives prises par la Commission de l'emploi et de l'immigration à la suite du premier appel et la radiation subséquente des requérants de la liste d'admissibilité, portaient atteinte au principe de la sélection au mérite.5 |
[11] Même s'il est fort possible que des mesures correctives incomplètes ou insatisfaisantes soient visées par cette disposition, il est tout à fait clair, à mon sens, que seules les mesures qui ont été prises ou omises en application du paragraphe 21(3), c'est-à-dire les mesures visant à remédier à une irrégularité signalée par un comité d'appel, peuvent faire l'objet d'un appel supplémentaire. En d'autres termes, le paragraphe 21(3) concerne les irrégularités et les mesures prises pour y remédier. Un appel supplémentaire fondé sur le paragraphe 21(4) porte uniquement sur les répercussions de ces mesures sur les irrégularités en question. Les trois nouveaux motifs que les requérants ont invoqués devant le troisième comité d'appel et qu'ils soulèvent à nouveau en l'espèce ne respectent manifestement pas ce critère.
[12] En ce qui a trait aux arguments liés au contexte et à la politique générale, j'estime que les requérants ont exagéré et exprimé une vision trop apocalyptique. Je ne crois pas que l'interprétation des paragraphes 21(3) et 21(4) par le troisième comité d'appel constitue un manquement majeur au principe de la sélection au mérite, qui demeure un élément aussi fondamental que jamais pour la Loi sur l'emploi dans la fonction publique.
[13] Le principe de la sélection au mérite exige la nomination du candidat le plus qualifié. Toutefois, les qualités ne sont pas des statistiques. Certaines personnes peuvent devenir plus qualifiées par suite de l'acquisition de connaissances et d'expérience. D'autres peuvent devenir moins compétentes au fur et à mesure qu'elles vieillissent ou voient leurs capacités diminuer en raison d'un handicap. La réserve de candidats admissibles sera toujours fluide et risque d'augmenter et de diminuer au fur et à mesure que les exigences de la fonction publique ainsi que les aptitudes des employés évoluent au fil des années. Cependant, il est certain que le principe de la sélection au mérite n'exige pas que chaque nomination soit constamment réexaminée à la lumière de cette évolution. Afin de protéger les droits des titulaires d'un poste et d'assurer une stabilité raisonnable de la main-d'oeuvre ouvrière tant pour l'employeur que pour les employés, les impératifs liés au principe de la sélection au mérite doivent entrer en jeu à l'occasion seulement, lorsqu'il est nécessaire de procéder à des nominations et à des promotions ou à des compressions des effectifs. Il ne s'agit donc pas de savoir si le principe de la sélection au mérite doit être respecté, mais plutôt de décider à quel moment les mérites respectifs des personnes concernées doivent être évalués.
[14] Examinés sous cet angle, les paragraphes 21(3) et 21(4) ne comportent aucun élément très draconien ou radical. Ils énoncent simplement que, lorsque la Commission décide de prendre des mesures correctives plutôt que de revenir au point de départ et de lancer un nouveau concours, le moment pertinent pour l'évaluation du mérite des candidats demeure le même. Lors du deuxième appel, les mesures correctives sont évaluées sur le plan de leur conformité avec le principe de la sélection au mérite, mais aucune autre question, qu'elle ait pu ou non être soulevée lors du premier appel, ne peut être examinée. Le législateur a décidé de mettre un terme de cette façon à la procédure de nomination.6
[15] Par conséquent, j'en arrive à la conclusion que le troisième comité d'appel a bien interprété les règles de droit applicables et n'a pas commis d'erreur en disant qu'il n'avait pas compétence pour trancher les trois questions formulées.
[16] Au début des présents motifs, j'ai mentionné que les requérants avaient soulevé un autre argument qui pouvait rapidement être tranché. Cet argument concerne l'omission, dans le cadre des mesures correctives examinées lors du troisième appel, de bien évaluer la connaissance de la Loi de l'impôt sur le revenu7 et des questions connexes. L'omission d'évaluer cet aspect des connaissances avait été examinée de façon particulière lors du premier appel et avait constitué l'un des motifs pour lesquels celui-ci avait été accueilli. Dans le cadre des mesures correctives qui ont été prises après le premier appel, cet aspect des connaissances a fait l'objet d'une évaluation directe.8 De plus, lors du deuxième appel, les appelants n'ont nullement soutenu que cette irrégularité signalée lors du premier appel n'avait pas été corrigée et la décision du deuxième comité d'appel indiquait clairement qu'effectivement, la connaissance de la Loi de l'impôt sur le revenu avait été évaluée. Comme l'a dit le troisième comité d'appel, les requérants ne pouvaient tout simplement pas soulever cette question lors de ce dernier appel.
[17] La demande sera rejetée.
James K. Hugessen
Juge
Traduction certifiée conforme
François Blais, LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS ET PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER
No DU GREFFE : T-601-97
| INTITULÉ DE LA CAUSE : TERESA JOHNSON et JIM WARRINER |
c.
| PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, JEAN D'AMELIO-SWYER, JANICE MORGAN et JACQUELINE SHERMAN |
LIEU DE L'AUDIENCE : Ottawa (Ontario)
DATE DE L'AUDIENCE : 11 février 1998
MOTIFS DU JUGEMENT DU juge Hugessen
EN DATE DU : 16 février 1998
ONT COMPARU :
Me Andrew Raven POUR LES REQUÉRANTS
Me Dogan Akman POUR LES INTIMÉS
PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER :
RAVEN, ALLEN, CAMERON
& BALLANTYNE POUR LES REQUÉRANTS
OTTAWA (ONTARIO)
Me GEORGE THOMSON POUR LES INTIMÉS
SOUS-PROCUREUR GÉNÉRAL
DU CANADA
OTTAWA (ONTARIO)
__________________1 L.R.C. (1985), ch. P-33.
2 L.C. 1992, ch. 54, art. 16, qui est entré en vigueur le 1er juin 1993.
3 Voir, p. ex., Canada (procureur général) c. MacKintosh (1991), 126 N.R. 389 (C.A.F.).
4 (1995), 92 F.T.R. 99.
5 Ibid, p. 103.
6 Un autre exemple de ce choix politique du législateur se trouve à l'article 8 du Règlement sur l'emploi dans la fonction publique, DORS/93-286, qui prévoit qu'une liste d'admissibilité peut être valide pour une période d'au plus deux ans à compter de la date de sa prise d'effet.
7 L.R.C. (1985) (5e suppl.), ch. 1, et ses modifications.
8 Dossier de la demande, page 101.