Date : 20010723
Dossier : T-1790-99
OTTAWA (Ontario), le 23 juillet 2001
EN PRÉSENCE DE Monsieur le juge Rouleau
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
demandeur
et
MALWINDER GILL, RON S. KIRKWOOD
et THERESA OHENE-ASANTE
défendeurs
ORDONNANCE
[1] La présente demande de contrôle judiciaire est accueillie. La décision interlocutoire de la présidente est annulée et la question de la divulgation des guides de notation et des réponses données aux tests par les candidats reçus est renvoyée au comité d'appel pour décision conformément aux motifs de l'ordonnance.
« P. Rouleau »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, LL.L., Trad.a.
Date : 20010723
Dossier : T-1790-99
Référence neutre : 2001 CFPI 814
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
demandeur
et
MALWINDER GILL, RON S. KIRKWOOD
et THERESA OHENE-ASANTE
défendeurs
[1] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire d'une décision interlocutoire par laquelle Joanne Archibald, présidente du comité d'appel de la Commission de la fonction publique, a ordonné, le 3 septembre 1999, la divulgation de certains documents et éléments associés à l'exercice de simulation 427 pour les coordonnateurs d'équipe, qui est un test standardisé que Revenu Canada a utilisé en vue d'évaluer les candidats à un concours interne se rapportant à des postes de chef d'équipe.
[2] Les faits qui ont donné lieu à la présente demande sont ci-après énoncés. Les défendeurs étaient candidats à huit concours internes que Revenu Canada avait organisés en vue de doter divers postes de chef d'équipe classifiés comme faisant partie du groupe et du niveau PM-4. Revenu Canada a utilisé l'exercice de simulation 427, qui est un test standardisé élaboré par la Commission de la fonction publique et appartenant à cette dernière, en vue d'évaluer le mérite des candidats.
[3] Les défendeurs n'ont pas été reçus au concours et en ont appelé des nominations conformément à l'article 21 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique. De plus, ils ont demandé l'accès à certains éléments associés à l'exercice de simulation 427, notamment :
a) la brochure de renseignements généraux;
b) le cahier d'examen (éléments de l'exercice);
c) le guide de l'examinateur;
d) les réponses écrites données par les candidats reçus.
[4] Revenu Canada a convenu de fournir les réponses écrites de certains candidats, mais a refusé d'assurer l'accès au guide de l'examinateur. Les défendeurs ont demandé au comité d'appel de rendre une décision interlocutoire; le 3 juin 1999, la présidente a tenu une audience en vue d'examiner la demande. Par une décision en date du 3 septembre 1999, la présidente a ordonné la communication du guide de l'examinateur ainsi que des réponses données par tous les candidats reçus, à certaines conditions.
[5] Le procureur général a alors présenté cette demande de contrôle judiciaire le 2 octobre 1999. Par une ordonnance en date du 11 juillet 2000, la présente cour a ordonné la suspension de la décision interlocutoire en attendant qu'une décision définitive soit rendue en l'espèce.
[6] J'ai minutieusement examiné les observations écrites des parties et les plaidoiries qui ont été présentées à l'audition de la présente affaire et je suis convaincu que la demande de contrôle judiciaire devrait être accueillie et que la décision de la présidente devrait être annulée.
[7] La Loi sur l'emploi dans la fonction publique vise à assurer que les nominations qui sont effectuées au sein de la fonction publique soient fondées sur la sélection au mérite. À cette fin, la présente cour a toujours reconnu qu'il est important de maintenir la confidentialité des tests standardisés pour le motif que la divulgation de matériel d'examen confidentiel aux fonctionnaires et à d'autres personnes qui sont susceptibles de se présenter à pareils tests permettrait peut-être à ceux-ci d'obtenir des renseignements au sujet des réponses attendues et d'utiliser ces renseignements dans des concours futurs ou de les distribuer à d'autres personnes, intentionnellement ou non. Si elle ne peut pas assurer au comité d'appel qu'un test n'a pas été compromis et que le contrôle y afférent est maintenu, la Commission ne peut pas utiliser ce test comme outil d'évaluation et elle doit le remplacer à grands frais. La confidentialité du matériel d'examen constitue donc un aspect important du principe du mérite. Ces principes ont été énoncés comme suit par le juge Rothstein dans la décision Barton et Watkins c. Canada (Procureur général) (1993), 66 F.T.R. 54, à la page 56 :
Dans l'action intentée devant moi, il n'y a pas eu, entre les avocats, contestation de l'importance du maintien de la confidentialité des renseignements en question. Si les renseignements demandés étaient publiquement divulgués, un grave préjudice pourrait être causé à l'employeur à cause des frais nécessaires à la préparation et l'utilisation des tests normalisés. En fait, l'avocat des requérants a déclaré qu'il importait à ceux-ci et à l'Alliance de la fonction publique du Canada que la sélection des fonctionnaires se fasse sur la base du mérite, et que l'efficacité et, par conséquent, la confidentialité de ces tests constituent un aspect important de cet objectif.
[8] L'expression « test standardisé » est définie dans les Normes de sélection et d'évaluation de la Commission comme étant une procédure systématique permettant de déterminer la conduite d'une personne afin d'évaluer des compétences de nature professionnelle. L'élaboration, le contenu, l'administration, la notation et la communication des résultats des tests doivent être conformes aux procédures types en vue d'assurer l'uniformité. Les ministères gouvernementaux et la Commission peuvent refuser de divulguer des documents au cours d'appels lorsque la divulgation peut nuire à l'utilisation continue d'un test standardisé ou fausser les résultats de pareils test en conférant un avantage indu à une personne.
[9] La disposition législative pertinente est l'article 24 du Règlement sur l'emploi dans la fonction publique. Elle se lit comme suit :
| 24.(1) L'appelant a accès, sur demande, à toute l'information ou tout document qui contient des renseignements concernant lui-même ou le candidat reçu et qui est susceptible d'être communiqué au comité d'appel. (2) L'administrateur général en cause fournit, sur demande, à l'appelant une copie de tout document visé au paragraphe (1). (3) Malgré les paragraphes (1) et (2), l'administrateur général en cause peut refuser de donner accès à de l'information ou à des documents ou de fournir copie de documents si leur divulgation risquerait: a) soit de menacer la sécurité nationale ou la sécurité d'une personne; b) soit de nuire à l'utilisation continue d'un test standardisé qui appartient au ministère ou qui est offert sur le marché; c) soit de fausser les résultats d'un tel test standardisé en conférant un avantage indu à une personne. (4) Malgré les paragraphes (1) et (2), la Commission ou son représentant peut refuser de donner accès à de l'information ou à des documents ou de fournir copie de documents si leur divulgation risquerait: a) soit de nuire à l'utilisation continue d'un test standardisé qui appartient à la Commission ou qui est offert sur le marché; b)soit de fausser les résultats d'un tel test standardisé en conférant un avantage indu à une personne. (5) Lorsque l'administrateur général en cause ou la Commission ou son représentant refuse de donner accès à de l'information ou à des documents en vertu des paragraphes (3) ou (4), l'appelant peut demander que le comité d'appel ordonne d'accorder cet accès. (6) Lorsque le comité d'appel ordonne d'accorder l'accès à de l'information ou à des documents en vertu du paragraphe (5), cet accès est assujetti, avant et pendant l'audition, aux conditions que le comité d'appel estime nécessaires pour empêcher que: a) la sécurité nationale ou la sécurité d'une personne ne soit menacée; b) l'utilisation continue d'un test standardisé visé aux paragraphes (3) et (4) ne soit compromise; c) les résultats d'un tel test standardisé ne soient faussés en conférant un avantage indu à une personne. (7) Toute information ou document obtenu en vertu du présent article ne peut être utilisé qu'aux fins de l'appel. |
24. (1) An appellant shall be provided access, on request, to any information, or document that contains information, that pertains to the appellant or to the successful candidate and that is liable to be disclosed before the appeal board. (2) The deputy head concerned shall provide, on request, to the appellant a copy of any document referred to in subsection (1). (3) Despite subsections (1) and (2), the deputy head concerned may refuse to allow access to information or a document, or to provide a copy of any document, if the disclosure might (a) threaten national security or any person's safety; (b) prejudice the continued use of standardized test owned by the department or commercially available; or (c) affect the results of such standardized test by giving an unfair advantage to any individual. (4) Despite subsections (1) and (2), the Commission or the Commission's representative may refuse to allow access to any information or document, or to provide a copy of any document, if its disclosure might (a) prejudice the continued use of a standardized test owned by the Commission or commercially available; (b) affect the results of such a standardized test by giving an unfair advantage to any individual. (5) Where the deputy head concerned or the Commission or its representative refuses to allow access to any information or document under subsection (3) or (4), the appellant may request that the appeal board order that access. (6) Where the appeal board orders access to any information or document under subsection (5), that access is subject, before and during the hearing, to any conditions that the appeal board deems necessary in order to make certain that: (a) national security or any person's safety will not be threatened; (b) the continued use of a standardized test referred to in subsection (3) or (4) will not be compromised; or (c) the results of such a standardized test will not be prejudiced by giving an unfair advantage to any individual. (7) Any information or document obtained under this section shall be used only for purposes of the appeal. |
|
[10] Dans les décisions Kaczmar c. Canada (Procureur général) (1999), 172 F.T.R. 197 et Jain et autres c. Canada (Procureur général) (1999), 179 F.T.R. 92, la présente cour a eu la possibilité d'interpréter l'article 24 du Règlement; elle a conclu que cette disposition obligeait le président d'un comité d'appel à trancher trois questions avant d'ordonner l'accès à des éléments confidentiels associés à un test standardisé.
[11] La première question se rapporte à la pertinence des éléments confidentiels auxquels l'accès est demandé. Le président doit être convaincu que les éléments concernent l'appelant ou le candidat reçu et qu'en raison de leur pertinence, ils sont susceptibles d'être communiqués au comité d'appel. Deuxièmement, le président doit déterminer si le fait d'assurer l'accès aux éléments confidentiels peut nuire à l'utilisation continue d'un test standardisé ou fausser les résultats d'un test standardisé en conférant un avantage indu à une personne. Si l'on répond à cette dernière question par l'affirmative, la troisième et dernière question consiste à savoir si, en imposant des conditions, il est possible d'éviter que l'utilisation future du test soit compromise. Si le président n'est pas convaincu que l'imposition de conditions permettra d'éviter que l'utilisation future du test soit compromise, il ne doit pas ordonner l'accès aux éléments en question.
[12] En l'espèce, il est clair que le matériel d'examen confidentiel en question concerne les défendeurs et les candidats reçus et qu'il est pertinent aux fins de l'appel interjeté par les défendeurs. De fait, le procureur général a concédé ce point. Cela étant, il doit être divulgué au sens du paragraphe 24(1) du Règlement sur l'emploi dans la fonction publique.
[13] Toutefois, il est également clair, selon moi, qu'après avoir tiré cette conclusion, la présidente a omis de déterminer si la divulgation des guides de notation et des réponses données aux tests par les candidats reçus peut nuire à l'utilisation continue du test de simulation 427 ou fausser les résultats futurs du test en conférant aux défendeurs ou à d'autres personnes un avantage indu. En effet, elle n'a pas tiré de conclusion au sujet de la possibilité d'un préjudice parce qu'elle n'a pas abordé les questions soulevées par l'article 24 du Règlement. Elle s'est plutôt posé la mauvaise question en tentant d'établir l'équilibre entre la question des frais et la question de la confidentialité d'une part et le droit des appelants d'être convaincus que la procédure a été suivie d'une façon équitable et impartiale d'autre part. Elle a décidé que, tout compte fait, les motifs d'appel des défendeurs devaient l'emporter, et ce, sans tirer les conclusions de fait exigées par le Règlement.
[14] Selon toute probabilité, si les défendeurs ont accès aux guides de notation associés au test de simulation 427, ils seront en mesure de se familiariser avec les réponses correctes et améliorer ainsi leurs résultats dans le cas où ils se présenteraient de nouveau au test. En pareil cas, ils bénéficieront d'un avantage indu par rapport aux autres candidats qui n'ont pas reçu les guides. L'utilisation continue du test sera donc compromise et lorsque l'exercice sera utilisé dans l'avenir, les résultats seront faussés par la possibilité d'un avantage indu.
[15] Les conséquences seront les mêmes si on laisse les défendeurs examiner les réponses données aux tests par tous les candidats reçus. En vertu des conditions de l'ordonnance que la présidente a rendue, les défendeurs se sont vu accorder un temps illimité en vue d'examiner ces réponses. Dix candidats ont réussi le concours ici en cause. Ce degré d'accès aidera sans aucun doute les défendeurs dans le cas où ils se présenteraient de nouveau au test et faussera les résultats. Je suis d'accord avec le demandeur pour dire qu'eu égard aux circonstances, le test ne permettra pas d'évaluer avec exactitude la capacité des défendeurs d'agir d'une façon appropriée en réponse aux nouveaux renseignements.
[16] En outre, en donnant aux défendeurs l'accès au guide de notation et aux réponses données aux tests par tous les candidats reçus, on accroît de beaucoup le risque que les renseignements qui y figurent soient divulgués à d'autres personnes, et notamment à des personnes qui pourraient se présenter de nouveau au test. Revenu Canada et la Commission perdront le contrôle du matériel d'examen et ne seront pas en mesure d'assurer aux comités d'appel futurs que ces éléments n'ont pas été divulgués à d'autres personnes. Par conséquent, il est fort possible que les tests doivent être mis à l'écart et remplacés, et ce, à grands frais.
[17] Par conséquent, même si le droit à la divulgation complète est clairement prévu au paragraphe 24(1) du Règlement, les autres dispositions relatives à la confidentialité ont pour effet de limiter ce droit. Afin d'établir l'équilibre entre les deux, il incombe au comité d'appel d'examiner les questions de la façon même dont elles l'ont été dans la décision Jain.
[18] Je suis également convaincu que la présidente a commis une erreur en imposant à Revenu Canada et à la Commission une obligation et une norme de preuve déraisonnables, à savoir qu'ils étayent au moyen de [TRADUCTION] « données suffisantes » leurs préoccupations en ce qui concerne le fait que les tests seront compromis et le principe du mérite. Il s'agit d'une obligation qui excède de beaucoup celle qui est énoncée dans le Règlement sur l'emploi dans la fonction publique, à savoir la possibilité de préjudice. La Commission est tenue de démontrer qu'en cas de divulgation, il est possible que le test soit compromis ou que les résultats soient faussés. Si pareille possibilité existe, et si l'appelant ne réussit pas à démontrer que cette possibilité peut être éliminée, le comité d'appel ne devrait pas ordonner l'accès aux éléments en cause. La question que la présidente aurait dû examiner est de savoir si, en assurant aux défendeurs l'accès aux guides de notation et aux réponses données aux tests, il était certain que pareil accès ne compromettrait pas l'utilisation continue du test ou ne fausserait pas les résultats futurs en conférant un avantage indu. La Commission et les ministères ne sont pas tenus de fournir une preuve scientifique montrant que la divulgation des réponses améliorera les résultats obtenus par un candidat dans des concours futurs.
[19] Enfin, je suis d'accord avec le demandeur pour dire que la présidente du comité d'appel a en outre commis une erreur en concluant qu'il ne serait pas justifiable, en vertu du Règlement modifié, d'imposer différents degrés de divulgation aux appelants et à leurs représentants. La question qu'il convient de se poser est de savoir s'il est nécessaire que l'appelant voie de fait les réponses ou le guide de l'examinateur et bénéficie ainsi d'un avantage ou s'il suffit qu'un représentant accomplisse ce travail, compare les réponses données par le candidat non reçu, examine toutes les réponses données par le candidat reçu, consulte le guide de l'examinateur et qu'il accomplisse ce travail pour le compte de la personne en cause.
[20] Afin de protéger l'intégrité des tests standardisés et de veiller à ce que le principe du mérite soit respecté, le président d'un comité d'appel peut, le cas échéant, ordonner que l'appelant obtienne uniquement l'accès à une partie des éléments associés à pareil test. Afin de donner aux appelants une possibilité pleine et équitable de fournir des éléments de preuve et de présenter des observations au sujet de son appel, le président peut en même temps ordonner la divulgation complète du matériel d'examen à un représentant qui ne tirera pas avantage de pareil accès. À mon avis, cette divulgation sélective est justifiée par les dispositions de l'article 24 du Règlement sur l'emploi dans la fonction publique et ne viole pas les principes d'équité. Comme il a été dit dans la décision Jain, précitée, aux pages 97 et 98 :
Le paragraphe 24(6) prévoit, à mon avis, la possibilité d'une « divulgation sélective » , une expression que l'avocat du défendeur a employée à bon escient.
Les arrêts que la Cour d'appel a rendus dans les affaires Hasan et Kam, précitées au paragraphe 5, faisaient suite à l'interprétation du Règlement, dans sa rédaction en vigueur avant les modifications de 1996. Dans le texte modifié du Règlement, le représentant de l'appelant est assimilé à l'appelant. Cette définition s'accorde avec les principes dégagés dans les arrêts Hasan et Kam. J'estime toutefois qu'il faut interpréter cette définition d'une manière qui soit compatible avec : a) l'obligation de divulguer tout renseignement qui tombe sous le coup du paragraphe 24(1); b) l'objet visé par le paragraphe 24(6), en l'occurrence accorder l'accès à de l'information ou à des documents aux conditions « nécessaires » pour empêcher que l'utilisation des tests standardisés ne soit compromise. Le fait que la présidente du comité d'appel a vraisemblablement omis d'examiner la possibilité d'accorder une divulgation conditionnelle avant de conclure que l'accès ne pouvait être accordé constitue une erreur qui donne ouverture à un contrôle judiciaire et qui justifie l'intervention de la Cour.
[Non souligné dans l'original.]
[21] Les décisions Hasan et Kam, qui étayent la thèse selon laquelle les appelants représentés et les appelants non représentés doivent avoir accès aux mêmes éléments que les représentants, doivent donc être réexaminées à la lumière des modifications apportées au Règlement en 1996. En particulier, elles doivent être interprétées conformément au but visé au paragraphe 24(6), à savoir assurer l'accès aux documents confidentiels et à l'information à des conditions qui permettraient d'éviter que l'utilisation des tests standardisés soit compromise.
[22] Je suis convaincu que l'intérêt des défendeurs peut être pleinement protégé par la divulgation de tout le matériel d'examen confidentiel pertinent à un représentant qui n'est pas employé dans la fonction publique. Si un appelant n'est pas représenté, ou s'il est représenté par un fonctionnaire qui peut tirer avantage de l'accès au matériel, l'appelant doit désigner un représentant compétent en vue d'examiner le matériel, de faire des allégations et de présenter les plaidoiries nécessaires pour son compte. Cette divulgation sélective assurera que l'utilisation future des tests standardisés, ainsi que le principe du mérite lui-même, ne soient pas compromis. Cela permettra en même temps de tenir compte d'une façon pleine et équitable des intérêts des appelants.
[23] Comme il en a été fait mention au début des présents motifs, la Loi sur l'emploi dans la fonction publique vise à assurer que les nominations effectuées au sein de la fonction publique soient fondées sur la sélection au mérite. Il est impérieux que le Règlement soit interprété et appliqué conformément à cet objectif. Comme il est dit dans Driedger on the Construction of Statutes (R. Sullivan, 3e éd., Toronto : Butterworths, 1994), à la page 131 :
[TRADUCTION] Il n'existe qu'une seule règle d'interprétation moderne: les tribunaux sont tenus d'interpréter un texte législatif dans son contexte global, en tenant compte de l'objet du texte en question, des conséquences des interprétations proposées, des présomptions et des règles spéciales d'interprétation, ainsi que des sources acceptables d'aide extérieure. Autrement dit, les tribunaux doivent tenir compte de tous les indices pertinents et acceptables du sens d'un texte législatif. Cela fait, ils doivent ensuite adopter l'interprétation qui est appropriée. L'interprétation appropriée est celle qui peut être justifiée en raison a) de sa plausibilité, c'est-à-dire sa conformité avec le texte législatif; b) de son efficacité, dans le sens où elle favorise la réalisation de l'objet du texte législatif; et c) de son acceptabilité, dans le sens où le résultat est raisonnable et juste.
[24] Pour ces motifs, la demande est accueillie. La décision interlocutoire de la présidente est annulée et la question de la divulgation des guides de notation et des réponses données aux tests par les candidats reçus est renvoyée au comité d'appel pour décision conformément aux présents motifs.
« P. Rouleau »
Juge
OTTAWA (Ontario),
le 23 juillet 2001.
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, LL.L., Trad.a.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
NO DU DOSSIER : T-1790-99
INTITULÉ DE LA CAUSE : LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
c.
MALWINDER GILL, RON S. KIRKWOOD et THERESA OHENE-ASANTE
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 12 JUIN 2001
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE PAR : MONSIEUR LE JUGE ROULEAU
DATE DES MOTIFS : LE 23 JUILLET 2001
ONT COMPARU
M. J. SANDERSON GRAHAM POUR LE DEMANDEUR
Mme JACQUIE DE AGUAYO POUR LES DÉFENDEURS
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
M. MORRIS ROSENBERG POUR LE DEMANDEUR
Sous-procureur général du Canada
RAVEN, ALLEN, CAMERON & BALLANTYNE POUR LES DÉFENDEURS
Ottawa (Ontario)