T-1229-96
OTTAWA (ONTARIO), LE 8 MAI 1997
EN PRÉSENCE DE MADAME LE JUGE TREMBLAY-LAMER
ENTRE :
BETTY M.E. HOLMES,
requérante,
- ET -
Le PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
intimé,
- ET -
La COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE,
intervenante.
O R D O N N A N C E
La demande de contrôle judiciaire est rejetée.
Danièle Tremblay-Lamer
| JUGE |
| Traduction certifiée conforme : |
| Christiane Delon, LL. L. |
T-1229-96
ENTRE :
BETTY M.E. HOLMES,
requérante,
- ET -
Le PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
intimé,
- ET -
La COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE,
intervenante.
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE TREMBLAY-LAMER
Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire de la décision, datée du 19 avril 1996, par laquelle la Commission canadienne des droits de la personne a rejeté une plainte de la requérante, Mme Betty M.E. Holmes, selon laquelle le ministère des Anciens combattants (le " ministère ") a commis un acte discriminatoire à son endroit en la congédiant pour cause de déficience, en violation de l'article 7 de la Loi canadienne sur les droits de la personne1.
Les faits
La requérante a commencé à travailler au ministère comme commis de soutien aux paiements (CR-03) le 30 décembre 19852, après plus de dix ans au service de la fonction publique. À compter d'avril 1989, la requérante a commencé à ressentir un engourdissement et de la douleur à l'épaule droite, au niveau de la base du cou3. À cause de cela, elle a eu de la difficulté à s'acquitter des fonctions de son poste, lesquelles comprenaient un certain nombre de tâches très répétitives et parfois exigeantes d'un point de vue physique.
Entre le mois de mai 1989 et le mois de novembre suivant, la requérante a été affectée à des fonctions de réceptionniste afin de lui permettre de travailler dans le cadre de son emploi4. Cet arrangement s'est toutefois avéré insatisfaisant, car la requérante n'était pas capable de s'acquitter d'une charge de dactylographie. C'est ainsi qu'en août 1989 la requérante a réintégré son poste d'attache5. Elle y est restée jusqu'en juin 1990. Durant cette période, on ne lui a assigné que des tâches restreintes et plus légères, parmi celles qui étaient précisées pour son poste.
En juin 1990, la requérante a été affectée à un projet spécial de manière à faciliter son rétablissement6. Avec l'aide d'un ergothérapeute, et en sachant elle-même ce qu'elle était capable de faire, elle a organisé son poste de travail de manière à amoindrir les problèmes qu'elle éprouvait. Cette affectation s'est avérée insatisfaisante elle aussi. La requérante ne pouvait répondre aux exigences du travail. Elle a donc réintégré son poste d'attache le 29 novembre 19907. À cette date, la requérante a signalé qu'elle ne pouvait pas exécuter les fonctions de son poste à cause d'une douleur persistante au cou et aux épaules8. Après avoir déclaré qu'il lui était impossible d'exécuter les fonctions rattachées à son poste, elle a quitté le travail, et ce, jusqu'au 17 décembre 19909.
Entre le 17 décembre 1990 et le 4 septembre 1991, date à laquelle la requérante a quitté le travail pour prendre un congé de maladie prolongé, le ministère n'a confié à la requérante que des tâches légères10. De nombreux jours, celle-ci était incapable d'exécuter aucune des fonctions rattachées à son poste11.
À la suite d'une rencontre avec un agent d'équité en matière d'emploi, la requérante s'est vu offrir une période de trois heures par jour durant trois semaines pour entreprendre soit la recherche d'un emploi, soit un programme de réadaptation recommandé12. Il lui a été demandé de présenter un programme de réadaptation à la Commission des accidents du travail. Toutefois, comme elle a négligé de le faire, son dossier a été fermé. Elle a jugé qu'elle n'était pas en assez bonne santé pour entreprendre un tel programme.
Dans l'intervalle, il a été demandé aux agents de dotation en personnel du ministère de trouver des postes susceptibles de convenir à la requérante13. Pendant toute l'année 1991, le ministère s'est efforcé de déterminer la nature et l'étendue des limites à l'aptitude au travail de la requérante. Cette dernière étant toutefois incapable de décrire avec une précision quelconque ses limites physiques, le ministère a demandé l'avis de médecins au ministère de la Santé nationale et du Bien-être social (" Santé et Bien-être social Canada ")14.
En août 1991, à la suite d'une évaluation, Santé et Bien-être social Canada a déterminé que la requérante était apte à travailler avec certaines limites15. Il a été conclu à la première évaluation que la requérante pouvait exécuter quelques tâches sédentaires, mais pas effectuer un travail éreintant ou lever des objets lourds. Le 4 septembre 1991, la requérante a pris un congé de maladie16. Le médecin de cette dernière a ensuite écrit au ministère pour déclarer que sa cliente devait cesser complètement de travailler jusqu'au 5 décembre 199117. Au milieu du mois de novembre 1991, le médecin de la requérante a indiqué au ministère que sa cliente ne serait pas en mesure de rentrer au travail avant au moins trois mois de plus18.
Au vu des renseignements contradictoires qu'il avait en mains, le ministère a demandé à Santé et Bien-être social Canada de préciser si la requérante était apte à travailler ou non19. En mars 1992, Santé et Bien-être social Canada a évalué que la requérante était prête à réintégrer son poste d'attache, mais à temps partiel au début20. Selon le rapport médical, les heures de travail et les fonctions de la requérante pouvaient être graduellement augmentées jusqu'à atteindre le niveau normal, mais elle devait éviter tout travail éreintant21. À la même époque environ, le médecin de la requérante a signé une déclaration indiquant que sa cliente n'était pas capable d'exercer régulièrement les fonctions liées à son poste d'attache, mais qu'elle était en mesure d'accomplir un travail rémunéré et ordinaire, d'une nature différente22.
C'est donc dire que, d'après la seconde évaluation de Santé et Bien-être social Canada, la requérante était prête à réintégrer son poste d'attache, mais que le médecin de cette dernière était au contraire d'avis que sa cliente n'était en mesure que d'effectuer un travail de nature différente.
En avril 1992, compte tenu de ces avis médicaux contradictoires, un fonctionnaire du ministère a rencontré la requérante afin de discuter de ses possibilités de réaffectation23. À cette occasion, la requérante a indiqué qu'elle serait capable d'accomplir des fonctions qui ne l'obligeraient pas à utiliser de façon continue les muscles s'étendant du cou jusqu'à la partie inférieure du thorax. Toutefois, comme l'indique la note rédigée peu de temps après, la requérante est arrivée à la conclusion qu'indépendamment de leur groupe et de leur niveau, la plupart des postes du ministère, sinon tous, obligeaient à employer les mêmes muscles qu'au poste qu'elle occupait à ce moment24. La requérante a indiqué de plus au représentant du ministère qu'elle demanderait de prendre une retraite anticipée25.
Le 4 mai 1992, le ministre a informé la requérante qu'il allait recommander son congédiement en application de l'article 31 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique26 parce qu'elle était incapable d'exercer ses fonctions27. La requérante a contesté la recommandation du ministère en interjetant appel devant un comité d'appel nommé en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique. Le 1er septembre 1992, le comité d'appel a débouté l'appelante. Dans sa décision, il a rejeté un argument invoqué par cette dernière, savoir qu'il fallait prendre en considération l'appel dans le contexte de la Loi canadienne sur les droits de la personne. Suite à la décision du comité d'appel, le ministère a procédé au congédiement de la requérante le 23 septembre 199228.
Le 2 octobre 1992, la requérante a déposé une demande de contrôle judiciaire de la décision du comité d'appel, devant la Section de première instance de la Cour fédérale. À la même époque, soit le 26 octobre 1992, la requérante a déposé une plainte en vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne, où elle alléguait que, vers le 23 septembre 1992, le ministère avait commis un acte discriminatoire en refusant de l'employer du fait de sa déficience, c'est-à-dire une lésion au dos et à l'épaule.
Par une décision datée du 3 juin 1993, le juge Muldoon a annulé la décision du comité d'appel et renvoyé l'affaire à ce dernier avec instructions d'examiner la plainte de la requérante dans le contexte de la Loi canadienne sur les droits de la personne. L'intimé, le Procureur général du Canada, a interjeté appel de la décision du juge Muldoon.
Le comité d'appel a décidé de réexaminer l'appel de la requérante sans attendre qu'il soit entendu par la Cour d'appel fédérale. Le 8 octobre 1993, le comité d'appel a fait droit à l'appel de la requérante au motif que le ministère avait omis de prendre des mesures d'accommodement à son endroit, comme l'exige la Loi canadienne sur les droits de la personne. L'intimé a déposé une demande de contrôle judiciaire en vue d'obtenir que cette décision soit annulée.
Le 29 mars 1994, la Commission a décidé de suspendre la plainte en attendant l'issue définitive de l'appel consécutif à la décision du juge Muldoon29.
Le 3 mai 1994, la Cour d'appel fédérale a fait droit à l'appel de la décision du juge Muldoon. La Cour a décrété, à la majorité, que les pouvoirs du comité d'appel se limitent à ceux qui sont énoncés dans sa loi habilitante, et qu'un tel comité n'est pas autorisé à appliquer les dispositions de la Loi canadienne sur les droits de la personne. La requérante a demandé l'autorisation d'interjeter appel de la décision devant la Cour suprême du Canada, mais cette autorisation a été refusée en mai 1995. À la suite du rejet de la demande d'autorisation d'appel, la requérante a consenti à une ordonnance annulant la seconde décision du comité d'appel. Le congédiement de la requérante par le ministère a donc été confirmé.
En février 1996, la Commission a fait savoir à la requérante qu'elle allait étudier la plainte30. Le 6 février 1996, M. P. Alwyn Child a rédigé un mémoire au sujet de la plainte31, et la requérante et le ministère ont eu l'occasion de formuler des observations au sujet de ce document32.
La Commission a étudié la plainte de la requérante à l'occasion de la réunion qu'elle a tenue les 15 et 16 avril 1996. Les documents que la Commission avait en mains comprenaient un certain nombre de pièces, dont le mémoire de M. P. Alwyn Child, les arguments écrits de la requérante, les arguments écrits du ministère, le rapport d'enquête daté du 20 octobre 1993, le formulaire de plainte et les décisions du comité d'appel datées du 1er septembre 1992 et du 8 octobre 199333. Dans une lettre portant la date du 19 avril 1996, et reçue le 24 avril suivant, la Commission a informé la requérante qu'au vu de toutes les circonstances entourant la plainte, elle avait décidé qu'aucune autre procédure n'était justifiée et avait donc fermé son dossier au sujet de la plainte34.
Par la voie d'une demande de contrôle judiciaire soumise à la Cour le 24 mai 1996, la requérante conteste la conclusion de la Commission selon laquelle aucune autre procédure n'était justifiée.
Le 18 juillet 1996, la Commission a déposé une requête en application de la règle 1611 des Règles de la Cour fédérale (les " Règles ")35 en vue d'obtenir l'autorisation d'intervenir dans cette demande de contrôle judiciaire. Le 25 juillet 1996, avec le consentement de la requérante et du ministère, le juge Wetston a ordonné que la Commission soit ajoutée à titre d'intervenante.
Les dispositions législatives applicables :
Les articles 43, 44 et 47 de la Loi canadienne sur les droits de la personne s'appliquent à la présente instance, et leur texte est le suivant :
| 43.(1) La Commission peut charger une personne, appelée dans la présente loi " l'enquêteur ", d'enquêter sur une plainte. |
| (2) L'enquêteur doit respecter la procédure d'enquête prévue aux règlements pris en vertu du paragraphe (4). |
| (2.1) Sous réserve des restrictions que le gouverneur en conseil peut imposer dans l'intérêt de la défense nationale ou de la sécurité, l'enquêteur muni du mandat visé au paragraphe (2.2) peut, à toute heure convenable, pénétrer dans tous locaux et y perquisitionner, pour y procéder aux investigations justifiées par l'enquête. |
| (2.2) Sur demande ex parte, un juge de la Cour fédérale peut, s'il est convaincu, sur la foi d'une dénonciation sous serment, qu'il y a des motifs raisonnables de croire à la présence dans des locaux d'éléments de preuve utiles à l'enquête, signer un mandat autorisant, sous réserve des conditions éventuellement fixées, l'enquêteur qui y est nommé à perquisitionner dans ces locaux. |
| (2.3) L'enquêteur ne peut recourir à la force dans l'exécution du mandat que si celui-ci en autorise expressément l'usage et que si lui-même est accompagné d'un agent de la paix. |
| (2.4) L'enquêteur peut obliger toute personne se trouvant sur les lieux visés au présent article, à communiquer, pour examen, ou reproduction totale ou partielle, les livres et documents qui contiennent des renseignements utiles à l'enquête. |
| (3) Il est interdit d'entraver l'action de l'enquêteur. |
| (4) Le gouverneur en conseil peut fixer, par règlement : |
| a) la procédure à suivre par les enquêteurs; |
| b) les modalités d'enquête sur les plaintes dont ils sont saisis au titre de la présente partie; |
| c) les restrictions nécessaires à l'application du paragraphe (2.1). |
| 44.(1) L'enquêteur présente son rapport à la Commission le plus tôt possible après la fin de l'enquête. |
| (2) La Commission renvoie le plaignant à l'autorité compétente dans les cas où, sur réception du rapport, elle est convaincue, selon le cas : |
| a) que le plaignant devrait épuiser les recours internes ou les procédures d'appel ou de règlement des griefs qui lui sont normalement ouverts; |
| b) que la plainte pourrait avantageusement être instruite, dans un premier temps ou à toutes les étapes, selon des procédures prévues par une autre loi fédérale. |
| (3) Sur réception du rapport d'enquête prévu au paragraphe (1), la Commission : |
| a) peut demander au président du Comité du tribunal des droits de la personne de constituer, en application de l'article 49, un tribunal des droits de la personne chargé d'examiner la plainte visée par le rapport, si elle est convaincue : |
| i) d'une part, que, compte tenu des circonstances relatives à la plainte, l'examen de celle-ci est justifié, |
| ii) d'autre part, qu'il n'y a pas lieu de renvoyer la plainte en application du paragraphe 2 ni de la rejeter aux termes des alinéas 41c) à e); |
| b) rejette la plainte si elle est convaincue : |
| i) soit que, compte tenu des circonstances relatives à la plainte, l'examen de celle-ci n'est pas justifiée, |
| ii) soit que la plainte doit être rejetée pour l'un des motifs énoncés aux alinéas 41c) à e). |
| (4) Après réception du rapport, la Commission : |
| a) informe par écrit les parties à la plainte de la décision qu'elle a prise en vertu des paragraphes (2) ou (3); |
| b) peut informer toute autre personne, de la manière qu'elle juge indiquée, de la décision qu'elle a prise en vertu des paragraphes (2) ou (3). |
| 47.(1) Sous réserve du paragraphe (2), la Commission peut charger un conciliateur d'en arriver à un règlement de la plainte, soit dès le dépôt de celle-ci, soit ultérieurement dans l'un des cas suivants : |
| a) l'enquête ne mène pas à un règlement; |
| b) la plainte n'est pas renvoyée ni rejetée en vertu des paragraphes 44(2) ou (3) ou des alinéas 45(2)a) ou 46(2)a); |
| c) la plainte n'est pas réglée après réception par les parties de l'avis prévu au paragraphe 44(4). |
| (2) Pour une plainte donnée, les fonctions d'enquêteur et de conciliateur sont incompatibles. |
| (3) Les renseignements recueillis par le conciliateur sont confidentiels et ne peuvent être divulgués sans le consentement de la personne qui les a fournis. |
Les questions en litige
La requérante soulève essentiellement les motifs de contrôle suivants :
| 1. La Commission a-t-elle pris sa décision en violation des règles de l'équité procédurale? |
| 2. La Commission a-t-elle commis une erreur de droit ou de fait en concluant que le ministère s'est acquitté de son obligation d'accommodement? |
Analyse
a) L'équité procédurale
Dans l'arrêt Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Commission canadienne des droits de la personne36, le juge Sopinka, s'exprimant au nom de la majorité, a conclu que la décision que prend la Commission de rejeter une plainte est de nature administrative. Toutefois, a-t-il fait remarquer, le fait de classer une décision comme étant de nature purement administrative n'est plus concluant pour ce qui est de déterminer l'étendue des protections procédurales qui sont exigées. Il incombe donc maintenant aux tribunaux de déterminer la teneur des protections procédurales que peut offrir un comité ou un tribunal administratif en faisant référence à toutes les circonstances dans lesquelles agit ce comité ou ce tribunal. Dans l'arrêt Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie, après avoir examiné les circonstances dans lesquelles agit la Commission, le juge Sopinka est arrivé à la conclusion suivante :
| L'autre possibilité est le rejet de la plainte. À mon avis, telle est l'intervention sous-jacente à l'al. 36(3)b) pour les cas où la preuve ne suffit pas pour justifier la constitution d'un tribunal en application de l'art. 39. Le but n'est pas d'en faire une décision aux fins de laquelle la preuve est soupesée de la même manière que dans des procédures judiciaires; la Commission doit plutôt déterminer si la preuve fournit une justification raisonnable pour passer à l'étape suivante. L'intention n'était pas non plus de tenir une audience en règle avant de décider de l'opportunité de constituer un tribunal. Au contraire, le processus va du stade de l'enquête au stade judiciaire ou quasi judiciaire dès lors qu'est rempli le critère énoncé à l'al. 36(3)a). Je conclus donc de ce qui précède que, compte tenu de la nature du rôle de la Commission et suivant les dispositions susmentionnées, il n'y a aucune intention d'astreindre la Commission à l'observation des règles formelles de la justice naturelle. Conformément aux principes posés dans l'arrêt Nicholson, précité, cependant, je compléterais les dispositions législatives en exigeant que la Commission observe les règles de l'équité procédurale. À cet égard, je fais miens les propos, reproduits ci-dessous, que tient le maître des rôles lord Denning dans l'arrêt Selvarajan v. Race Relations Board,[1976] 1 All E.R. 12 (C.A.) La Race Relations Board exerçait des fonctions analogues à celles de la Commission canadienne des droits de la personne. En décidant qu'il s'agissait d'un organisme d'enquête ayant l'obligation d'agir équitablement, lord Denning dit, à la p. 19 : |
| [TRADUCTION] Ces dernières années nous avons examiné la procédure de nombreux organismes chargés de faire enquête et de se faire une opinion [...] Dans tous ces cas, on a jugé que l'organisme chargé d'enquêter a le devoir d'agir équitablement; mais les exigences de l'équité dépendent de la nature de l'enquête et de ses conséquences pour les personnes en cause. La règle fondamentale est que, dès qu'on peut infliger des peines ou sanctions à une personne ou qu'on peut la poursuivre ou la priver de recours, de redressement ou lui faire subir de toute autre manière un préjudice en raison de l'enquête et du rapport, il faut l'informer de la nature de la plainte et lui permettre d'y répondre. Cependant, l'organisme enquêteur est maître de sa propre procédure. Il n'est pas nécessaire qu'il tienne une audition. Tout peut se faire par écrit. Il n'est pas tenu de permettre la présence d'avocats. Il n'est pas tenu de révéler tous les détails de la plainte et peut s'en tenir à l'essentiel. Il n'a pas à révéler sa source de renseignements. Il peut se limiter au fond seulement. De plus, il n'est pas nécessaire qu'il fasse tout lui-même. Il peut faire appel à des secrétaires et des adjoints pour le travail préliminaire et plus. Mais en définitive, l'organisme enquêteur doit arrêter sa propre décision et faire son propre rapport [non souligné dans l'original]37. |
Il découle des paragraphes qui précèdent que la Commission, au moment de rejeter une plainte, n'a pas à se conformer aux règles officielles de justice naturelle. Il lui suffit plutôt d'agir équitablement. En fin de compte, la Commission n'a pas besoin de tenir une audience ou de soumettre aux parties les moindres détails de l'affaire. Il suffit que la Commission informe les parties des motifs généraux sur lesquels repose la plainte et de donner une occasion équitable d'y répliquer. Les conclusions du juge Sopinka au sujet de l'obligation de la Commission en matière d'équité procédurale ont été appliquées en maintes occasions38.
En l'espèce, il est allégué que la Commission a rendu sa décision en violation de son obligation d'équité procédurale parce que les arguments du ministère n'ont jamais été divulgués à la requérante. À cet égard, les parties ont toutes fait référence à la décision de la Cour d'appel fédérale dans l'affaire Mercier c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne)39, où le juge Décary, en rendant le jugement de la Cour, a déclaré ce qui suit :
| Je ne dis pas que les règles d'équité procédurale exigent de la Commission qu'elle communique systématiquement à une partie les observations qu'elle reçoit de l'autre partie; je dis qu'elles l'exigent lorsque ces observations contiennent des éléments de fait distincts de ceux dont le rapport d'enquête faisait état et que la partie adverse aurait eu le droit de tenter de réfuter les eût-elle connus au stade de l'enquête proprement dite. Je reconnais qu'il ne sera pas toujours facile de déterminer à quel moment des observations cessent d'être des " arguments ", pour reprendre les mots du juge Sopinka, et deviennent des allégations nouvelles devant être portées à la connaissance de l'autre partie; la Commission, si elle décidait de maintenir sa pratique générale de non-communication des observations, n'en devra pas moins examiner chaque cas individuellement et faire preuve de beaucoup de vigilance afin d'éviter que dans un cas donné, comme en l'espèce, une partie ne reçoive pas communication d'observations dont la nature est telle qu'elles auraient dû être portées à sa connaissance. La Commission aurait intérêt, me semble-t-il, ne serait-ce que pour se mettre à l'avance à l'abri de tout reproche, à exiger que les parties s'échangent leurs observations respectives. Autrement, et je reprends ici les vues du juge Mahoney dans Labelle , la Commission sera toujours exposée à une demande de contrôle judiciaire " parce que le plaignant pourra toujours prétendre qu'à première vue, il n'a pas pris connaissance de toute la preuve de la partie adverse et n'a donc pas eu la possibilité de la réfuter en entier "40. |
Les principes qu'a établis le juge d'appel Décary dans Mercier ont, depuis lors, été appliqués dans de nombreuses affaires. Dans l'arrêt Madsen c. Canada (Procureur général)41, le juge suppléant Heald a décrété que :
| Appliquant le critère énoncé dans l'affaire Mercier à l'espèce, j'estime que si les secondes observations de l'une ou de l'autre partie contenaient des faits qui différaient de ceux exposés dans le rapport d'enquête, le rapport de conciliation ou dans les observations antérieures, les règles d'équité procédurales exigeaient peut-être de la CCDP qu'elle divulgue le second ensemble d'observations d'une partie à l'autre et permette aux parties de déposer un troisième ensemble d'observations. Cependant, je dois également exprimer mon accord avec la Cour d'appel fédérale sur le fait que les règles d'équité procédurale n'exigent pas de la Commission qu'elle " communique systématiquement à une partie les observations qu'elle reçoit de l'autre partie ". Autrement, on pourrait concevoir que les observations/le processus de la réplique continuent ad infinitum . |
Et, a-t-il conclu :
| J'estime que les règles d'équité procédurale exigeaient, dans les circonstances de l'espèce, de la CCDP qu'elle divulgue les observations du 9 mai 1994 de la CEIC au requérant, qu'elle lui donne la possibilité d'y répondre. Le requérant a satisfait au critère énoncé dans l'affaire Mercier en établissant que les observations du 9 mai 1994 contenaient des allégations factuelles qui différaient des faits exposés dans le rapport d'enquête, le rapport de conciliation ou dans les observations antérieures42. |
Ainsi qu'il a été indiqué plus tôt, la Commission n'est tenue de divulguer à l'autre partie des observations que lorsque ces dernières contiennent des faits qui diffèrent de ceux exposés dans le rapport d'enquête et dans les mémoires, s'il y en a, sur la foi desquels lesdites observations ont été préparées. En l'espèce, après avoir examiné les observations de la requérante et celles du ministère43, je suis d'avis que ces dernières ne contenaient pas d'allégations factuelles différentes de celles qui étaient exposées dans le rapport d'enquête ou le mémoire de M. Child. Il s'agissait principalement d'observations juridiques sur le critère approprié qui se rapporte à la discrimination par suite d'un effet préjudiciable. Je conclus donc que la Commission n'a pas manqué à son obligation d'équité procédurale en décidant de ne pas divulguer à l'autre partie les observations en question.
b) La décision de la Commission
(i) La norme de contrôle appropriée
La norme de contrôle à appliquer aux décisions que rend une commission des droits de la personne a été analysée par la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Canada (Procureur général) c. Mossop44. La Cour avait à déterminer si les cours de justice doivent s'en remettre aux opinions d'un tribunal des droits de la personne non seulement au sujet de questions de fait, mais aussi au sujet de questions de droit. Au nom de la majorité, le juge La Forest a répondu par la négative. Il a conclu que la norme qui s'applique aux questions de droit est celle de la justesse :
| L'expertise supérieure d'un tribunal des droits de la personne porte sur l'appréciation des faits et sur les décisions dans un contexte de droits de la personne. Cette expertise ne s'étend pas aux questions générales de droit comme celle qui est soulevée en l'espèce. Ces questions relèvent de la compétence des cours de justice et font appel à des concepts d'interprétation des lois et à un raisonnement juridique général, qui sont censés relever de la compétence des cours de justice. Ces derniers ne peuvent renoncer à ce rôle en faveur du tribunal administratif. Elles doivent donc examiner les décisions du tribunal sur des questions de ce genre du point de vue de leur justesse et non en fonction de leur caractère raisonnable [non souligné dans l'original]45. |
Dans les arrêts Gould c. Yukon Orders of Pioneers46 et Ross c. New Brunswick School District No. 1547, la Cour suprême du Canada a confirmé de nouveau la position qu'elle avait adoptée dans l'arrêt Mossop48.
La détermination du critère juridique qui s'applique à la discrimination par suite d'un effet préjudiciable est une question de droit qui peut être contrôlée en fonction de leur justesse. Il faut donc que la décision de la Commission sur cette question soit exacte.
En revanche, les décisions que rend la Commission au sujet de questions de fait ne peuvent faire l'objet d'un contrôle qu'en fonction de leur caractère raisonnable. Dans l'arrêt Ross49, la Cour a indiqué qu'une conclusion de discrimination est imprégnée de faits, des faits que le comité d'enquête est le mieux placé pour évaluer. Si l'on applique le même raisonnement aux faits de l'espèce, je dirais que la conclusion de la Commission selon laquelle aucune discrimination par suite d'un effet préjudiciable n'a été commise est elle aussi une conclusion imprégnée de faits, qui ne doit être modifiée que si elle peut être qualifiée de déraisonnable.
| (ii) La Commission a-t-elle commis une erreur susceptible de contrôle? |
| a) Le critère juridique qui s'applique à la discrimination par suite d'un effet préjudiciable |
C'est dans l'arrêt Commission ontarienne des droits de la personne et O'Malley c. Simpson-Sears Ltée50 que la Cour suprême du Canada a énoncé le critère juridique qui s'applique à la discrimination par suite d'un effet préjudiciable. Lorsqu'il survient un acte discriminatoire de cette nature, il incombe à l'employeur de prendre des mesures d'accommodement raisonnables à l'endroit de la partie plaignante, et ce, sans causer de contrainte excessive. Les facteurs qu'il faut prendre en considération pour déterminer ce qui constitue une contrainte excessive ont été exposés par le juge Wilson dans l'arrêt Central Alberta Dairy Pool c. Alberta (Commission des droits de la personne)51 et appliqués récemment par la Cour d'appel fédérale dans l'arrêt Richmond c. Canada (Commission de la fonction publique)52.
L'employeur doit faire la preuve que des efforts véritables ont été faits, sans s'imposer de contrainte " excessive ", de manière à éliminer la discrimination par suite d'un effet préjudiciable dont est victime l'un de ses employés. Il faut plus qu'un effort négligeable pour satisfaire à l'obligation d'accommodement. Toutefois, ainsi que l'a déclaré le juge Sopinka, qui a rendu le jugement de la Cour dans l'affaire Renaud c. Board of Education of Central Okanagan No. 2353, l'emploi du mot " excessif " sous-entend qu'une certaine contrainte est acceptable. Cela étant dit, je suis d'avis que la norme de la " contrainte excessive " n'exige pas qu'un employeur agisse comme agent de placement ou crée un nouveau poste expressément adapté à l'employé handicapé, et comprenant de nouvelles fonctions auparavant inexistantes et ne convenant pas à ses besoins. Cela est compatible avec le point de vue moins étendu de l'obligation d'accommodement qu'a adopté le juge Desjardins, au nom de la majorité, dans l'arrêt Richmond54. L'employeur est tenu de faire un effort véritable pour s'entendre avec un employé, un effort qui cadre avec le type de travail pour lequel le travailleur a été engagé.
La requérante laisse entendre qu'étant donné que M. P. Alwyn Child a énoncé le droit de manière inexacte dans son mémoire aux membres de la Commission, la décision de cette dernière était vraisemblablement fondée sur une erreur de droit au sujet de l'obligation d'accommodement. Ceci étant dit avec égards, je ne suis pas d'accord. À mon sens, ce mémoire ne vise pas à énoncer le droit relatif à l'obligation d'accommodement. Au contraire, il s'agit d'un sommaire adressé aux membres de la Commission, qui vise à fournir à ces derniers les renseignements factuels de base qui concernent la plainte de la requérante. Détail plus important, comme l'indique l'affidavit de Mme Lucie Veillette le mémoire de M. Child n'était pas le seul document soumis à la Commission. Elle avait aussi en mains les arguments de la requérante et du ministère55. Dans ces arguments, le critère juridique qui s'applique à la discrimination par suite d'un effet préjudiciable a été analysé de manière complète. Dans l'arrêt Slattery56, le juge Nadon a statué que, dans un rapport d'enquête ou un mémoire, les erreurs ou les omissions qui auraient pu être rectifiées - ou l'ont été - par les parties dans leurs arguments ne seront pas suffisantes pour mettre en doute la rigueur de la décision de la Commission.
Compte tenu de ces arguments et de la compétence de la Commission dans le domaine de ce qui constitue un acte discriminatoire, je suis persuadée que la Commission a bel et bien appliqué le critère juridique qui convient.
b) La conclusion de fait
Voyons maintenant la conclusion de la Commission selon laquelle aucune autre enquête n'était justifiée - c'est-à-dire que le ministère a pris des mesures raisonnables pour s'entendre avec la requérante, sans s'imposer de contrainte excessive. Je suis convaincue qu'il y avait une preuve qui permettait à la Commission d'arriver à cette conclusion. Les documents qui lui ont été soumis décrivaient en long et en large les nombreux efforts faits par le ministère pour s'entendre avec la requérante.
Il ressort de ces documents qu'avant de recommander le congédiement de l'employée, le ministère a pris les mesures suivantes :
| 1) Entre les mois de mai et août 1989, la requérante a été retirée de son poste d'attache et affectée à d'autres fonctions pour lui permettre d'exercer son emploi. On lui a assigné des fonctions de réceptionniste. Toutefois, cette première tentative s'est avérée insatisfaisante, car la requérante était incapable de s'acquitter d'une charge de dactylographie; |
| 2) La requérante a réintégré son poste d'attache en août 1989. Elle y est restée jusqu'en juin 1990. Durant cette période, on ne lui a assigné que des fonctions restreintes et plus légères. À un certain stade, la requérante ne s'est vu attribuer qu'une des fonctions parmi celles qui s'appliquaient à son poste; |
| 3) Du 16 juin au 29 novembre 1990, la requérante a été affectée à un projet spécial afin de faciliter son rétablissement. Son poste de travail a été réaménagé pour le rendre plus confortable ainsi que pour atténuer les problèmes qu'elle éprouvait - c'est-à-dire que le ministère lui a fourni un fauteuil ajustable, un bras ajustable pour son écran d'ordinateur, un tabouret-escabeau, un plateau permettant d'élever son clavier à un niveau normal et des chariots pour déplacer des dossiers. Malgré ces ajustements, la requérante n'a pu répondre aux exigences du travail; |
| 4) Elle a donc réintégré son poste d'attache. Entre le mois de décembre 1990 et le 4 septembre 1991, date de son départ du travail en congé de maladie prolongé, le ministère n'a assigné à la requérante que des fonctions légères. Néanmoins, de nombreux jours, il lui a été impossible d'accomplir l'une quelconque de ses fonctions; |
| 5) À la suite d'une rencontre avec un agent d'équité en matière d'emploi, la requérante s'est vu offrir une période de trois heures par jour durant trois semaines pour entreprendre soit la recherche d'un emploi soit un programme de réadaptation recommandé. Il lui a été demandé de présenter à la Commission des accidents du travail un programme de réadaptation. Toutefois, comme elle a négligé de le faire, son dossier a été fermé; |
| 6) Le ministère s'est efforcé de trouver un emploi de substitution pour la requérante. Le curriculum vitae de cette dernière a été ajouté au répertoire ministériel des demandes de mutation à la Commission de la fonction publique. Il a été demandé aux agents de dotation de trouver des postes qui conviendraient à la requérante, mais sans succès; |
| 7) Tous les postes vacants du ministère pour lesquels la requérante possédait les compétences requises ont été examinés. Toutefois, la requérante et le représentant du ministère sont arrivés à la conclusion que tous ces postes obligeraient la requérante à employer les mêmes muscles qu'à son poste d'attache. |
Ainsi qu'il a été dit plus tôt, la conclusion de la Commission selon laquelle aucune discrimination par suite d'un effet préjudiciable n'a été commise est imprégnée de faits - c'est-à-dire qu'il s'agit d'une question de fait - qu'il ne convient de modifier que s'il est possible de la qualifier de déraisonnable. En l'espèce, je ne puis me convaincre que la conclusion de la Commission était déraisonnable. Au contraire, pour reprendre les propos du juge McKeown dans l'arrêt Owen c. Canada (Procureur général)57, je suis d'avis de conclure que " compte tenu de la preuve, l'enquêteur et la CCDP pouvaient raisonnablement conclure à l'absence de mesures que le ministère pouvait prendre pour accommoder (sic ) le requérant sans subir de contrainte excessive ". Il était raisonnable que la Commission exerce son pouvoir discrétionnaire.
La requérante fait valoir qu'en l'espèce, la situation est analogue à celle dont il est question dans l'arrêt Beznochuk c. Spruceland Terminals Ltd.58, où la Cour a conclu qu'aucune preuve n'avait été soumise à la Commission à l'appui d'une conclusion que l'employeur avait fait des efforts réels et véritables pour s'entendre avec son employé. Cela n'est manifestement pas le cas en l'espèce.
La requérante fait valoir de plus que, pour arriver à sa décision, il a fallu que la Commission juge que les conclusions de fait évidentes qu'avait tirées le comité d'appel - c'est-à-dire la seconde décision de ce dernier, datée du 8 octobre 1993 - sur cette question-là étaient erronées. À mon avis, l'argument de la requérante est mal fondé. Premièrement, la décision du comité d'appel datée du 8 octobre 1993 a été infirmée et annulée, sur consentement, dans une procédure de contrôle judiciaire devant la présente Cour. Subsidiairement, je fais référence à la décision de la Cour d'appel fédérale59 selon laquelle un comité d'appel nommé en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique n'est pas habilité à appliquer les dispositions de la Loi canadienne sur les droits de la personne. Dans ces circonstances, je ne vois pas comment il est possible de faire valoir que la Commission était liée de quelque manière par les conclusions de fait du comité d'appel.
Quant à l'argument de la requérante selon lequel la conclusion de la Commission n'était pas autorisée par la Loi canadienne sur les droits de la personne, je suis d'avis qu'il est sans fondement. Il ne fait aucun doute qu'il était loisible à la Commission d'arriver à cette conclusion en vertu du sous-alinéa 44(3)b)(i) de la Loi canadienne sur les droits de la personne, lequel prescrit que la Commission peut rejeter la plainte si, compte tenu de toutes les circonstances, elle est convaincue que " l'examen de celle-ci n'est pas justifié ". À mon avis, il faudrait faire un effort d'imagination pour qualifier d'excès de compétence l'emploi des mots " aucune autre procédure n'est justifiée ".
Par ces motifs, la demande de contrôle judiciaire est rejetée.
OTTAWA (ONTARIO)
Le 8 mai 1997
Danièle Tremblay-Lamer
| JUGE |
| Traduction certifiée conforme : |
| Christiane Delon, LL. L. |
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS ET PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER
| NE DU GREFFE : T-1229-96 |
| INTITULÉ DE LA CAUSE : BETTY M.E. HOLMES |
- et -
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
- et -
| LA COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE |
| LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO) |
| DATE DE L'AUDIENCE : LE 23 AVRIL 1997 |
MOTIFS DE L'ORDONNANCE DE MADAME LE JUGE TREMBLAY-LAMER
| EN DATE DU : 8 MAI 1997 |
ONT COMPARU ;
| Me ANDREW RAVEN POUR LA REQUÉRANTE |
Me BRIAN SAUNDERS POUR L'INTIMÉ
Me PATRICIA LAWRENCE POUR L'INTERVENANTE
Me WILLIAM PENTNEY
PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER :
RAVEN, JEWITT & ALLEN POUR LA REQUÉRANTE
OTTAWA (ONTARIO)
Me GEORGE THOMSON POUR L'INTIMÉ
SOUS-PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
COMMISSION CANADIENNE DES DROITS POUR L'INTERVENANTE
DE LA PERSONNE
SERVICES JURIDIQUES
OTTAWA (ONTARIO)
__________________1. L.R.C. (1985), ch. H-6, avec modificatifs, (ci-après appelée la " Loi canadienne sur les droits de la personne ").
2. Dossier de demande de la requérante, p. 10.
3. Dossier de demande de la requérante, p. 10.
4. Dossier de demande de la requérante, p. 10.
5. Dossier de demande de la requérante, p. 10.
6. Dossier de demande de la requérante, p. 13.
7. Dossier de demande de la requérante, p. 13.
8. Dossier de demande de la requérante, p. 13.
9. Dossier de demande de la requérante, p. 15.
10. Dossier de demande de la requérante, p. 16.
11. Dossier de demande de la requérante, p. 16.
12. Dossier de demande de la requérante, p. 19-20.
13. Dossier de demande de la requérante, p. 18.
14. Dossier de demande de la requérante, p. 17-18.
15. Dossier de demande de la requérante, p. 18.
16. Dossier de demande de la requérante, p. 19.
17. Dossier de demande de la requérante, p. 19.
18. Dossier de demande de la requérante, p. 19.
19. Dossier de demande de la requérante, p. 19.
20. Dossier de demande de la requérante, p. 21.
21. Dossier de demande de la requérante, p. 21.
22. Dossier de demande de la requérante, p. 21.
23. Dossier de demande de la requérante, p. 21.
24. Dossier de demande de la requérante, p. 21.
25. Dossier de demande de la requérante, p. 21.
26. L.R.C. (1985), ch. P-33, avec modificatifs, (ci-après appelée la " Loi sur l'emploi dans la fonction publique ").
27. Dossier de demande de la requérante, p. 22.
28. Dossier de demande de la requérante, p. 10.
29. Dossier de demande de la requérante, p. 125-126 et 131.
30. Dossier de demande de la requérante, p. 132.
31. Dossier de demande de la requérante, p. 133-134.
32. Les arguments de la requérante ont été déposés le 28 février 1996 (dossier de demande de la requérante, p. 135-141), et ceux du ministère, le 1er mars 1996 (pièce A jointe à l'affidavit de Mme Lucie Veillette).
33. Voir l'affidavit de Mme Lucie Veillette, par. 3.
34. Dossier de demande de la requérante, p. 9.
35. C.R.C. (1978), ch. 663, avec modifications.
38. Garnhum c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne) (re Canada (Forces armées canadiennes)), (2 octobre 1996), T-3024-94 (C.F. 1re inst.); Slattery c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), (1994), 73 F.T.R. 161 (C.F. 1re inst.); conf. (1996) 205N.R. 383 (C.A.F.); Boahene-Agbo c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), (1er octobre 1994), T-101-94 (C.F. 1re inst.); Jennings c. Canada (Ministre de la Santé), (13 juin 1995), T-1235-94 (C.F. 1re inst.) conf. (6 février 1997), A-549-95 (C.A.F.); Robinson c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne) (Re: Monnaie royale canadienne), (10 janvier 1995), T -3038-93 (C.F. 1re inst.), et Tan c. Postes Canada, (14 juin 1995), T-1335-93 (C.F. 1re inst.).
39. [1994] 3 C.F. 3 (C.A.), (ci-après appelé l'arrêt " Mercier ").
41. (1996), 106 F.T.R. 181 (C.F. 1re inst.).
43. Les observations faites par les parties à la suite du dépôt du rapport d'enquête, c'est-à-dire une lettre d'observations présentée pour le compte de la requérante par M. Michael MacDonald, datée du 17 novembre 1993 (déposée en tant que pièce A jointe à l'affidavit de Mme Lucie Veillette), et une lettre d'observations présentée pour le compte du ministère par M. Claude Gavard, en date du 2 décembre 1993 (elle aussi déposée en tant que pièce A jointe à l'affidavit de Mme Lucie Veillette). Les observations des parties au sujet du mémoire de M. P. Alwyn Child, c'est-à-dire une lettre d'observations présentée pour le compte de la requérante par son conseiller juridique, datée du 23 février 1996 (dossier de demande de la requérante, aux pages 135-141), ainsi qu'une lettre d'observations présentée pour le compte du ministère par M. Peter D. Clark, datée du 1er mars 1997 (pièce A jointe à l'affidavit de Mme Lucie Veillette).
51. [1990] 2 R.C.S. 489, aux pages 505 et 520-521.
52. (26 mars 1997), A-197-96 (C.A.F.).
56. Slattery c. Canada, précité, note 38.
57. (1995), 105 F.T.R. 22 (C.F. 1re inst.).
58. (1995), 16 C.C.E.L. (2d) 14 (C.S. C.-B.) conf. (4 décembre 1996), nE du greffe C.A.021189 (C.A.C.-B.).
59. MaccNeil c. Procureur général du Canada, [1994] 3 C.F. 261 (C.A.).