Date : 20040930
Dossier : T-928-03
Référence : 2004 CF 1345
ENTRE :
GEORGES LAPLANTE, JACQUES AUDETTE,
DANIELLE COUTURE et CAROL GAUVIN
Demandeurs
et
AGENCE CANADIENNE D'INSPECTION DES ALIMENTS
Défenderesse
[1] Les demandeurs, tous agents régionaux, protection/production des végétaux à l'emploi de l'Agence canadienne de l'inspection des aliments ( « l'Agence » ) au Centre opérationnel du Québec, contestent la décision en date du 1er mai 2003 de Fiona Spencer, Vice-présidente des Ressources humaines de l'Agence, entériant la recommandation du Comité de griefs de classification de l'Agence (le « Comité » ) qui, après audition et étude, considère leurs postes correctement classifiés au groupe et au niveau AG-03 et, en conséquence, rejetant leurs prétentions qu'ils devaient être reclassifiés au niveau supérieur, gestionnaire d'inspection AG-04.
[2] Conformément au paragraphe 96(3) de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (la « Loi » ), cette décision est définitive et entre en vigueur le 1er avril 1999, date de la création des postes occupés par les demandeurs.
[3] Le moyen d'invalidité invoqué par les demandeurs est restreint; il se limite à savoir si le Comité a commis une erreur soit en ne prenant pas en considération la classification alternative BI-04 suggérée pour fin de bonifier la classification des postes en litige ou, s'il a rejeté cette classification alternative, pour quelle raison?
[4] Devant le Comité, les demandeurs étaient représentés par Lyne Morin, Agente de services de classification auprès de l'Institut professionnel de la Fonction publique du Canada; celle-ci a déposé à l'appui de la demande de contrôle judiciaire des demandeurs un affidavit sur lequel elle n'a pas été contre-interrogée. Aucun affidavit en réplique n'a été soumis par l'Agence.
[5] Lors de sa présentation devant le Comité, Lyne Morin affirme avoir contesté la classification (AG-03) au motif qu'elle ne tenait pas compte des similarités qui existaient entre les postes détenus par les demandeurs et le poste générique national (Gestionnaire d'inspection) classifié au niveau AG-04.
[6] L'étendue de la comparaison entre les postes des demandeurs et les classifications suggérées par Lyne Morin est élaborée aux paragraphes 8, 9 et 10 de son affidavit qui se lisent:
8. Lors de ma présentation, tout en citant la décision Chong v. Canada ([1995] F.C.J. No. 1600), j'ai mentionné que le comité de griefs de classification ne devait s'arrêter à une comparaison limitée au poste de gestionnaire d'inspection mais se devait aussi de regarder la portée des postes des gestionnaires d'inspection BI, PM, ou VM puisque tous ces postes seraient ou pourraient être en fait des postes AG-04.
9. Plus spécifiquement, je soulevais que dans l'éventualité où le Comité de griefs de classification était d'avis que la portée des postes en litige n'était comparable avec les postes de gestionnaires d'inspection AG-04, j'invitais le Comité à décider d'une classification alternative, soit BI-04.
10. En effet, j'ai précisé dans le cadre de ma présentation que le travail décrit dans la description de travail du poste en litige rencontre les exigences du groupe BI, et donc que la portée des postes était comparable au poste de gestionnaire d'inspection BI-4 du centre opérationnel du Québec. [je souligne]
[7] Dans sa décision, le Comité reconnaît que les demandeurs avaient soumis une preuve visant le poste de gestionnaire d'inspection BI-04 à cet effet :
Madame Morin a mentionné dès le départ que sa présentation se baserait principalement sur les principes étayés par la décision Mick Chong et autres de la Cour fédérale en 1995 à l'effet qu'un comité de griefs de classification doit réviser les différences existant entre des postes soumis en griefs et des postes de comparaison à l'intérieur de l'organisation, en plus des postes-repères des normes de classification appropriées avant de faire ses recommandations aux délégués du sous-chef.
Par conséquent, en rapport avec la relativité interne existante à l'ACIA, elle a insisté dans un premier temps sur une comparaison avec les postes de Gestionnaires Activités d'inspection (Poste générique no. 1003) mais qui peuvent appartenir à une variété de groupes et niveaux occupationnels tels que BI-4, VM-3, PM-6 ou AG-4 selon l'annexe utilisée avec la description proprement dite et les classifications des titulaires au moment de la création de ces postes le 1er avril 1999. Même si madame Morin reconnaissait que certains des postes ci-haut mentionnés, classifiés AG-4, comportaient des responsabilités de gestion de plusieurs programmes distincts avec un personnel variant entre 74 et 100 employés, elle a néanmoins passé en revue un certain nombre des autres postes, classifiés BI-4 ou VM-3 selon les différents centres opérationnels, et comportant, selon elle, des responsabilités plus équivalentes avec un personnel plus comparable aux 4 postes en litige. Madame Morin cherchait ainsi à mettre en lumière les différentes approches utilisées par la gestion et les ressources humaines de l'ACIA envers les postes en litige et ceux des Gestionnaires, Activités d'inspection. Elle concluait que les postes en litige et les postes de Gestionnaires, Activités d'inspection ne comportant pas de différences significatives devaient être classifiés de la même façon.
. . .
En conclusion, la représentante a recommandé que les postes en litige soient classifiés aux groupe & niveau AG-4. La cote proposée est la suivante 4-4-4-4-4 = niveau AG-4, tout comme celle des Gestionnaires, Activités d'inspection. À la rigueur, si le comité n'arrivait pas à cette conclusion, madame Morin recommandait les groupe & niveau BI-4 en se basant sur l'actuelle justification de classification des Gestionnaires, Activités d'inspection, classifiés comme tels. [je souligne]
[8] Le Comité décrit dans sa décision comment il a procédé à son évaluation:
Le comité a tenu compte de tous les renseignements et documents pertinents au grief et a examiné les activités et responsabilités du poste à l'intérieur de la structure organisationnelle existante au dépôt des griefs. Le comité a également tenu compte de la décision MICK CHONG et autres en Cour fédérale de 1ère instance (1995) et en Cour fédérale d'appel (1999) où monsieur le juge Robert Décary, au nom de la cour, mentionnait, sans plus de détails, dans ses motifs que le Comité de griefs de classification doit examiner les différences existant entre des postes en litige et des postes de comparaison appartenant à la même organisation. En raison de la nature de la procédure de règlement des griefs de classification préconisée par le Conseil du Trésor, cette procédure devait rencontrer un degré d'équité mais qui se situe du côté d'une moindre exigence plutôt que celui d'une norme plus contraignante.
Par conséquent, le Comité actuel a considéré de près les différences existant entre les postes d'Agent régional de la Production ou Protection des végétaux et les postes des Gestionnaires, Activités d'inspection, classifié AG-4. Le Comité a également noté le contexte organisationnel du poste de Gestionnaire, Activités d'inspection, l'ampleur du personnel supervisé (70-100) et des domaines de spécialités couverts. De plus, en ce qui concerne la liste des Programmes, le Comité a été à même de constater, en comparant ces différents programmes, la très grande complexité et variété des familles de végétaux par opposition à d'autres programmes tels que le miel, les oeufs, les aliments du bétail, les semences ou l'engrais (ces 3 dernier étant d'ailleurs regroupés dans le poste de monsieur GAUVIN), pour en arriver aux conclusions unanimes suivantes:
. . . [je souligne]
[9] Lyne Morin conclut son affidavit comme suit:
16. Cependant, nonobstant le fait que le Comité note avoir tenu compte de tous les renseignements et documents pertinents, les délibérations du comité n'offrent qu'une analyse ayant trait à la considération des différences existant entre les postes d'agent régional de la production ou protection des végétaux et les postes-repères de la norme de classification AG sans n'offrir pour autant d'explications en ce qui a trait à l'application de la classification alternative BI-04. En conséquence, le Comité a fait défaut de traiter de tous les points en litige.
17. Par conséquent, à la lecture de la décision, il est impossible de déterminer si:
a) Le Comité a considéré mon argument quant à la classification alternative BI-04 pour fin de bonifier la classification des postes en litige; et
b) s'il l'a rejeté, pour quelles raisons?
Analyse
[10] Les parties partagent le même avis quant à la norme de contrôle. S'il s'agit d'un manquement à l'équité procédurale au processus du règlement des griefs de classification, la Cour d'appel fédérale a déjà établi que cette obligation se situe du côté d'une moindre exigence compte tenu de la nature du processus. (Voir, Chong c. Canada (Procureur général), [1999] A.C.F. no 176 (C.A.F.) et Bulat c. Canada (Conseil du Trésor), [2000] A.C.F. no 198 (C.A.F.). D'autre part, la détermination du Comité de griefs de classification est essentiellement factuelle et doit faire l'objet d'une grande déférence. Le critère de la décision manifestement déraisonnable est donc applicable.
[11] La source et la légitimité du processus de règlement de grief de classification dans la Fonction publique fédérale reposent sur deux dispositions législatives.
[12] Premièrement, la Loi sur la gestion des finances publiques investit le Conseil du Trésor du pouvoir de gestion du personnel de l'administration publique fédérale ce qui inclut, dans l'exercice de ses attributions d'assurer la classification des postes et des employés au sein de la Fonction publique. (Voir l'alinéa 11(2)c) de cette loi).
[13] Deuxièmement, certaines dispositions de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique s'appliquent. L'article 7 de cette loi reconnaît à l'employeur le droit ou l'autorité quant à l'organisation de la Fonction publique, à l'attribution des fonctions aux postes et à la classification de ces derniers. L'article 91 de cette loi reconnaît aux fonctionnaires le droit de présenter un grief relatif aux questions touchant leurs conditions d'emploi et l'article 92 permet à un fonctionnaire qui a présenté un grief de renvoyer ce dernier à l'arbitrage dans certains cas qui n'incluent pas cependant les griefs de classification qui ne peuvent être renvoyés à l'arbitrage selon le paragraphe 96(3) qui dispose que la décision rendue au dernier palier de la procédure applicable dans la matière est finale et obligatoire, et aucune autre mesure ne peut être prise sous le régime de la présente loi à l'égard du grief ainsi tranché.
[14] Tel que mentionné par le juge McKeown dans Chong c. Canada (Procureur général), [1995] F.C.J. No. 1600, la procédure à observer pour les griefs de classification n'ayant été prévue ni par la Loi sur la gestion des finances publiques ni par la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, le Conseil du Trésor a élaboré plusieurs politiques regroupées dans le manuel du Conseil du Trésor, dont la politique sur les griefs de classification, la procédure de règlement des griefs de classification et la politique sur le système de classification et la délégation de pouvoirs.
[15] L'objectif de la politique du Conseil du Trésor sur le système de classification est de faire en sorte que le système de classification établisse la valeur relative de tout travail accompli dans la Fonction publique de manière équitable, uniforme, efficiente et efficace, et jette les bases de la rémunération des employés de la Fonction publique. Un autre objectif de cette politique est d'autoriser les administrateurs généraux à classifier des postes dans leur ministère respectif conformément à cette politique, à la norme de classification pertinente, et aux lignes directrices élaborées et émises par le Secrétariat du Conseil du Trésor.
[16] Dans son document intitulé « Procédures du Règlement des Griefs de Classification » on retrouve certaines dispositions relatives au Comité de règlement des griefs de classification dont le mandat est écrit comme suit:
Le comité de règlement des griefs doit déterminer la classification appropriée du poste qui fait l'objet d'un grief en tenant compte des fonctions et responsabilités assignées par la gestion, et qui sont accomplies par l'employé; le comité doit aussi tenir compte de l'information présentée par le plaignant et/ou son représentant et par le représentant de la direction. L'information doit être examinée et analysée de façon non sexiste et la recommandation présentée à l'administrateur général ou à son délégué doit être juste, équitable et en accord avec les principes de classification.
[17] Cette politique énumère les documents que les membres du Comité de règlement des griefs de classification doivent posséder pour être en mesure d'évaluer un poste. Un de ces documents requis est l'organigramme en vigueur, certifié et daté par le gestionnaire responsable, indiquant les postes de niveaux supérieurs, inférieurs et équivalents à celui qui a donné lieu au grief, ainsi que leur niveau.
[18] Sous l'entête « Délibérations du Comité » , la politique énonce:
Les membres du comité peuvent recommander le maintien du statu quo, une modification de l'évaluation, ou la reclassification du poste à un niveau supérieur ou inférieur, au sein du même groupe professionnel ou d'un groupe différent. La date d'entrée en vigueur de la recommandation doit être la date certifiée par la direction comme étant la date d'entrée en vigueur des fonctions attribuées au titulaire du poste. [Je souligne]
[19] À l'annexe 1 de cette politique sous l'entête « Délibérations du Comité » on peut lire ce qui suit:
Les délibérations forment la principale partie du rapport et doivent expliquer clairement comment les membres du comité en sont arrivés à leur décision. On y analyse le poste du plaignant par rapport aux normes de classification en vigueur, les arguments invoqués par le plaignant ou en son nom, les renseignements fournis par la direction, ainsi que la raison d'être de l'évaluation du comité. On devrait aussi expliquer pourquoi le comité a attribué cette catégorie, ce groupe professionnel et ce niveau au poste, ainsi que les autres catégories ou groupes envisagés et les raisons pour lesquelles ils ont été rejetés. En cas de confirmation de la catégorie, du groupe, du niveau et des cotes numériques attribuées aux facteurs, le rapport doit fournir des explications à ce sujet. Un énoncé du genre « Aucune modification de la classification actuelle » n'est pas acceptable. [je souligne]
[20] Dans l'arrêt Chong, précité, le juge McKeown a cassé la décision d'un délégué de l'Administrateur général qui avait approuvé la décision d'un Comité de règlement de griefs qui recommandait que le poste des requérants, employés au ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration en fonction dans la province de Colombie-britannique et le Yukon, soit classé dans le groupe et niveau PM-03. Le juge McKeown était d'avis que la politique énoncée par le Conseil du Trésor imposait une comparaison entre les postes pour l'Ontario (classifiés PM-04) et ceux examinés dans le grief, ce que le Comité avait omis de faire. Voici ce qu'il écrit au paragraphe 45 de ses motifs:
¶ 45 À mon avis, la Norme de classification ne limite pas aux postes-repères ceux avec lesquels on peut comparer le poste des plaignants. Selon cette norme, "le but ultime de l'évaluation des emplois est d'en déterminer la valeur relative dans chaque groupe professionnel. Étudier également la relation qui existe entre le poste à évaluer et les postes de l'organisation qui sont situés au-dessus et au-dessous". Les plaignants soutiennent que la description d'emploi la plus proche du poste de la C.-B. et du Yukon est celle du poste ontarien; par conséquent, bien que celui-ci ne soit pas un poste-repère, le comité était tenu d'examiner pourquoi il y avait lieu de donner une classification différente à celui de la C.-B. et du Yukon. Il se peut qu'il y ait de bonnes raisons pour distinguer entre les deux, mais rien dans les preuves et témoignages produits n'explique pareille conclusion. Je conviens avec les intimés que le comité a droit à ce que l'autorité judiciaire fasse preuve de retenue à l'égard de ses décisions, et que ses conclusions de fait ne devraient pas être jugées erronées à moins qu'elles ne soient abusives ou capricieuses, d'autant plus que sa décision est finale et obligatoire en application du paragraphe 96(3) LRTFP. En l'espèce cependant, le comité se méprend visiblement sur la position des plaignants, conclut que ceux-ci demandaient la reclassification du poste ontarien et passe sous silence des preuves et témoignages pertinents; il y a donc erreur manifestement déraisonnable. Il ressort de l'affidavit de Mme Clément que le comité n'a pas pris en considération les renseignements relatifs au poste ontarien. Comme noté supra, il est loisible au comité de conclure que le poste ontarien comportait davantage de responsabilités. Il ne m'appartient pas d'examiner si les deux sont identiques. Je ne peux que constater que les deux descriptions d'emploi sont visiblement identiques à cette exception près que le poste de la C.-B. et du Yukon comporte trois attributions de plus, ce que confirme encore le fait que la description du poste ontarien était fondée sur celle de la C.-B. et du Yukon. Les lignes directrices du Conseil du Trésor insistent sur l'équité et l'uniformité et sans un examen convenable du poste ontarien, il est difficile de voir comment ces conditions ont été remplies dans le grief en instance. Il est manifestement déraisonnable d'affirmer que le poste ontarien ne présente aucun rapport avec le grief, alors que les descriptions d'emploi sont identiques et que l'une et l'autre normes de classification ont été approuvées par le même administrateur général. Il est hors de doute que les postes analogues au sein du même ministère sont des repères plus valables, ou du moins tout aussi valables que les postes à l'extérieur. Le comité est certainement en droit de prendre en considération les différences régionales. Les principes d'équité et d'uniformité exigent que deux postes dont la description est identique aient la même classification, à moins qu'il y ait des raisons de leur accorder des traitements différents. Les plaignants ont fait valoir qu'il n'y avait pas de différence sensible entre les deux postes. Passer sous silence le poste ontarien va à l'encontre des principes de common law et des politiques du Conseil du Trésor. [je souligne]
[21] Dans l'arrêt Lapointe c. Canada, [2004] C.F. 244, le juge Mosley a cassé une décision d'un Comité de griefs au motif de plusieurs bries d'équité procédurale dont un était l'omission d'analyser ou de commenter un argument avancé par les demandeurs. Il écrit ceci aux paragraphes 56, 57 et 58 de sa décision:
¶ 56 At the hearing of this matter, the applicants emphasized that the reasons for the decision under review, namely the Committee's report, fail to provide any analysis or comment on their submissions related to the alleged unwritten classification principle that a subordinate and superior can never be classified at the same group and level.
¶ 57 The Committee did not address the applicants representations on this issue other than to state that the organizational context of positions had always been an "integral part" of the PM occupational group classification process and could not be ignored. This in no way provides an answer to the heart of the applicants' grievance, namely, that the notion that two positions within an organization that are subordinate and superior to each other, from an organizational standpoint, cannot be classified at the same level, should not be applied as a binding rule within the classification grievance process, and particularly, should not apply to their situation. While the Committee contrasted the applicants' position with the Regional Directors' position, it did not address the applicants' challenge to the analytical framework underpinning such contrast.
¶ 58 Furthermore, the Committee also concluded, after reviewing the applicants' information concerning the functions and duties contained in work descriptions belonging to other organizations, that there were "substantial differences" in the mandate, targeted clientele, organizational structure and "work engineering" of each organization that contributed to the evaluation of such other positions. There is no further elaboration as to what exactly the "substantial differences" were with the bench-mark positions put forth by the applicants, as compared to their own job description. In my view, the Committee's report should have included an analysis setting out the differences between the grieved position and the suggested bench-mark positions. In this sense, the reasons for the decision under review are inadequate, and another component of procedural fairness was breached.
[22] La conseillère de la défenderesse a invoqué plusieurs arrêts appuyant les principes suivants:
1) un tribunal n'est pas obligé de faire état dans ses motifs de tous les éléments de preuve ou de conclusion qui ont mené à sa décision;
2) l'équité procédurale n'exige pas que tous les arguments présentés et toutes les questions soulevées dans le cadre d'une audition soient mentionnés dans les motifs écrits; la Cour ne peut procéder à un examen microscopique des motifs de la décision;
4) dès qu'il existe une preuve qui supporte les conclusions de fait tirées par un arbitre, cette Cour ne peut se prononcer sur l'appréciation de la preuve par l'arbitre, et ce en dépit du fait qu'elle serait peut-être arrivée à une conclusion différente.
[23] À mon avis, ces principes ne s'appliquent pas en l'espèce. D'après les lignes directrices établies par le Conseil du Trésor, le Comité devait décider la question à savoir si les postes détenus par les demandeurs étaient équivalents aux postes BI-04 que l'on retrouve au sein de l'Agence. Le Comité a négligé de faire cette comparaison telle qu'exigée par la politique.
[24] La Cour suprême du Canada dans l'arrêt Suresh c. Canada (ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2002] 1 R.C.S. 3, a décidé que l'exercice du pouvoir discrétionnaire d'un ministre pouvait être révisé si la décision se fondait sur l'omission de se conformer à des lignes directrices. Voici ce que la Cour a écrit au paragraphe 36 de sa décision:
¶ 36 Dans l'arrêt Baker, précité, notre Cour a précisé qu'il était nécessaire de recourir à une démarche nuancée pour déterminer la norme de contrôle applicable, vu la difficulté que crée le fait de classifier rigidement les décisions discrétionnaires et non discrétionnaires (par. 54-55). Dans cette affaire, notre Cour a également indiqué que son [page27] analyse "ne devrait pas être considérée comme une diminution du niveau de retenue accordé aux décisions de nature hautement discrétionnaire" (par. 56) et, qui plus est, que l'obligation du ministre de tenir compte de certains facteurs "ne donne au demandeur aucun droit à un résultat précis ou à l'application d'un critère juridique particulier" (par. 74). Dans la mesure où notre Cour a contrôlé l'exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre dans cette affaire, sa décision se fondait sur l'omission du délégataire du ministre de se conformer à des lignes directrices établies par le ministère lui-même, telles qu'elles se dégageaient des objectifs de la Loi ainsi que des obligations découlant de conventions internationales et, surtout, des directives destinées aux agents d'immigration. [je souligne]
[25] Ici, le Comité n'a pas respecté les lignes directrices du Conseil du Trésor.
[26] Pour ces motifs, cette demande de contrôle judiciaire est accueillie, la décision du Comité est annulée et le grief des demandeurs est retourné au Comité pour qu'il statue uniquement sur la comparaison entre les postes détenus par les demandeurs et la classification BI-04 de l'Agence.
"François Lemieux"
J u g e
OTTAWA, ONTARIO
Le 30 septembre 2004
COUR FÉDÉRAL
NOMS DES AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER: T-928-03
INTITULÉ: GEORGES LAPLANTE, JACQUES AUDETTE, DANIEL COUTURE et CAROL GAUVIN c. AGENCE CANADIENNE D'INSPECTION DES ALIMENTS
LIEU DE L'AUDIENCE: Ottawa, Ontario
DATE DE L'AUDIENCE: 15 juin 2004
MOTIFS DE L'ORDONNANCE: Le juge Lemieux
DATE DES MOTIFS: le 30 septembre 2004
COMPARUTIONS:
Me Annie Berthiaume POUR LA DEMANDERESSE
Me Jennifer Champagne POUR LA DÉFENDERESSE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER:
Nelligan O'Brien Payne s.r.l. POUR LA DEMANDERESSE
Ottawa, Ontario
Service juridique du Conseil POUR LA DÉFENDERESSE
du Trésor
Ottawa, Ontario