Date : 20020124
Référence neutre : 2002 CFPI 80
ENTRE :
CAPITAINE HARVEY ADAMS
demandeur
- et -
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
[1] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciairevisant une décision datée du 1er septembre 2000 par laquelle un agent chargé des enquêtes de la Commission de la fonction publique (agent de la CFP) a rejeté la plainte portée par le demandeur. Cette plainte concerne une enquête ministérielle effectuée au sujet d'une plainte de harcèlement que le demandeur avait antérieurement déposée contre le directeur des opérations de la Garde côtière canadienne (GCC) à Halifax. Il est ressorti de l'enquête que la plainte n'était pas fondée.
Faits
[2] À tous les moments pertinents, le demandeur était commandant supérieur de navires auprès de la GCC, Région des Maritimes. Il était au service de la GCC depuis 1969. Son supérieur immédiat était Mark Cusack, directeur des Services opérationnels, lequel devait à son tour rendre compte à J. Larry Wilson, directeur régional de la GCC, Région des Maritimes.
[3] Le 23 mars 1999, le demandeur, par l'entremise de son avocat, a envoyé une plainte à M. Wilson. De plus amples précisions relatives à 17 plaintes particulières ont été fournies dans une lettre datée du 4 mai 1999. Un grand nombre de ces plaintes visent les présumées omissions de M. Cusack de répondre à des notes de services que lui a adressées le demandeur entre mai 1997 et décembre 1998, ou d'en accuser réception. Un des incidents ayant fait l'objet d'une plainte se serait produit le 18 décembre 1998. M. Cusack aurait alors ordonné au demandeur de prendre immédiatement ses vacances annuelles en raison du nombre exceptionnellement élevé d'heures excédentaires qu'il avait accumulées.
[4] M. Wilson a traité la lettre constatant la plainte comme s'il s'agissait d'une plainte officielle de harcèlement aux termes des lignes directrices du Conseil du Trésor. Le demandeur a refusé de participer à un processus rapide de résolution des conflits, préférant que la plainte fasse l'objet d'un examen en bonne et due forme par la CFP. Cette dernière a refusé d'examiner la plainte à ce stade et renvoyé de nouveau l'affaire à la GCC pour qu'elle tente de la régler. Le ministère a fait appel à un tiers indépendant, Facts-Probe Incorporated (Facts-Probe), pour qu'il enquête sur la plainte. Un enquêteur a donc préparé un rapport préliminaire et donné aux parties l'occasion de faire des observations.
[5] Peu de temps avant la réception du rapport préliminaire de l'enquêteur, M. Wilson a envoyé au demandeur une lettre dans laquelle il mentionnait que sa secrétaire administrative, Barbara Morrissey, avait entrepris une enquête concernant une allégation de harcèlement et d'abus de pouvoir faite contre le demandeur par une compagne de travail, Elizabeth Campbell. En dernière analyse, Mme Morrissey concluait dans son rapport que le demandeur avait effectivement harcelé Mme Campbell.
[6] Se croyant toujours victime de harcèlement à cause des mesures prises par M. Wilson et inquiet de l'éventuelle situation de conflit d'intérêts dans laquelle il pourrait se trouver en raison de l'enquête menée par la secrétaire administrative de M. Wilson au sujet de la plainte de Mme Campbell, le demandeur a sollicité l'intervention du directeur général (Région des Maritimes) de la GCC pour qu'une personne autre que M. Wilson évalue le rapport d'enquête touchant ses plaintes contre M. Cusack. Cette demande a été refusée.
[7] Le 25 octobre 1999, le tiers enquêteur indépendant, Facts-Probe, a communiqué son rapport définitif. On y conclut que les incidents en question constituaient un manque de communication, mais non du harcèlement au sens où l'entend la Politique sur le harcèlement en milieu de travail du Conseil du Trésor. M. Wilson a examiné le rapport définitif établi par l'enquêteur de Facts-Probe et informé les parties qu'il acceptait, au nom du ministère, la conclusion de l'enquêteur voulant que les plaintes du demandeur ne constituent pas du harcèlement au sens de la politique du Conseil du Trésor, mais qu'elles montrent plutôt la nécessité d'établir une meilleure communication entre le directeur des opérations et les commandants de navires. M. Wilson a en outre pris des mesures pour combler cette lacune.
[8] Le 2 février 2000, le demandeur a présenté diverses plaintes à la CFP, dont celle mentionnée plus haut. Le 18 avril 2000, la CFP a rendu une décision autorisant l'examen de la façon dont le ministère a traité les plaintes portées par le demandeur contre M. Cusack. La CFP a toutefois expressément restreint cette conclusion à l'allégation selon laquelle M. Wilson se serait placé en situation de conflit d'intérêts, ou aurait fait preuve de partialité, lors de son examen des résultats de l'enquête, et donc au moment de prendre une décision définitive.
[9] Le 5 juillet 2000, l'agent de la CFP a communiqué son rapport d'enquête préliminaire. Il arrive à la conclusion d'une part qu'aucun élément ne prouve que M. Wilson a fait obstacle à l'application régulière de la loi, c.-à-d. quant au processus d'enquête et à ses résultats, et d'autre part qu'il n'était pas dans une situation de conflit d'intérêts lorsqu'il a examiné le rapport précédent. Le 1er septembre 2000, après avoir donné aux parties l'occasion de formuler des observations, l'agent de la CFP a communiqué son rapport d'enquête définitif dans lequel il conclut que la plainte du demandeur concernant le rôle joué par M. Wilson est dénuée de fondement.
[10] Dans les observations formulées pour le compte du demandeur avant le 1er septembre, on insiste sur le fait que le compte rendu de Mme Morrissey touchant les allégations de harcèlement faites par Mme Campbell contre le demandeur étaye les préoccupations de ce dernier quant à la situation de conflit d'intérêts dans laquelle se trouvait M. Wilson. L'agent de la CFP a refusé de prendre ces observations en compte pour conclure que la plainte du demandeur n'était pas fondée et que la CFP n'était pas justifiée d'intervenir à l'égard de l'enquête menée par la GCC relativement à la plainte de harcèlement portée par le demandeur contre M. Cusack.
Questions en litige
Norme de contrôle
[11] Le demandeur fait valoir que la norme de contrôle applicable en l'espèce est celle de la décision correcte tandis que, selon le défendeur, il s'agirait plutôt de la norme du caractère manifestement déraisonnable. Les deux parties fondent leurs arguments sur une analyse « pragmatique et fonctionnelle » , conformément à l'arrêt Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982.
[12] Le demandeur signale que la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-33 (la Loi), ne comporte aucune clause privative et soutient que l'article 21.1 de la Loi envisage la formation d'appels auprès de la Cour fédérale. Le défendeur fait valoir que cette disposition ne confère pas un droit d'appel, mais porte simplement sur le transfert de compétence de la Section de première instance à la Cour d'appel fédérale dans certaines situations données. De plus, suivant le défendeur, l'article 21.1 s'applique uniquement aux appels intéressant des nominations effectives ou proposées consécutives à un concours, et non aux plaintes de harcèlement à l'endroit d'une personne comme celles visées en l'espèce. Je suis d'accord avec ces arguments du défendeur.
[13] En ce qui a trait à la question de l'expertise, le demandeur affirme que le paragraphe 7.3(1) de la Loi, lequel autorise la réalisation de rapports, d'enquêtes et de vérifications « par un commissaire ou toute autre personne » , envisage la possibilité que les fonctionnaires de la Commission ne possèdent pas une grande expertise. Le demandeur s'appuie donc sur l'arrêt Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam, [1997] 1 R.C.S. 748, pour faire valoir que les décisions prises par la CFP ou ses fonctionnaires n'appellent qu'un faible degré de retenue.
[14] En outre, le demandeur affirme que la Cour d'appel fédérale a récemment appliqué la norme de la décision correcte lors du contrôle de décisions rendues par le Comité d'appel de la CFP parce qu'elle était arrivée à la conclusion que le Comité manquait d'expertise. Dans l'arrêt Boucher c. Canada (PG), (2000) 252 N.R. 186, Monsieur le juge Strayer a déclaré ce qui suit au nom de la Cour, au paragraphe 7 :
Nous ne sommes pas convaincus que nous devrions considérer que le CACFP est un tribunal qui possède une telle expertise en matière d'interprétation de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique que nous devrions faire preuve d'un haut degré de retenue à son égard quant à cette question. Le comité de sélection est un comité ad hoc. Nous concluons à cet égard que la norme de révision que la Section de première instance aurait dû appliquer est celle de la décision correcte.
Comme on le précise, cette décision porte sur la norme de contrôle applicable à l'interprétation que donne le Comité - ou la Commission - de la Loi, ce qui est différent de la présente affaire, où la Cour est saisie de questions de fait ou de questions mixtes de fait et de droit.
[15] Le défendeur soutient avec insistance que la Commission est un tribunal spécialisé ayant beaucoup d'expérience en matière d'enquête sur des situations de fait dans le cadre d'affaires liées à l'emploi, et que la Loi confère à la Commission un pouvoir discrétionnaire appréciable quant aux mesures de réparation qu'elle peut ordonner. D'après les observations du défendeur, ces éléments permettent de penser qu'il était de l'intention du législateur que la Commission jouisse d'un important pouvoir discrétionnaire pour résoudre les litiges en matière d'emploi, pouvoir discrétionnaire qui justifie un degré de retenue considérable de la part d'un tribunal de révision, même si la Loi ne prévoit pas de clause privative. Comme l'a déclaré la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Pezim c. Colombie-Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557, au paragraphe 66 :
[...] [M]ême lorsqu'il n'existe pas de clause privative et que la loi prévoit un droit d'appel, le concept de la spécialisation des fonctions exige des cours de justice qu'elles fassent preuve de retenue envers l'opinion du tribunal spécialisé sur des questions qui relèvent directement de son champ d'expertise.
[16] À mon avis, la décision de l'agent de la CFP visée en l'espèce a été prise par une personne possédant l'expertise nécessaire pour examiner les questions de fait que soulèvent les plaintes liées à l'emploi. Compte tenu des objets étendus de la Loi, l'expertise de l'agent, lorsqu'il agit au nom de la Commission et exerce son jugement pour apprécier les faits et les conséquences sous-jacentes à une plainte, appelle un degré élevé de retenue.
[17] Dans la décision Scheuneman c. Canada (Procureur général), [2000] 2 C.F. 365, au paragraphe 43 (C.F. 1re inst.), confirmée par [2000] A.C.F. no 1997 (C.A.) (QL), qui traite de la norme de contrôle applicable à l'égard d'une décision prise par un arbitre de la Commission des relations de travail dans la fonction publique, Monsieur le juge Cullen mentionne :
En pondérant tous ces facteurs, la Cour conclut que la norme applicable est celle de la décision manifestement déraisonnable. Il est vrai que la LRTFP [Loi sur les relations de travail dans la fonction publique] ne contient pas de clause privative, mais le facteur clé en l'occurrence est le fait que la décision de l'arbitre se situe dans le cadre de son expertise.
À mon sens, cette norme de la décision manifestement déraisonnable est celle qui doit être appliquée dans la présente affaire. Sous réserve de l'examen du présumé défaut de l'agent de la CFP d'avoir apprécié comme il se doit les éléments de preuve dont il était saisi, cette norme n'a pas été satisfaite en l'espèce en ce qui concerne la décision de l'agent.
Présumé défaut d'avoir examiné certains éléments mis en preuve
[18] Selon le demandeur, l'agent de la CFP a commis une erreur de droit lorsqu'il a omis d'examiner des éléments de preuve touchant la participation de M. Wilson à l'enquête sur la plainte portée par Mme Campbell. Au soutien de cet argument, le demandeur invoque l'arrêt Southam, précité, où Monsieur le juge Iacobucci fait observer ce qui suit au nom de la Cour, au paragraphe 41 :
Si le Tribunal a effectivement fait abstraction d'éléments de preuve que le droit lui commande de prendre en considération, il a alors commis une erreur de droit.
Le demandeur s'appuie également sur l'arrêt Kershaw c. Canada, (1992) 140 N.R. 382, dans lequel la Cour d'appel fédérale conclut qu'un juge de la Cour canadienne de l'impôt est arrivé à sa décision sans tenir compte des éléments de preuve dont il était saisi.
[19] Le défendeur fait valoir avec insistance qu'il n'existe pas d'éléments de preuve susceptibles d'étayer l'allégation du demandeur voulant que M. Wilson ait joué un rôle quelconque en ce qui a trait à la plainte de Mme Campbell, et que, poussée à la limite, cette assertion n'est qu'une simple hypothèse qui, semble-t-il, se fonde sur les rapports professionnels entre M. Wilson et Mme Morrissey, rien de plus. Le défendeur soutient donc que l'agent de la CFP n'a pas fait l'erreur d'omettre de tenir compte d'éléments de preuve pertinents. Il invoque la décision Scheuneman, précitée, au paragraphe 18, pour affirmer qu'on doit s'abstenir de traiter de simples allégations comme s'il s'agissait d'éléments de preuve. Je conviens avec le défendeur qu'aucun élément de preuve ne permet de croire que M. Wilson a participé à l'enquête relative à la plainte déposée par Mme Campbell.
[20] À mon avis, la décision Kershaw ne permet pas d'étayer l'argument du demandeur. Dans cette affaire, le juge de la Cour canadienne de l'impôt avait commis une erreur en déclarant qu'il n'était saisi d'aucun élément de preuve alors que ce n'était pas le cas. En l'espèce, l'agent de la CFP a signalé avoir reçu du demandeur des observations concernant l'enquête relative à la plainte de Mme Campbell, mais les éléments de preuve n'étaient pas pertinents au regard de la question qu'il devait trancher. L'agent a donc reconnu ouvertement que des observations lui avaient été présentées, mais il a refusé de se pencher sur la plainte de Mme Campbell en ces termes :
[traduction] Quant à la participation de Larry Wilson eu égard à la plainte touchant Beth Campbell et le capitaine Adams, la présente enquête de la CFP n'a pas pour objet d'examiner les circonstances liées à cette plainte et l'enquêteur de la CFP a à nouveau mentionné qu'une enquête ministérielle distincte est en cours.
Bien qu'il puisse contester le rejet de l'allégation concernant la participation de M. Wilson à l'enquête sur la plainte de Mme Campbell au motif que cette question ne se rapporte pas à l'instance devant l'agent de la CFP, le demandeur ne peut se plaindre du fait que l'agent soit arrivé à sa décision sans tenir compte des éléments de preuve dont il était saisi. En outre, j'estime que le manque de preuve relative à la participation de M. Wilson à l'enquête touchant la plainte de Mme Campbell permet à l'évidence de conclure que cette préoccupation du capitaine Adams n'a aucune pertinence au regard de la tâche confiée à l'agent de la CFP.
Présumé examen d'éléments de preuve non pertinents
[21] Le demandeur avance que l'agent de la CFP a commis une erreur parce qu'il a tenu compte de faits non pertinents. Le 30 novembre 1999, M. Wilson a terminé son enquête et écrit ce qui suit au demandeur :
[traduction] Je souhaite vous assurer qu'à mon sens, vous êtes un membre important de l'équipe de gestion de la Garde côtière, que vos services sont appréciés et que votre contribution et vos recommandations visant à améliorer l'environnement de travail dans son ensemble sont les bienvenues.
[22] Selon le demandeur, cette lettre paraît avoir fait une impression favorable sur l'agent de la CFP, lequel affirme dans sa décision :
[traduction] [...] Cette déclaration par laquelle Larry Wilson, dans la lettre susmentionnée, peint le capitaine Adams comme un employé dévoué et loyal [...] ne peut être réconciliée avec l'image qu'on se fait d'une personne qui éprouverait du ressentiment envers le demandeur ou qui pourrait avoir fait preuve de partialité dans son analyse des conclusions de l'enquête.
[23] Le demandeur fait valoir que les observations faites à la fin de l'enquête du ministère par M. Wilson ne sont pas pertinentes pour évaluer la conduite de ce dernier au cours de l'enquête. D'après le défendeur, les observations de M. Wilson, même si elles ne prouvent pas l'absence de partialité d'une manière concluante, sont néanmoins pertinentes et l'agent de la CFP pouvait les prendre en considération.
[24] Il ne m'appartient pas d'apprécier la façon dont l'agent a interprété cette lettre. Je dois plutôt me demander si l'agent a commis une erreur en renvoyant à ce document et en considérant qu'il se rapporte à la plainte de partialité ou à la situation de conflit d'intérêts dans laquelle M. Wilson se serait trouvé pendant l'enquête. Selon moi, il n'était pas déraisonnable pour l'agent de considérer que cette lettre était pertinente pour trancher la question dont il était saisi, et il n'a pas commis d'erreur lorsqu'il a renvoyé à celle-ci lors de son examen et dans ses conclusions.
Conclusion
[25] À mon avis, l'agent de la CFP, lorsqu'il a rendu sa décision, n'a pas commis l'erreur de droit qui lui est reprochée, soit de ne pas avoir examiné des éléments de preuve dont il était saisi ou d'avoir tenu compte d'éléments qu'il n'aurait pas dû prendre en considération. La conclusion qu'il a tirée à la lumière des faits de l'espèce, à savoir que le bien-fondé de la plainte portée par le capitaine Adams quant à la partialité de M. Wilson ou à la situation de conflit d'intérêts dans laquelle il se serait trouvé n'a pas été établi, ne peut être qualifiée de manifestement déraisonnable. Par conséquent, rien ne justifie l'intervention de la Cour.
[26] La demande de contrôle judiciaire est donc rejetée.
« W. Andrew MacKay »
Juge
OTTAWA (Ontario)
Le 24 janvier 2002
Traduction certifiée conforme
Martine Guay, LL. L.
Date : 20020124
Dossier : T-1825-00
OTTAWA (Ontario), le 24 janvier 2002
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE MacKAY
ENTRE :
CAPITAINE HARVEY ADAMS
demandeur
- et -
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
ORDONNANCE
VU LA DEMANDE datée du 27 septembre 2000 présentée au nom du demandeur afin d'obtenir le contrôle judiciaire de la décision rendue le 1er septembre 2000, par laquelle Gérald LeBlanc, agent chargé des enquêtes, de la médiation et de la conciliation, Commission de la fonction publique du Canada, conclut que la plainte du demandeur relative à une enquête ministérielle menée à la suite de la plainte déposée par ce dernier contre Mark Cusack, directeur des opérations auprès de la Garde côtière canadienne, à Halifax (N.-É.), n'est pas fondée;
APRÈS avoir entendu les avocats des parties le 19 septembre 2001, à Halifax (N.-É.), date à laquelle la décision a été réservée, et après avoir examiné les observations présentées à cette occasion;
LA COUR ORDONNE :
2. Que la demande de contrôle judiciaire soit rejetée.
« W. Andrew MacKay »
Juge
Traduction certifiée conforme
Martine Guay, LL. L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1825-00
INTITULÉ : Capitaine Harvey Adams c. le Procureur général du Canada
LIEU DE L'AUDIENCE : Halifax (Nouvelle-Écosse)
DATE DE L'AUDIENCE : Le 19 septembre 2001
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : MONSIEUR LE JUGE MacKAY
DATE DES MOTIFS : Le 24 janvier 2002
COMPARUTIONS:
Anthony M. Brunt POUR LE DEMANDEUR
Scott E. McCrossin
Martin Ward POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER:
Scaravelli & Associates
Halifax (Nouvelle-Écosse) POUR LE DEMANDEUR
Morris Rosenberg
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario) POUR LE DÉFENDEUR