Date : 19991215
Dossier : T-2411-98
OTTAWA (ONTARIO), LE 15 DÉCEMBRE 1999
EN PRÉSENCE DU JUGE J.E. DUBÉ
ENTRE :
LE GOUVERNEMENT DES TERRITOIRES DU NORD-OUEST
demandeur
et
ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA
et
COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE
défenderesses
ORDONNANCE
La requête est accordée et la demande de contrôle judiciaire est rejetée.
J.E. DUBÉ
Juge
Traduction certifiée conforme
Pierre St-Laurent, LL.M.
Date : 19991215
Dossier : T-2411-98
ENTRE :
LE GOUVERNEMENT DES TERRITOIRES DU NORD-OUEST
demandeur
et
ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA
et
COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE
défenderesses
MOTIFS DE L"ORDONNANCE
LE JUGE DUBÉ
[1] La présente demande instituée par la défenderesse la Commission canadienne des droits de la personne (la CCDP) vise l"obtention d"une ordonnance de la Cour concluant à l"absence de qualité et/ou de pouvoir du demandeur, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (le GTNO), de présenter une demande de contrôle judiciaire contre la décision du 4 décembre 1998 de la CCDP, selon laquelle celle-ci avait l"indépendance et l"impartialité institutionnelles requises pour tenir une audition équitable.
1. Le contexte historique
[2] Il y a plus de dix ans, soit le 28 mars 1989, l"Alliance de la fonction publique du Canada (l"AFPC) a déposé une plainte contre le GTNO au motif que ce dernier avait fait preuve de discrimination dans la classification et dans la rémunération des employés appartenant à des groupes et à des sous-groupes à prédominance féminine contrairement aux articles 7, 10 et 11 de la Loi canadienne sur les droits de la personne1 (la Loi).
[3] Peu après le dépôt de la plainte, le Syndicat des travailleurs du Nord, une composante de l"AFPC, et le GTNO ont convenu d"effectuer une étude mixte en matière de parité salariale. Les deux parties ont signé l"étude à son achèvement. À la même époque, la CCDP a nommé deux enquêteurs pour qu"ils examinent la plainte. Ils ont présenté leur rapport le 23 avril 1993. En juillet 1993, la CCDP a informé les parties de sa décision de déférer les parties de la plainte relatives aux articles 7 et 11 à un conciliateur. Le 25 août 1993, le GTNO a institué une demande de contrôle judiciaire, dans laquelle il soutenait que la CCDP n"avait pas compétence pour traiter de la plainte ou, subsidiairement, qu"il existait une crainte raisonnable de partialité de la part de l"un des enquêteurs. La demande a été rejetée2.
[4] Le rapport de conciliation a été déposé en temps opportun et, sur la foi de ce rapport, la CCDP a décidé le 27 mai 1997 de demander la formation d"un comité du tribunal des droits de la personne (le comité) pour enquêter sur les parties de la plainte relatives aux articles 7 et 11. La CCDP devait poursuivre l"enquête relativement à la partie de la plainte relative à l"article 10.
[5] Le 17 juin 1997, soit avant la formation du comité, le GTNO a déposé une deuxième demande de contrôle judiciaire auprès de la Cour fédérale en vue de faire annuler la décision de la CCDP de déférer la plainte au comité. Le GTNO a prétendu que la loi ne conférait pas à la CCDP le pouvoir de scinder la plainte en en déférant une partie au tribunal et en continuant d"enquêter sur l"autre partie. Le GTNO a également prétendu que la décision de la CCDP ne respectait pas les exigences de la justice naturelle et de l"équité procédurale. La demande a été rejetée par le juge en chef adjoint Richard dans sa décision du 13 janvier 1999. Cette décision fait présentement l"objet d"un appel (A-79-99). La date de l"audience n"a pas encore été fixée.
[6] Le 7 août 1997, le président a formé un comité pour que celui-ci examine les parties de la plainte relatives aux articles 7 et 11. L"enquête a été retardée en raison de l"incapacité du GTNO de mandater un avocat. Par suite de la démission de l"un des membres initiaux du comité, un deuxième avis de nomination a été émis le 20 février 1998. Enfin, une conférence préparatoire a été fixée pour le 21 mai 1998.
[7] Toutefois, le 23 mars 1998, madame le juge McGillis a rendu sa décision dans l"affaire Bell Canada c. A.C.E.T.3, dans laquelle elle a conclu qu"il y avait une crainte raisonnable de partialité en raison du manque d"indépendance institutionnelle du comité aux termes de la Loi. Le 5 mai 1998, le comité a ajourné l"affaire sine die dans l"attente de l"adoption des modifications apportées à la Loi. La Loi S-54 est entrée en vigueur le 30 juin 1998. En vertu de ces modifications, le Comité du tribunal des droits de la personne s"appelle maintenant le Tribunal canadien des droits de la personne (le tribunal). Le président du comité est maintenant le président du tribunal. Comme auparavant, la CCDP demeure partie à chaque audience tenue devant le tribunal. Son rôle est d"adopter l"attitude la plus proche de l"intérêt public, compte tenu de la nature de la plainte (article 51).
[8] Le GTNO considérait que le tribunal manquait toujours d"indépendance et d"impartialité institutionnelles. Le 15 septembre 1998, il a déposé un avis de requête auprès du tribunal pour lui demander de déférer la question de son indépendance et de son impartialité institutionnelles à la Cour fédérale. Il a subsidiairement demandé au tribunal de trancher la question lui-même. C"est cette avenue que le tribunal a choisie. L"audience a eu lieu du 23 au 25 septembre 1998. Le tribunal a suspendu sa décision. Pendant cette suspension, le registraire du tribunal a informé les parties par lettre datée du 1er octobre 1998 que, le 30 septembre 1998, un membre du tribunal avait réclamé des honoraires pour les travaux effectués avant le 30 juin 1998. Après avoir reçu cette lettre, l"avocat du GTNO a déposé des observations écrites à l"égard de cette dernière.
[9] Le tribunal a rendu sa décision le 4 décembre 1998. Il a conclu qu"il avait le degré requis d"indépendance et d"impartialité institutionnelles.
[10] J"ai entendu la demande de contrôle judiciaire présentée par le GTNO à Montréal (Québec), les 8, 9 et 10 septembre 1999. À la fin du deuxième jour d"audience, l"avocat de la CCDP a commencé sa plaidoirie en contestant la qualité ou le pouvoir du GTNO de présenter une demande de contrôle judiciaire auprès de la Cour. Il a soutenu qu"on ne pouvait pas faire de distinction entre le GTNO et la Couronne du chef du Canada, de sorte que celui-ci n"avait pas la qualité requise pour contester une loi fédérale.
[11] Étant donné que la CCDP n"a donné au GTNO aucun préavis relatif à son opposition à l"égard de la qualité ou du pouvoir de celui-ci d"instituer la demande, j"ai ajourné l"affaire au 14 octobre 1999 afin de donner aux deux parties la possibilité de préparer des observations écrites sur la question soulevée par l"avocat.
2. La question en litige
[12] Il est bien établi que la question à trancher est la suivante :
Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest a-t-il, en vertu de son statut constitutionnel et de l"article 66 de la Loi canadienne sur les droits de la personne , la qualité et/ou le pouvoir requis pour prétendre que les dispositions de la Loi canadienne sur les droits de la personne ou de l"un de ses règlements d"application créent un régime non conforme aux exigences de la justice naturelle?
3. Les arguments de la CCDP
[13] La CCDP indique que les Territoires du Nord-Ouest (les TNO) sont un territoire fédéral, et non pas une province. L"article 4 de la Loi constitutionnelle de 1871 confère au Parlement un pouvoir législatif absolu sur les territoires fédéraux. La " constitution " des TNO est la Loi sur les Territoires du Nord-Ouest5, une loi fédérale que le Parlement peut modifier comme bon lui semble. Contrairement aux provinces qui, en vertu de l"article 45 de la Loi constitutionnelle de 1982 , peuvent modifier leur constitution, seul le Parlement a le droit de modifier les dispositions de la Loi sur les Territoires du Nord-Ouest.
[14] L"Assemblée législative des TNO a été créée par la Loi sur les Territoires du Nord-Ouest et ne jouit d"aucun statut constitutionnel, contrairement au Parlement et aux législatures des provinces. Tout doute subsistant sur cette question est dissipé par l"article 66 de la Loi, qui établit clairement que le GTNO est Sa Majesté la Reine du chef du Canada. Cet article prévoit :
| 66. (1) La présente loi lie Sa Majesté du chef du Canada sauf en ce qui concerne les gouvernements du territoire du Yukon, des Territoires du Nord-Ouest et du territoire du Nunavut. |
| (2) L"exception prévue au paragraphe (1) entre en vigueur à l"égard du gouvernement du territoire du Yukon à la date fixée par proclamation. |
| (3) L"exception prévue au paragraphe (1) entre en vigueur à l"égard du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest à la date fixée par proclamation. |
| (4) L"exception prévue au paragraphe (1) entre en vigueur à l"égard du gouvernement du territoire du Nunavut à la date fixée par décret du gouverneur en conseil. |
| 1993, ch. 28, art. 78 |
[15] Relativement au paragraphe 66(2), une proclamation de 1987 exonère le gouvernement du territoire du Yukon de l"application de la Loi. Il n"y a toutefois eu aucune proclamation du genre relativement aux TNO. Il faut rappeler que le gouvernement du territoire du Yukon a édicté une loi portant sur les droits de la personne tandis que le GTNO ne l"a pas fait.
[16] De plus, la Couronne du chef du Canada doit être représentée par le procureur général du Canada. En vertu de l"article 66, le GTNO est la Couronne fédérale, qui est liée par la Loi. Il s"ensuit que le GTNO doit être représenté par le procureur général du Canada qui, en vertu de la Loi sur le ministère de la Justice6 fédérale, " est chargé des intérêts de la Couronne et des ministères dans tout litige où ils sont parties et portant sur des matières de compétence fédérale ".
[17] Par opposition, en vertu de la Loi sur le ministère de la Justice7 des TNO, le procureur général des Territoires " exerce son autorité et est chargé des intérêts du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest ou de tout ministère dans tout litige où ils sont parties et portant sur des matières relevant de la compétence de la Législature ".
[18] En outre, Sa Majesté la Reine du chef du Canada ne peut pas contester la validité de l"une de ses propres lois en se fondant sur la Déclaration des droits . La demande de contrôle judiciaire du GTNO, qui conteste la validité de la Loi en se fondant sur la Déclaration des droits, équivaut à une situation où la Reine conteste la validité d"une loi, qu"elle a elle-même édictée et qu"elle a expressément rendu contraignante pour elle, en vue de se soustraire à son application.
[19] Suivant l"argument de la CCDP, la demande de contrôle judiciaire du GTNO constitue donc [TRADUCTION] " un spectacle que ne permettent habituellement pas nos traditions judiciaires "8. Si le procureur général avait des doutes quant à la validité d"une loi fédérale à la lumière de la Déclaration des droits , il devrait procéder par renvoi à la Cour suprême du Canada en vertu de l"article 53 de la Loi sur la Cour suprême , et non pas par demande de contrôle judiciaire en vertu de l"article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale .
4. Les arguments de la défenderesse Alliance de la fonction publique du Canada
[20] L"AFPC est également d"avis qu"il n"est pas permis au GTNO de prétendre que les dispositions de la Loi créent un régime qui ne respectent pas l"exigence d"indépendance institutionnelle ou d"impartialité institutionnelle. Lui permettre de le faire reviendrait à permettre à la Couronne de contester ses propres lois.
[21] Dans la décision rendue par la Cour dans Territoires du Nord-Ouest c. Alliance de la fonction publique du Canada9, madame le juge Simpson a conclu que le GTNO était lié par la Loi. Elle s"est exprimée ainsi :
Pour conclure sur ce point, je ne suis pas disposée à interpréter l"article d"une façon qui aurait pour effet de dispenser le G.T.N.-O. de l"application de la LCDP relativement à ses fonctionnaires. Même si, en pratique, le G.T.N.-O. gère la fonction publique à tous égards comme s"il s"agissait d"une province, le fait demeure qu"il n"est pas une province. Il demeure un territoire fédéral et la Couronne est toujours assujettie à la LCDP. Je ne suis pas disposée à accepter une interprétation de la loi qui fasse abstraction du statut juridique du G.T.N.-O. En outre, le G.T.N.-O. n"a pas adopté de loi sur les droits de la personne et je suis convaincue que le législateur n"avait pas l"intention que la LCDP s"applique d"une façon qui prive les employés du G.T.N.-O. de la protection d"une loi sur les droits de la personne. [Non souligné dans l"original.]
[22] Dans un arrêt unanime rendu le 5 février 1997, la Cour d"appel fédérale s"est montrée d"accord avec le juge de première instance10.
[23] Le GTNO est une création du Parlement, de sorte qu"il doit être considéré comme faisant partie de la Couronne. Cette conclusion ressort également de la formulation même de l"article 66 de la Loi, susmentionné. S"il en était autrement, il serait nécessaire de créer une exemption à l"application de la Loi en faveur de la Couronne à l"égard du GTNO.
[24] Il est bien établi que la Couronne n"est pas liée par une loi à moins que celle-ci ne le prévoit expressément, conformément à l"article 17 de la Loi d"interprétation11. Toutefois, lorsque le Parlement précise, comme il le fait dans la Loi, que la loi lie la Couronne, cette dernière ne peut pas la contester au motif qu"elle ne respecte pas l"exigence d"indépendance institutionnelle ou d"impartialité institutionnelle.
5. Les arguments du GTNO
[25] Le GTNO soutien que les TNO constituent une entité distincte de Sa Majesté la Reine du chef du Canada. Le système fédéral canadien est une forme de gouvernement décentralisée, les Couronnes fédérale et provinciales ayant chacune leur champs de compétence12.
[26] Dans son ouvrage Liability of the Crown, le professeur Peter W. Hogg a souligné que la notion de la Couronne unique et indivisible était incompatible avec la stratégie coloniale du Royaume-Uni, et par la suite du Commonwealth, qui a choisi de décentraliser le pouvoir et de conférer à un territoire la compétence législative une fois que celui-ci eût atteint un certain degré d"indépendance. Lord Denning, M.R., a souligné que le droit en matière de divisibilité de la Couronne avait changé tôt dans le présent siècle13.
[27] La Loi constitutionnelle de 1871 a clairement conféré au gouvernement du Canada la compétence législative relative à tout territoire du pays qui ne fait pas partie d"une province. Au moyen de l"article 16 de la Loi sur les Territoires du Nord-Ouest , le Parlement canadien a confié au commissaire en conseil le pouvoir de prendre des décrets pour le GTNO relativement à de grandes catégories de matières. Ces catégories de matières ressemblent beaucoup à celles qui relèvent de la compétence des provinces en vertu de l"article 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 .
[28] Il y a plusieurs indications démontrant que les TNO constituent une entité distincte de Sa Majesté la Reine du chef du Canada tout en étant assujettis à la compétence législative du Parlement. Ces indications consistent en un gouvernement représentatif et responsable, la responsabilité de l"administration de la justice, un trésor distinct ainsi que la conduite quotidienne des affaires du GTNO relativement à ses relations juridiques et politiques avec les autres gouvernements. Les TNO ont présentement une législature représentative et un gouvernement responsable en place, ce qui n"a pas toujours été le cas.
[29] Les TNO ont un procureur général distinct du procureur général du Canada. En vertu de sa compétence législative en matière d"administration de la justice, l"Assemblée législative des TNO est responsable de la Loi sur l"organisation judiciaire14, de laquelle la Cour suprême des TNO, une cour supérieure d"archives, tient son pouvoir. Enfin, le gouvernement des TNO a qualité pour invoquer les dispositions de la Loi en vue de contester un régime non conforme aux exigences de la justice naturelle.
[30] L"article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale prévoit qu"une demande de contrôle judiciaire peut être présentée par le procureur général du Canada ou " par quiconque est directement touché par l"objet de la demande ". Le GTNO est manifestement directement touché par l"objet en question. Si le tribunal décidait qu"une personne visée par la plainte devait recevoir des dommages-intérêts, c"est l"Assemblée législative des TNO, et non pas le Parlement du Canada, qui devrait affecter les sommes nécessaires.
6. Analyse
[31] Je ne peux pas accepter l"argument du GTNO qu"il y a eu une évolution vers une Couronne distincte dans les TNO et que cette évolution vers un gouvernement responsable a donné lieu à une entité distincte, ce qui a mis les TNO sur un pied d"égalité avec les dix provinces canadiennes. Comme l"a mentionné l"avocat de la CCDP, cette théorie créerait un " darwinisme constitutionnel ". En biologie, la théorie de l"évolution enseigne qu"une espèce descend d"une espèce primitive et devient une entité différente et plus complexe.
[32] Il ne fait aucun doute que les pouvoirs et la compétence législative du GTNO se sont accrus au fil des ans, mais leur source demeure la Couronne fédérale. La Couronne britannique a abandonné ses pouvoirs et sa compétence législative à l"égard du Canada en faveur du Parlement et des législatures provinciales, mais pas en faveur des territoires avant qu"ils n"aient atteint le statut de provinces à part entière. La Loi sur les Territoires du Nord-Ouest n"est qu"une loi fédérale prévoyant la création d"un gouvernement local dirigé par une personne nommée par le gouvernement fédéral. Les TNO ne sont pas devenus une province par évolution, mais sont toujours un territoire en vertu d"une simple délégation de pouvoir.
[33] Comme l"ont indiqué la CCDP et l"AFPC, la Loi indique clairement qu"elle lie Sa Majesté du chef du Canada, à l"exception du territoire du Yukon, des TNO et du Nunavut. Il est évident que si des exceptions sont requises, la règle doit être que les trois territoires font partie de la Couronne. Les exceptions n"entrent toutefois en vigueur qu"à la date fixée par proclamation. Il y a eu une telle proclamation relativement au territoire du Yukon, mais ce n"est toujours pas le cas pour les TNO. (Les TNO n"ont toujours pas adopté de loi en matière de droits de la personne, comme l"a mentionné ma collègue le juge Simpson dans Territoires du Nord-Ouest c. Alliance de la fonction publique du Canada15.)
[34] De toute manière, la question de l"indépendance et de l"impartialité institutionnelles de la CCDP est présentement soumise à la Cour en raison d"une demande de contrôle judiciaire présentée par un tiers. Cette question sera éventuellement résolue.
[35] En conséquence, la présente requête est accordée et la demande de contrôle judiciaire est rejetée, car le GTNO n"a ni la qualité ni le pouvoir requis pour instituer une telle demande.
OTTAWA (Ontario)
Le 15 décembre 1999
J.E. DUBÉ
Juge
Traduction certifiée conforme
Pierre St-Laurent, LL.M.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS ET AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
| NO DU GREFFE : T-2411-98 |
| INTITULÉ DE LA CAUSE : Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest c. Alliance de la fonction publique du Canada et autres |
| LIEU DE L"AUDIENCE : Ottawa (Ontario) |
| DATE DE L"AUDIENCE : le 14 octobre 1999 |
MOTIFS DE L"ORDONNANCE PRONONCÉS PAR LE JUGE DUBÉ
| EN DATE DU : 15 décembre 1999 |
ONT COMPARU :
| M. Thomas Brady POUR LE DEMANDEUR |
M. Earl Johnson
| M. David Yazbeck POUR LA DÉFENDERESSE (A.F.P.C.) |
| M. René Duval POUR LA DÉFENDERESSE (C.C.D.P.) |
Mme Julie Beauchemin
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
| Heenan, Blaikie POUR LE DEMANDEUR |
Montréal (Québec)
| Raven, Allen, Cameron & Ballantyne POUR LA DÉFENDERESSE (A.F.P.C.) |
Ottawa (Ontario)
| Commission canadienne des droits de la personne POUR LA DÉFENDERESSE (C.C.D.P.) |
Ottawa (Ontario)
__________________2 Territoires du Nord-Ouest c. Alliance de la fonction publique du Canada, [1996] 3 C.F. 182, inf. par (1997), 208 N.R. 385, autorisation d"interjeter appel à la Cour suprême refusée le 28 août 1997.
4 Loi modifiant la Loi sur la preuve au Canada, le Code criminel et la Loi canadienne sur les droits de la personne relativement aux personnes handicapées et, en ce qui concerne la Loi canadienne sur les droits de la personne, à d"autres matières, et modifiant d"autres lois en conséquence, L.C. 1998, ch. 9.
6 Loi sur le ministère de la Justice, L.R.C. (1985), ch. J-2, art. 5, al. 5d).
7 Loi sur le ministère de la Justice, L.R.T.N.-O., ch. 97 (Suppl.), al. 5c).
8 Northwestern Utilities Ltd. c. Ville d"Edmonton, [1979] 1 R.C.S. 684, à la page 710.
9 [1996] 3 C.F. 182 (1re inst. ), à la page 201.
10 Northwest Territories v. Public Service Alliance of Canada (1997), 208 N.R. 385 (C.A.F.), à la page 387.
12 Maritime Bank of Canada (Liquidators of) v. Receiver-General of New Brunswick, [1892] A.C. 437, aux pages 441 et 442.
13 R. Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs: Ex parte Indian Association of Alberta., [1982] Q.B. 892 (C.A.), aux pages 916 et 917.