Date : 20020830
Ottawa (Ontario), le 30 août 2002
EN PRÉSENCE DE Monsieur le juge MacKay
ENTRE :
PROMAXIS SYSTEMS INC.
demanderesse
et
LE MINISTRE DES TRAVAUX PUBLICS ET
DES SERVICES GOUVERNEMENTAUX (CANADA)
défendeur
La demanderesse ayant présenté, en vertu de l'article 44 de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), ch. A-1, une demande en vue de faire examiner et annuler la décision du ministre défendeur de divulguer à une personne qui en avait fait la demande en vertu de la Loi certains renseignements précis de nature confidentielle que la demanderesse avait initialement fournis en réponse à une demande de propositions pour un contrat conclu en 1996, pour le motif que ces renseignements ne devraient pas être divulgués conformément aux alinéas 20(1)b), c) et d) de la Loi;
Les avocats des parties ayant été entendus le 28 mai 2002 et la décision ayant été reportée, et les arguments qui ont alors été soumis ayant été pris en considération;
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE : la demande est rejetée, les dépens étant adjugés au défendeur.
« W. Andrew MacKay »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad.a., LL.L.
Date : 20020830
Dossier : T-1755-00
Référence neutre : 2002 CFPI 921
ENTRE :
PROMAXIS SYSTEMS INC.
demanderesse
et
LE MINISTRE DES TRAVAUX PUBLICS ET
DES SERVICES GOUVERNEMENTAUX (CANADA)
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE MacKAY
Il s'agit d'une demande présentée en vertu de l'article 44 de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), ch. A-1, dans sa forme modifiée (la Loi) en vue de l'examen de la décision que le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux (le ministre) a prise le 19 septembre 2000, lorsqu'il s'est agi de divulguer certains renseignements initialement soumis par la demanderesse dans une demande de propositions concernant des contrats précis qui avaient été conclus entre le ministre et la demanderesse, Promaxis Systems Inc. (Promaxis).
Historique
Promaxis est une firme d'ingénieurs-conseils qui tire la plupart de son revenu de contrats de l'État que le ministère des Travaux publics a conclus au nom du ministère de la Défense nationale. Le contrat pertinent se rapporte à des services de gestion de publications pour du matériel de soutien pour l'entretien des aéronefs (SGP-MSEA) pour lesquels Promaxis avait soumis une proposition qui avait été retenue. Promaxis s'était également vu adjuger un contrat pour la politique de maintenance des aéronefs (PMA). La durée des deux contrats a été prolongée jusqu'au mois de mars 2001. Au moment où elle a demandé l'examen ici en cause, Promaxis s'attendait à ce que, au mois de mars 2001, le ministre lance une demande de propositions qui combinerait les deux contrats.
Le contrat SGP-MSEA lui-même a déjà été communiqué à une personne qui en avait fait la demande en vertu de la Loi, mais Promaxis cherche maintenant à empêcher le ministre de divulguer certains montants totaux relatifs aux coûts figurant dans sa proposition initiale. Promaxis craint que la divulgation de ces renseignements à un tiers, qui pourrait bien être un concurrent, nuise à sa compétitivité et porte gravement atteinte à son entreprise. Plus précisément, Promaxis affirme que la divulgation lui causerait un préjudice ou risquerait de lui causer un préjudice, et ce, pour les raisons ci-après énoncées :
- le concurrent qui connaîtrait le prix total de la soumission serait en mesure d'effectuer plusieurs calculs pertinents, en particulier en ce qui concerne le coût de la main-d'oeuvre et les taux exacts de rémunération sur lesquels la proposition était fondée;
- la divulgation pourrait améliorer la capacité d'un concurrent de faire une soumission à un prix inférieur à celui de Promaxis, d'embaucher le personnel de Promaxis, ou de faire en sorte que le personnel de Promaxis exige des salaires plus élevés;
- si Promaxis perdait les contrats SGP-MSEA et PMA, elle perdrait de 6 et 12 p. 100 de son revenu total;
- si elle n'obtenait pas le contrat SGP-MSEA, Promaxis se verrait obligée de mettre fin à une partie de ses activités, de sorte qu'elle devrait mettre à pied de six ou sept employés, ce qui aurait des répercussions et la forcerait à sous-traiter certains travaux ou à perdre d'autres contrats.
Ordonnance demandée
Promaxis sollicite, conformément à l'article 44 de la Loi, une déclaration portant que les renseignements en question, à savoir les montants totaux relatifs aux coûts inclus dans sa proposition, devraient être exclus de la divulgation en vertu des alinéas 20(1)b), c) et d) de la Loi, qui sont ainsi libellés :
| Renseignements de tiers
20. (1) Le responsable d'une institution fédérale est tenu, sous réserve des autres dispositions du présent article, de refuser la communication de documents contenant : [...]
b) des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques fournis à une institution fédérale par un tiers, qui sont de nature confidentielle et qui sont traités comme tels de façon constante par ce tiers;
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Third party information
20. (1) Subject to this section, the head of a government institution shall refuse to disclose any record requested under this Act that contains
...
(b) financial, commercial, scientific or technical information that is confidential information supplied to a government institution by a third party and is treated consistently in a confidential manner by the third party; |
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| c) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de causer des pertes ou profits financiers appréciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité;
d) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement d'entraver des négociations menées par un tiers en vue de contrats ou à d'autres fins.
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(c) information the disclosure of which could reasonably be expected to result in material financial loss or gain to, or could reasonably be expected to prejudice the competitive position of, a third party; or
(d) information the disclosure of which could reasonably be expected to interfere with contractual or other negotiations of a third party. |
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En appliquant l'article 20, il faut se rappeler que la demanderesse dans cette instance, Promaxis, est le tiers mentionné dans cette disposition.
En examinant les arguments soumis en l'espèce, j'ai tenu compte des remarques que la Cour suprême du Canada a faites dans l'arrêt Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403, page 428, à savoir qu'en vertu de la Loi, « l'accès est la règle » . Je suis en outre lié par les remarques de la Cour d'appel fédérale, qui a précisé que : « [l]e paragraphe 2(1) énonce clairement que la Loi devrait être interprétée en tenant compte du principe que les documents de l'administration fédérale devraient être mis à la disposition du public et que les exceptions au droit d'accès du public devraient être " précises et limitées " » : Canada Packers Inc. c. Canada (Ministre de l'Agriculture), [1989] 1 C.F. 47, page 60 (C.A.).
La Cour d'appel a également récemment confirmé le jugement rendu dans l'affaire Merck Frosst Canada Inc. c. Canada (Ministre de la Santé nationale), [2000] A.C.F. no 1281, confirmé 2002 CAF 35, [2002] A.C.F. no 150, où mon collègue Monsieur le juge Pinard a dit ce qui suit, paragraphe 6 : « Il est clair en droit qu'aux termes de la Loi la communication est la règle générale et que l'exemption constitue l'exception et qu'il incombe à ceux qui invoquent l'exemption d'établir qu'ils ont droit à celle-ci. »
Les points litigieux
La seule question soulevée par les parties est de savoir si les renseignements en question sont exclus de la divulgation conformément aux alinéas 20(1)b), c) ou d) de la Loi. La question de savoir si, étant donné que l'affaire a été entendue au mois de mai 2002, plus d'un après que les contrats en question devaient expirer et être remplacés par un contrat supplémentaire, le point que les parties ont soulevé au sujet de l'application de la Loi n'a plus qu'un intérêt théorique n'a pas été mentionnée par les parties et la Cour n'a reçu aucun argument à ce sujet.
À mon avis, même si la question principale n'a plus qu'un intérêt théorique, la Cour, conformément à l'arrêt Borowski c. Canada (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 342, devrait néanmoins trancher cette question en se fondant sur les faits présentés, en vue de guider les parties dans leurs relations futures. Je réglerai donc la question principale comme suit :
Les renseignements sont-ils exclus de la divulgation en vertu de l'alinéa 20(1)b) de la Loi?
Dans la décision Cistel Technology Inc. c. Canada (Service correctionnel), 2002 CFPI 253, [2002] A.C.F. no 328, Monsieur le juge McKeown, au paragraphe 11, a résumé comme suit les exigences prévues à l'alinéa 20(1)b) :
La décision Air Atonabee Limited c. Canada (Ministre des Transports) (1989) 27 F.T.R. 194 (C.F. 1re inst.) définit quatre conditions à respecter pour qu'une telle exception puisse être accordée. L'information doit être :
a) de nature financière, commerciale, scientifique ou technique;
b) de nature confidentielle;
c) fournie à une institution fédérale par un tiers;
d) traitée de manière confidentielle de façon constante par ce tiers.
Dans les plaidoiries, il est concédé que seule la condition b) est ici en cause. Il est certain que les renseignements en question sont des renseignements financiers, fournis par Promaxis, qui les a toujours considérés comme étant de nature confidentielle. En me demandant si les renseignements sont confidentiels au sens de l'alinéa 20(1)b), j'ai fait la remarque suivante, au paragraphe 42 de la décision Air Atonabee, précitée :
J'ai entrepris cet examen de la jurisprudence, lequel est facilité en partie par les prétentions des avocats, dans le but d'interpréter l'expression " renseignements de nature confidentielle " qu'on trouve à l'alinéa 20(1)b) d'une façon qui s'accorde avec les objets de la Loi dans un cas où les documents en question qui relèvent d'un ministère sont constitués de documents qui proviennent tant de l'intérieur que de l'extérieur du ministère. Cet examen m'amène à considérer ce qui suit comme un exposé détaillé de l'opinion formulée par le juge en chef adjoint Jerome dans le jugement Montana [Bande indienne de Montana c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien) (1988), 18 F.T.R. 15], dans lequel celui-ci a déclaré que la question de savoir si un renseignement est de nature confidentielle dépend de son contenu, de son objet et des circonstances entourant sa préparation et sa communication, c'est-à-dire :
a) le contenu du document est tel que les renseignements qu'il contient ne peuvent être obtenus de sources auxquelles le public a autrement accès, ou ne peuvent être obtenus par observation ou par étude indépendante par un simple citoyen agissant de son propre chef;
b) les renseignements doivent avoir été transmis confidentiellement avec l'assurance raisonnable qu'ils ne seront pas divulgués;
c) les renseignements doivent être communiqués, que ce soit parce que la loi l'exige ou parce qu'ils sont fournis gratuitement, dans le cadre d'une relation de confiance entre l'administration et la personne qui les fournit ou dans le cadre d'une relation qui n'est pas contraire à l'intérêt public, et la communication des renseignements doit favoriser cette relation dans l'intérêt du public.
En outre, Monsieur le juge Strayer (tel était alors son titre) a fait remarquer ce qui suit dans la décision Société Gamma Inc. c. Canada (Secrétaire d'État) (1994), 79 F.T.R. 42, page 46 :
[...] N'oublions pas que les propositions sont constituées en vue d'obtenir l'adjudication d'un contrat par le gouvernement qui, lui, effectue le paiement sur les deniers publics. Il existe peut-être de bonnes raisons de considérer les propositions ou les soumissions comme confidentielles tant que le contrat n'aura pas été adjugé, mais du moment que le contrat est adjugé ou refusé, il ne semble y avoir aucune nécessité, sauf dans des cas particuliers, de les garder secrètes. En d'autres termes, l'entrepreneur éventuel qui cherche à se faire adjuger un contrat par le gouvernement ne doit pas s'attendre que les conditions selon lesquelles il est prêt à contracter " entre autres celles touchant la capacité de rendement de son entreprise ", échappent totalement à l'obligation de divulgation incombant au gouvernement du Canada par suite de son devoir de rendre compte aux électeurs. [...]
Comme c'est ici le cas, la demanderesse dans l'affaire Société Gamma cherchait à empêcher la communication de documents relatifs à une proposition qui avaient été soumis en réponse à un appel d'offres. La divulgation des prix de la soumission n'était pas en cause, mais le principe s'applique néanmoins aux circonstances de la présente espèce et je conclus, pour des raisons d'ordre public, que les renseignements ne sont pas des renseignements confidentiels au sens de l'alinéa 20(1)b), et ce, peu importe la façon dont Promaxis les considérait et les traitait.
Les renseignements sont-ils exclus de la divulgation en vertu de l'alinéa 20(1)c) de la Loi?
Dans la décision Air Atonabee, précitée, un examen détaillé de l'interprétation de l'alinéa 20(1)c) a également été effectué. Dans cette décision-là, et dans les arrêts Canada Packers, précité, et Saint John Shipbuilding Ltd. c. Canada (Ministre des Approvisionnements et Services) (1990), 67 D.L.R. (4th) 315 (C.A.) de la Cour d'appel fédérale, il a été statué que le demandeur doit établir, selon la prépondérance des probabilités, que la divulgation des renseignements entraînerait un « risque vraisemblable de préjudice probable » .
La seule preuve de préjudice possible dont je dispose en l'espèce est l'affidavit confidentiel que Patrick Moore a soumis pour le compte de Promaxis. J'ai lu l'affidavit attentivement et je conclus que rien ne permet de conclure que les renseignements en question ne devraient pas être divulgués. En général, il ne suffit pas que l'affidavit du demandeur fasse état des préoccupations que celui-ci a au sujet du risque vraisemblable de préjudice probable sans que d'autres éléments de preuve du préjudice précis qui est prévu ne soient fournis. Dans la décision SNC-Lavalin Inc. c. Canada (Ministre des Travaux publics) (1994), 79 F.T.R. 113, page 127, j'ai fait les remarques suivantes :
Après avoir examiné le rapport et la proposition, il ne m'apparaît pas clairement que le requérant, malgré ses préoccupations, a prouvé l'existence de motifs établissant qu'il avait une attente raisonnable d'un préjudice probable. Or il s'agit là de la norme énoncée et appliquée par monsieur le juge MacGuigan dans l'affaire Canada Packers. Le requérant ne prouve pas qu'il peut s'attendre raisonnablement à subir un préjudice probable par suite de la divulgation du rapport et de la proposition en affirmant simplement par affidavit qu'elle entraînerait sans aucun doute des pertes et dommages financiers appréciables au requérant ou qu'elle entraverait sans aucun doute des négociations menées par SNC-Lavalin en vue de contrats ou à d'autres fins dans le cadre de projets futurs. Ces énoncés représentent les constatations mêmes auxquelles la Cour doit parvenir si elle décide que les alinéas 20(1)c) et d) s'appliquent. Sans aucune autre explication fondée sur des éléments de preuve établissant que ces issues sont vraisemblables, il ne reste à la Cour qu'à spéculer puisqu'elle n'a aucune base lui permettant de conclure à l'existence du préjudice nécessaire en vue de justifier l'application de ces dispositions.
Même si les assertions figurant dans l'affidavit sont exactes, et même si le coût de la main-d'oeuvre et le taux horaire pouvaient être calculés par des gens bien informés à l'aide des coûts totaux proposés, cela ne démontre pas en soi que les renseignements ne devraient pas être divulgués. La preuve que M. Moore a présentée au sujet des mises à pied possibles découlant de la perte des contrats en question et des répercussions sur la capacité de Promaxis de servir ses clients est de nature conjecturale et ne satisfait pas à la charge requise. En outre, les craintes que Promaxis éprouve au sujet des conséquences qu'aurait le fait que son personnel connaîtrait les prix totaux de la soumission et pourrait déterminer sa marge de profit par rapport aux charges salariales ne démontre pas que Promaxis subira probablement un préjudice. Je conclus que Promaxis n'a pas établi, selon la prépondérance des probabilités, que la divulgation des renseignements entraînerait un « risque vraisemblable de préjudice probable » .
Les renseignements sont-ils exclus de la divulgation en vertu de l'alinéa 20(1)d) de la Loi?
Dans l'arrêt Saint John Shipbuilding, précité, Monsieur le juge Hugessen (tel était alors son titre) a statué ce qui suit au nom de la Cour d'appel :
Quant à la notion d'entrave [interference], nous croyons que pour justifier une demande de la part d'un tiers en vertu de l'article 44, il doit nécessairement s'agir d'une entrave dont les conséquences risqueront vraisemblablement de causer des dommages à cette partie. « Interference » [dans la version anglaise] est employé ici au sens de « obstruct » (entraver en français), tout comme, dans le langage des sportifs, on dit qu'un joueur est pénalisé pour : « obstruction » [interference]. Le seuil doit encore être celui de la probabilité et non, comme l'appelante semblerait le souhaiter, la simple possibilité ou la conjecture.
En vertu de l'alinéa 20(1)d), un demandeur doit démontrer l'existence d'une entrave dans les négociations elles-mêmes en vue d'un contrat et non simplement une « concurrence plus forte » : Société Gamma, précité. En outre, il faut faire une distinction entre les négociations elles-mêmes en vue d'un contrat et les activités commerciales quotidiennes du demandeur. Dans la décision Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Ministre des Affaires extérieures), [1990] 3 C.F. 665, page 683 (1re inst.), Monsieur le juge Denault a fait les remarques suivantes :
[...] L'affidavit de M. Dawes contient bien quelques éléments de preuve sur les conséquences possibles de la divulgation sur les contrats internationaux en général, et dans son affidavit, le tiers a soulevé des problèmes hypothétiques au sujet des fournisseurs étrangers et des clients locaux, mais ils sont insuffisants pour établir que la divulgation des renseignements en cause risquerait vraisemblablement d'entraver des négociations ou des contrats particuliers. Conséquemment, l'existence des motifs d'exemption visés à l'alinéa 20(1)d) n'a pas été prouvée.
Promaxis a également exprimé certaines préoccupations au sujet de l'effet qu'aurait la divulgation sur ses négociations auprès des employés et des sous-traitants. À mon avis, la preuve n'indique pas qu'un préjudice serait probablement causé par suite de l'entrave aux négociations futures entre Promaxis et le défendeur ou entre Promaxis et son personnel. Dans la décision Société Gamma, précitée, paragraphe 10, le sens du mot « entrave » a été examiné :
[...] Autrement dit, la divulgation qui risquerait d' « entraver » des négociations en vue de contrats, dont il s'agit à l'alinéa 20(1)d), doit s'entendre d'un empêchement de ces négociations et non pas simplement d'une concurrence plus forte pour le tiers qui pourrait résulter de la divulgation. Cela étant, je ne vois dans la preuve et les arguments de la requérante aucune démonstration de la façon dont la divulgation du mode de présentation de ses propositions risquerait d'empêcher les futures négociations avec l'intimé en vue de contrats. De plus, il se pose ici le même problème de causalité que celui qui s'est présenté dans le cas de l'alinéa c). En effet, comme les deux contiennent les mêmes termes, la norme applicable est identique : celle d'un « risque vraisemblable de préjudice probable » .
Il semble clair que de vagues préoccupations relatives aux négociations futures entre les parties ou au sujet des relations entre la direction et les employés ne suffisent pas à satisfaire aux exigences de l'alinéa 20(1)d). Ces relations sont en fait des questions relevant de l'exploitation courante de l'entreprise de Promaxis plutôt que des questions découlant de négociations contractuelles particulières avec des organismes extérieurs. Toute répercussion attribuable à la divulgation des renseignements en question n'entraverait pas les autres négociations contractuelles précises de Promaxis. À mon avis, la divulgation des renseignements en question n'est pas visée par l'exclusion prévue à l'alinéa 20(1)d).
Conclusion
Je conclus que Promaxis a omis d'établir que les renseignements en question sont exclus en vertu du paragraphe 20(1) de la Loi. La présente demande d'examen de la décision du ministre défendeur, à savoir la divulgation des renseignements en question, est rejetée au moyen d'une ordonnance distincte, qui est maintenant rendue. La demanderesse a sollicité les dépens, mais comme c'est habituellement le cas, les dépens sont adjugés au défendeur, compte tenu du résultat de la présente demande.
« W. Andrew MacKay »
Juge
OTTAWA (Ontario)
le 30 août 2002
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad.a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1755-00
INTITULÉ : PROMAXIS SYSTEMS INC.
c.
MINISTRE DES TRAVAUX PUBLICS ET DES SERVICES GOUVERNEMENTAUX CANADA
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 28 MAI 2002
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : MONSIEUR LE JUGE MACKAY
DATE DES MOTIFS : LE 30 AOÛT 2002
COMPARUTIONS :
M. RICHARD BOWLES POUR LA DEMANDERESSE
M. MICHAEL ROACH POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
PARADIS, JONES, HORWITZ, BOWLES POUR LA DEMANDERESSE
OTTAWA (ONTARIO)
M. MORRIS ROSENBERG POUR LE DÉFENDEUR
SOUS-PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA