Date : 20170222
Dossier : T-846-16
Référence : 2017 CF 210
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 22 février 2017
En présence de madame la juge Kane
ENTRE :
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DONALD COLEY ET TRADELINK STUCCO & CONSTRUCTION INC.
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demandeur
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et
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LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL
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défendeur
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JUGEMENT ET MOTIFS
[1]
Le demandeur sollicite le contrôle judiciaire du refus de la chef d’équipe du centre d’expertise pour l’administration des activités d’allègement pour les contribuables (la chef d’équipe) d’exercer son pouvoir discrétionnaire de lui accorder un allègement pour les contribuables conformément au paragraphe 220(3.1) de la Loi de l’impôt sur le revenu, LRC (1985), c 1 (5e suppl.) (la LIR), et à l’article 281.1 de la Loi sur la taxe d’accise, LRC (1985), c E-15 (la LTA).
[2]
La demande est rejetée pour les motifs qui suivent.
I.
Décision faisant l’objet du contrôle
[3]
La chef d’équipe a informé le demandeur de sa décision concernant sa demande pour qu’elle exerce son pouvoir discrétionnaire de lui accorder un allègement pour les contribuables par la voie de deux lettres datées du 22 avril 2016. La première lettre donnait suite à la demande d’allègement des pénalités et des intérêts applicables aux comptes de retenues sur la paie et de taxe sur les produits et services/taxe de vente harmonisée (TPS/TVH) pour les années d’imposition 2009 à 2014. La seconde lettre donnait suite à la demande d’allègement des pénalités et des intérêts sur des arriérés d’impôt sur le revenu pour les années d’imposition 2004 et 2005. Les deux demandes ont été rejetées sur la base du même dossier et des mêmes motifs. Je considère qu’il s’agit d’une décision unique concernant des demandes distinctes.
[4]
Dans sa décision, la chef d’équipe souligne l’objet des dispositions d’allègement pour les contribuables et le pouvoir discrétionnaire qu’elles confèrent au ministre ou à son délégué de renoncer aux pénalités ou aux intérêts exigibles en vertu de la LIR ou de la LTA, ou de les annuler. Il est expressément précisé dans la décision que l’Agence du revenu du Canada (Agence) considère qu’une entreprise a des « difficultés financières »
si son exploitation ou le maintien en poste de ses employés sont compromis. Il y est énoncé également que si les renseignements communiqués par le demandeur révèlent une situation financière plus difficile pour certains exercices, les administrateurs n’ont pas exercé la diligence raisonnable requise pour se conformer aux exigences de production et de versement.
[5]
Dans son analyse des renseignements financiers communiqués par le demandeur, la chef d’équipe a relevé notamment une réduction du découvert bancaire et des comptes créditeurs de la société, ainsi que la déclaration d’un bénéfice net pour les années d’imposition 2013 et 2015. La chef d’équipe en a déduit que la société n’avait pas été empêchée de remplir ses obligations de production par des circonstances indépendantes de sa volonté.
[6]
Elle fait observer aussi que les retenues sur les paies des employés et les sommes perçues au titre de la TPS/TVH n’auraient pas dû servir à financer les activités d’exploitation, mais être détenues en fiducie et versées dans les délais prescrits.
[7]
La chef d’équipe a rendu une décision conforme à la recommandation de l’agente des allègements pour les contribuables (AAC), Mme Doucette. Celle-ci avait conclu, après avoir pris connaissance de la demande et des états financiers de la société, qu’ils ne révélaient pas de manière concluante l’existence de difficultés financières ou une incapacité de payer. La recommandation de l’AAC a été versée au dossier aux fins du contrôle judiciaire. Dans son affidavit, l’AAC décrit les renseignements pris en considération ainsi que l’analyse qu’elle en a faite.
II.
Question en litige
[8]
En l’espèce, il s’agit d’établir s’il était raisonnable de la part de la chef d’équipe de refuser d’exercer son pouvoir discrétionnaire d’accorder un allègement au demandeur et de renoncer aux pénalités et aux intérêts qui lui ont été imposés, ou de les annuler.
III.
Norme de contrôle applicable
[9]
La norme de la décision raisonnable s’applique au contrôle d’une décision discrétionnaire rendue par le ministre ou son délégué (la chef d’équipe en l’occurrence) en application du paragraphe 220(3.1) de la LIR (Canada (Agence du revenu) c Telfer, 2009 CAF 23, au paragraphe 24).
[10]
Pour déterminer si une décision est raisonnable, la Cour doit s’intéresser « à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel »
et examiner « l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit »
(Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, au paragraphe 47, [2008] 1 RCS 190 [Dunsmuir]).
[11]
Le caractère raisonnable d’une décision est déterminé en fonction du dossier qui était à la disposition du décideur; il ne peut pas être apprécié à partir de renseignements qui ne se trouvent pas dans ce dossier, même s’ils pourraient être ou ont pu avoir été disponibles.
IV.
Observations du demandeur
[12]
Le demandeur affirme que les documents financiers présentés à l’Agence confirment que la société était aux prises avec des difficultés financières qui échappaient à sa volonté, et que le refus de sa demande d’allègements pour les contribuables (relativement aux intérêts sur arriérés et aux pénalités pour défaut de produire les déclarations de 2004 à 2015) constituait un exercice déraisonnable du pouvoir discrétionnaire que la LIR et la LTA confèrent au ministre.
[13]
Le demandeur fait valoir que l’AAC et la chef d’équipe ont procédé à un examen très sommaire des documents financiers de la société et qu’elles n’ont pas vraiment cherché à dresser un portrait complet de sa situation financière, notamment pour ce qui avait trait aux flux de trésorerie ou à l’utilisation des fonds disponibles. Il reproche en outre à l’AAC et à la chef d’équipe de ne pas avoir bien saisi que la demande d’allègement faisait suite à des difficultés financières empêchant la société de payer les arriérés dus.
[14]
Le demandeur plaide que la société avait d’importantes créances irrécouvrables et que, pour maintenir ses employés au travail, elle n’avait pas le choix d’accepter des commandes très peu rentables. Il ajoute que la réduction des comptes créditeurs, qui selon l’AAC indiquait une embellie dans la situation financière de la société, était en réalité le résultat de paiements versés à des créanciers pour assurer la poursuite des activités. Le demandeur rappelle par ailleurs qu’il a envoyé des lettres à l’Agence et qu’il lui a présenté une demande complémentaire en mars 2016 dans laquelle il expliquait les difficultés financières de la société, dues notamment aux difficultés de recouvrer certaines créances. Selon lui, l’AAC n’a pas pris toute la mesure de ces difficultés.
[15]
Plutôt que d’envisager la situation financière de la société dans sa globalité, en tenant compte de tous les documents produits, l’AAC et la chef d’équipe se sont arrêtées ou ont accordé plus de poids à des renseignements sans importance tels que les antécédents de production et de versement.
[16]
Si elles avaient pris connaissance des dossiers courants de l’Agence, elles auraient constaté les progrès réalisés au chapitre de la conformité. Le demandeur est convaincu qu’un examen attentif de renseignements maintenant disponibles ainsi que des mesures prises pour corriger les irrégularités dans la tenue de livres militerait en faveur de sa demande d’allègement pour les contribuables.
[17]
Il établit un lien entre les circonstances de l’espèce et celles dont traite la décision Lund c Canada (Procureur général), 2006 CF 640 [Lund], dans laquelle la Cour est parvenue à la conclusion que l’Agence aurait dû demander davantage de renseignements sur la situation financière du contribuable, que son évaluation était « quelque peu superficielle, voire sommaire »
, et que l’issue aurait sans doute été différente si les états financiers avaient été examinés plus attentivement. Le demandeur estime que l’AAC, Mme Doucette, n’a pas fait une évaluation assez exhaustive. Elle aurait dû examiner plus attentivement les documents qu’il lui a fournis et, au besoin, lui demander des compléments d’information ou des explications concernant les états financiers.
V.
Observations du défendeur
[18]
Le défendeur soutient que la chef d’équipe et l’AAC n’ont pas mal saisi la demande et n’ont pas non plus fait abstraction des observations du demandeur concernant les difficultés de recouvrement des créances. Après avoir dûment évalué l’ensemble du dossier, l’AAC et la chef d’équipe ont raisonnablement établi qu’il n’y avait pas de preuve concluante de difficultés financières.
[19]
La chef d’équipe a retenu les recommandations de l’AAC, qui avait examiné tous les documents fournis par le demandeur et tenu compte de tous les faits pertinents. La chef d’équipe a ensuite raisonnablement conclu que les renseignements financiers du demandeur n’indiquaient pas une incapacité de payer justifiant de considérer qu’il avait des difficultés financières. Le défendeur ajoute qu’il incombe au contribuable qui demande l’allègement de fournir tous les documents requis pour la prise d’une décision.
[20]
Il invoque à l’appui le paragraphe 220(3.1) de la LIR et l’article 281.1 de la LTA, de même que les lignes directrices encadrant le pouvoir discrétionnaire d’accorder un allègement conféré par chacune de ces dispositions. Selon le défendeur, les dispositions pertinentes et les lignes directrices ont été correctement appliquées.
[21]
Il renvoie à la description contenue dans l’affidavit de l’AAC concernant les renseignements examinés, y compris tous les documents financiers présentés par le demandeur, ses antécédents de défaut de production des déclarations de revenus et de paiement de l’impôt exigible, de production des déclarations de TPS/TVH et de versement des sommes dues, ainsi que de production des déclarations et de versement des retenues à la source pour les années d’imposition 2004 à 2015. L’AAC mentionne également les avertissements verbaux et écrits donnés au demandeur, de même que les soldes en souffrance considérables des comptes de TPS/TVH et de retenues sur la paie. Elle explique en outre qu’elle a procédé à une évaluation attentive des dossiers relatifs aux activités d’exploitation de la société du demandeur. Le défendeur affirme qu’il était raisonnable de conclure que le demandeur n’a pas établi l’incapacité de payer à l’origine des difficultés financières alléguées puisque les comptes créditeurs, le découvert bancaire et la dette envers les actionnaires ont été réduits. Le demandeur n’a pas non plus établi l’existence de circonstances extraordinaires. Le défendeur ajoute que la décision de la chef d’équipe tient compte de tous les facteurs énoncés dans les directives administratives, et notamment des longs antécédents de défaut de production et de remboursement de la dette fiscale du demandeur. Qu’ils soient pris individuellement ou cumulativement, tous les facteurs examinés étayent la décision.
[22]
Enfin, les explications que tente maintenant de faire admettre le demandeur ne figuraient pas au dossier dont disposaient la chef d’équipe et l’AAC.
VI.
Raisonnabilité de la décision
[23]
La chef d’équipe pouvait raisonnablement conclure à l’inexistence de preuve de difficultés financières et de circonstances extraordinaires compte tenu du dossier dont elle et l’AAC disposaient.
[24]
Je ne suis pas d’accord avec le demandeur quand il prétend que la chef d’équipe a mené un examen très sommaire des documents financiers, n’a pas compris la raison d’être de sa demande et s’est arrêtée à des éléments d’information sans intérêt.
[25]
Dans la demande initiale d’allègement, le demandeur fait valoir des motifs généraux tels que l’existence de circonstances exceptionnelles, les actions de l’Agence ou ses difficultés financières, mais il ne donne aucune précision. Quand on lui a demandé de fournir des documents financiers, il a présenté divers documents ainsi qu’une lettre censée expliquer la raison d’être de la demande et la situation financière de la société.
[26]
En mars 2016, il a déposé une demande complémentaire dans laquelle il expliquait que des difficultés financières et des circonstances extraordinaires l’avaient empêché de remplir les obligations fiscales de la société dans les délais prescrits.
[27]
Il affirmait de plus que la société ne pouvait pas payer l’entièreté de sa dette sans compromettre ses activités, et qu’une renonciation aux intérêts et aux pénalités lui permettrait de payer ses autres dettes. Cette situation financière, selon le demandeur, était le fruit de circonstances indépendantes de sa volonté telles des difficultés de recouvrement de créances et l’obligation d’accepter des commandes peu rentables pour maintenir les employés en poste.
[28]
L’AAC a examiné les documents fournis de manière beaucoup plus exhaustive et rigoureuse que ne le laisse entendre le demandeur.
[29]
Elle a examiné sa demande initiale, sa demande complémentaire, les documents financiers fournis, les renseignements aux dossiers de l’Agence, les antécédents de production et les pénalités imposées, ainsi que les lignes directrices relatives aux allègements, y compris la définition de difficultés financières. Elle a aussi pris en compte la situation fiscale ainsi que les comptes de TPS/TVH et de retenues sur la paie du demandeur, et elle a dressé la liste de tous les documents et dossiers examinés dans son affidavit.
[30]
Comme les documents financiers révélaient notamment une hausse des comptes débiteurs et une réduction du découvert bancaire ainsi que des comptes créditeurs, il en découlait que la société n’avait pas de difficultés financières l’empêchant de payer les pénalités – ou du moins de prendre des mesures pour réduire sa dette. À l’issue de son analyse, Mme Doucette a estimé qu’aucun élément de preuve concluant n’indiquait l’existence de difficultés financières.
[31]
Quant à l’affirmation du demandeur selon laquelle les circonstances à l’origine des difficultés financières alléguées étaient indépendantes de sa volonté, aucun élément de preuve au dossier ne permet de la corroborer, si ce n’est une allusion aux difficultés de la société à recouvrer certaines créances. Le demandeur ne fait jamais mention des circonstances qui sont expressément visées aux lignes directrices (catastrophes naturelles ou d’origine humaine, interruptions de services essentiels, maladies, entre autres).
[32]
L’AAC et la chef d’équipe ne pouvaient pas, au vu des renseignements financiers fournis, conclure que le demandeur était aux prises avec des difficultés financières si graves que le paiement des pénalités risquait « de mettre en danger la continuité de son exploitation, l’emploi de ses employés ou le bien-être de la communauté »
, tel qu’il est prévu aux lignes directrices.
[33]
Loin de s’arrêter à des considérations sans intérêt, l’AAC et la chef d’équipe ont tenu compte de toutes les observations et de tous les documents financiers fournis par le demandeur. Elles étaient tout à fait justifiées de prendre en considération les défauts répétés du demandeur de produire les déclarations de retenues à la source, de TPS/TVH et d’impôt sur le revenu. Selon les lignes directrices, elles devaient tout d’abord établir l’existence de difficultés financières ou de circonstances indépendantes de la volonté du contribuable. Ensuite, que ces circonstances soient ou non établies, elles devaient examiner les autres facteurs, y compris les antécédents du contribuable.
[34]
Les lignes directrices de l’Agence eu égard aux allègements pour les contribuables sont présentées dans la circulaire d’information IC07-1. Les lignes directrices concernant les allègements des pénalités prévus à la LTA pour les versements de la TPS/TVH et des retenues à la source sont présentées au chapitre 16-3 de la Série des mémorandums sur la TPS/TPH (par chapitre). Des extraits des dispositions pertinentes sont présentés à l’annexe A.
[35]
Les circonstances de la présente espèce, contrairement à ce que le demandeur affirme, ne s’apparentent pas à celles qui sont en cause dans la décision Lund, dans laquelle la Cour fait état notamment d’« un certain degré de nonchalance et d’imprécision dans la façon dont l’Agence a traité les demandes »
, et du fait que ses erreurs factuelles et de traitement ont contribué à la situation du contribuable.
[36]
Il est clair à mes yeux que les faits ont amené la Cour à servir l’avertissement suivant aux paragraphes 12 et 13 de la décision Lund :
[12] [.. .] ] Il semble que l’analyse de l’Agence reposait sur un simple examen des états financiers de la société à numéro de M. Lund, et que l’Agence a fait peu, sinon aucun effort pour déterminer l’étendue véritable des liquidités dont disposait M. Lund ou établir ce qu’il a fait des fonds qu’il a effectivement reçus. Il n’incombe peut-être pas légalement à l’Agence de s’enquérir auprès du contribuable des détails manquants de cette nature mais, dans une affaire complexe comme celle-ci, elle s’expose au risque que cette omission mène à des erreurs de fait graves et susceptibles de contrôle.
[13] La démarche qui a été suivie en l’espèce permet de penser que l’Agence a évalué la situation financière de M. Lund de manière quelque peu superficielle, voire sommaire. Il ne m’appartient pas de décider si un examen plus approfondi aurait mené à une issue différente, mais je ne suis pas d’avis que l’allègement demandé par M. Lund lui aurait été de toute façon refusé si on avait évalué de manière approfondie les états financiers de la société en tenant compte de ses explications.
[37]
Les circonstances de la présente affaire sont différentes. L’affidavit de Mme Doucette décrit dans le détail l’examen exhaustif qu’elle a fait de tous les renseignements disponibles et les conclusions qu’elle en a tirées. Il incombait au demandeur de fournir tous les renseignements requis. Celui-ci ne relève aucune erreur dans les documents au dossier que Mme Doucette a examinés. Elle n’avait aucune raison de demander d’autres explications au demandeur.
[38]
La chef d’équipe n’a pas mal compris la demande du demandeur, mais a simplement constaté que les renseignements fournis ne justifiaient pas de lui accorder un allègement.
[39]
Les arguments du demandeur concernant la possibilité d’expliquer certains renseignements financiers, la prise de mesures pour corriger les irrégularités dans la tenue de livres et la conformité accrue aux obligations de production ne sont d’aucune pertinence pour établir si la chef d’équipe a rendu une décision raisonnable au vu du dossier à sa disposition.
[40]
La chef d’équipe a rendu une décision transparente, justifiée et intelligible, qui appartient aux issues possibles et acceptables (Dunsmuir, au paragraphe 47).
JUGEMENT
LA COUR REND LE JUGEMENT SUIVANT :
La demande de contrôle judiciaire est rejetée.
Aucune ordonnance n’est rendue à l’égard des dépens.
« Catherine M. Kane »
Juge
Traduction certifiée conforme
Ce 12e jour de février 2020
Lionbridge
ANNEXE A
Loi de l’impôt sur le revenu, LRC (1985), c 1 (5e suppl.)
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Loi sur la taxe d’accise, LRC (1985), c E15
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Série des mémorandums sur la TPS/TVH – Chapitre 16-3
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Agence du revenu du Canada, IC07-1R1 Dispositions d’allègement pour les contribuables
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COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER :
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T-846-16
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INTITULÉ :
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DONALD COLEY ET TRADELINK STUCCO & CONSTRUCTION INC. c MINISTRE DU REVENU NATIONAL
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LIEU DE L’AUDITION :
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Toronto (Ontario)
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DATE DE L’AUDIENCE :
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Le 8 février 2017
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JUGEMENT ET MOTIFS :
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LA JUGE KANE
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DATE DES MOTIFS :
|
Le 22 février 2017
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COMPARUTIONS :
Brigitte DioGuardi
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Pour le demandeur
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Amit Ummat
|
Pour le défendeur
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AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
DioGuardi Tax Law
Avocats
Ottawa (Ontario)
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Pour le demandeur
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William F. Pentney
Sous-procureur général du Canada
Toronto (Ontario)
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Pour le défendeur
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