Date : 20170213

Dossier : T-1055-16

Référence : 2017 CF 179

[TRADUCTION FRANÇAISE]

Ottawa (Ontario), le 13 février 2017

En présence de madame la juge Kane

ENTRE :

CYNTHIA SPENCE EN SA QUALITÉ DE CHEF DE LA PREMIÈRE NATION DE PEGUIS ET GLENNIS SUTHERLAND EN SA QUALITÉ DE CONSEILLÈRE DE LA PREMIÈRE NATION DE PEGUIS

demanderesses

et

MARY TYLER BEAR, DARLENE BIRD ET WADE SUTHERLAND, CHACUN EN LEUR QUALITÉ DE CONSEILLERS DE LA PREMIÈRE NATION DE PEGUIS

défendeurs

JUGEMENT ET MOTIFS

[1]  Les demanderesses, la chef Cynthia Spence et la conseillère Glennis Sutherland, demandent un contrôle judiciaire de la résolution AF 2016/17-38 du conseil de bande de la Première Nation de Peguis (RCB 38). Les demanderesses affirment que la RCB 38 a été adoptée par les défendeurs prétendant agir à titre de chef et de conseil, et qu’elle est invalide.

I.  Aperçu

[2]  La RCB 38 a pour objet de confier la direction de la Commission scolaire Peguis (CSP) au chef et au conseil et d’invalider des décisions prises par la CSP qui ne sont pas appuyées par le quorum du conseil et doivent être ratifiées par une majorité du conseil. Cela pourrait inclure l’invalidation de la décision prise le 20 mai 2016 par la CSP de restructurer la CSP et de congédier le directeur de l’enseignement.

[3]  Les demanderesses soutiennent que la RCB 38 n’est pas valide puisqu’elle a été adoptée lors d’une assemblée du conseil qui n’avait pas dûment été convoquée et dont la chef et le conseil n’avaient pas été avisés, comme l’exigent la Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), c I-5 (la Loi sur les Indiens) et le Règlement sur le mode de procédure au conseil des bandes d’Indiens, C.R.C., c 950 (le Règlement sur le mode de procédure au conseil des bandes). Les demanderesses affirment aussi que la RCB 38 est hors du ressort de la chef et du conseil. La CSP est une entité distincte jouissant du droit exclusif de gérer et d’exploiter tous les programmes au nom de la Première Nation de Peguis. Elle rend des comptes à la bande au moyen du processus électoral, et non à la chef et au conseil.

[4]  Les demanderesses sollicitent une ordonnance pour radier la RCB 38 et déclarer que le conseil n’a pas compétence pour diriger la CSP. En outre, les demanderesses cherchent à obtenir des ordonnances enjoignant au conseil de débattre et voter les modifications proposées aux procédures électorales de la CSP de 2008 aux fins d’approbation par les membres de la bande, conformément à l’article 11.1 des procédures électorales de la CSP, et de proposer des modifications visant à autoriser la tenue d’une élection et la reprise du cycle électoral triennal.

[5]  À titre préliminaire, les défendeurs affirment que la Cour devrait exercer son pouvoir discrétionnaire et refuser de rendre une décision sur la présente demande de contrôle judiciaire puisque la RCB 38 est valide, qu’elle représente la volonté de la majorité, et que les questions en suspens se rapportant aux procédures électorales de la CSP peuvent être résolues par le conseil. Une élection de la CSP pourrait ensuite avoir lieu.

[6]  Subsidiairement, les défendeurs demandent que la demande soit rejetée.

[7]  La Cour prend acte du conflit au sein du conseil, lequel a des répercussions préoccupantes sur la gouvernance de la bande. À l’audience, dans le contexte de l’observation des défendeurs selon laquelle la Cour ne devrait pas rendre de décision concernant la présente demande, la Cour a demandé aux parties de tenter de résoudre les questions en litige et, si elles y parviennent, d’en informer la Cour. Cela ne s’est pas produit.

[8]  D’après les observations faites dans le contexte de la présente demande et la preuve au dossier, y compris des affidavits comportant des allégations contradictoires, mais sans fondement, contre la chef et les conseillers, il semble peu probable que le conseil puisse facilement résoudre les questions en suspens liées à l’autorisation de tenir une élection pour la CSP sans d’abord résoudre la question de la validité de la RCB 38. Bien que les deux parties aient à cœur l’intérêt supérieur de la bande, elles ont des points de vue différents et elles n’ont pas toujours suivi les règles adoptées sur la gouvernance de la bande ou l’élection de la CSP. Les parties renvoient maintenant à des dispositions précises des procédures électorales de la CSP et le Règlement sur le mode de procédure au conseil des bandes pour appuyer leurs thèses respectives.

[9]  Le conseil n’a pas besoin d’obtenir une ordonnance de la Cour, comme le proposent les demanderesses, pour l’enjoindre à apporter toute modification nécessaire aux procédures électorales de la CSP, ou l’enjoindre aussi à indiquer de déclencher une élection sur la CSP. C’est la responsabilité du conseil et il doit l’assumer. De plus, une telle ordonnance n’élimine pas la nécessité que les propositions de modifications soient d’abord appuyées par une majorité au conseil avant d’être soumises au vote des membres de la bande. La Cour ne peut ordonner l’aval du conseil : le processus démocratique qui doit être respecté.

[10]  La question en litige dans la présente demande est celle de la validité de la RCB 38, laquelle doit être tranchée pour éliminer l’obstacle à la capacité du conseil à aller de l’avant pour déclencher une élection pour la CSP, ce à quoi les deux parties ont indiqué qu’elles étaient favorables.

[11]  Comme je l’explique plus loin, le processus qui a permis l’adoption de la RCB 38 contrevenait à l’équité procédurale. L’assemblée du 10 juin 2016 avait été convoquée dans un seul but, celui d’aborder la question de la vérification juricomptable. Il ne s’agissait pas d’une assemblée ordinaire du conseil. En outre, les mesures prises par les défendeurs pour faire adopter la RCB 38, sans préavis suffisant à la chef et à tous les conseillers et sans donner à ces derniers la possibilité de formuler des observations constituent une violation de l’équité procédurale. Par conséquent, la RCB 38 est invalide.

[12]  En outre, la RCB 38 fait abstraction du statut d’entité distincte de la CSP, qui doit rendre des comptes à la bande et non directement à la chef et au conseil; elle ne tient pas non plus compte du fait que les procédures électorales de la CSP ne peuvent pas être modifiées unilatéralement par la chef et le conseil, et que les RCB adoptées par la CSP doivent être respectées.

[13]  Pour les motifs qui suivent, la demande est accueillie.

II.  Contexte

[14]  La majorité des faits présentés pour préciser le contexte ne sont pas contestés.

[15]  La première élection de la CSP a été tenue en 2008. Plusieurs membres ont démissionné par la suite ou en ont été exclus. De 2008 à 2011, le conseil a nommé des membres suppléants, sans toutefois que de tels pouvoirs lui soient conférés par les procédures électorales de la CSP.

[16]  En août 2009, la résolution du conseil de bande FY 2009/10-36 (RCB 36) a confirmé le mandat de la CSP. La CSP jouit notamment de la compétence exclusive de gérer et d’exploiter les programmes et de décider de recruter de la main d’œuvre. La RCB 36 vient aussi confirmer que la CSP rend des comptes à la bande au moyen d’élections, et non au chef et au conseil.

[17]  En 2011, cinq membres ont été élus lors d’une élection de la CSP. Toutefois, par suite d’un appel ayant permis de conclure à des irrégularités de procédure, les résultats de l’élection ont été déclarés nuls. La chef et le conseil ont informé les candidats, au moyen d’une lettre datée du 22 novembre 2011, que la date d’une nouvelle élection serait annoncée.

[18]  Le 5 décembre 2011, le chef, qui était alors Glenn Hudson, a écrit au directeur de l’enseignement pour l’informer que jusqu’à la tenue d’une nouvelle élection de la CSP [traduction] « il est entendu qu’il sera parfois nécessaire de consulter l’ancien conseil. Le chef et le conseil autorisent par les présentes le directeur de l’enseignement à consulter les anciens membres du conseil, au besoin, pour accomplir certaines tâches en temps opportun. »

[19]  Aucune élection pour la CSP n’a été tenue depuis 2008.

[20]  M. Brian Bear a démissionné de la CSP en juin 2012, et M^me Tracy Sinclair en août 2012. Il n’y avait plus que deux membres au sein de la CSP, au lieu des cinq membres requis, avec un quorum de trois membres.

[21]  En mars 2015, au moment de l’élection de la chef et du conseil actuels, les seuls membres de la CSP étaient Gerald McCorrister et Carl Bird. La chef Spence affirme qu’il était nécessaire qu’elle soit membre de la CSP pour assurer un quorum.

[22]  Le 20 mai 2016, les trois membres de la CSP se sont réunis et ont adopté une résolution visant à restructurer le poste de directeur de l’enseignement et à le remplacer par un surintendant des études, qui devrait détenir un diplôme de maîtrise. La CSP a informé M^me Carrie Sutherland, qui était alors directrice de l’enseignement, que son poste était maintenant excédentaire et serait supprimé.

[23]  Le 27 mai 2016, une assemblée extraordinaire a été convoquée par la chef à la demande du conseiller Wade Sutherland. Le même conseiller Sutherland avait proposé la résolution du conseil de bande FY 2017/17-32 (la RCB 32) pour invalider toutes les décisions de la CSP non élue, y compris la décision prise le 20 mai 2016 par la CSP, et confier au conseil les responsabilités de la CSP.

[24]  La RCB 32 est rédigée ainsi :

[traduction]

À l’heure actuelle, la Première Nation de Peguis n’a pas de commission scolaire dûment élue, et pour cette raison, toute décision prise au nom de cet organisme est invalide et non contraignante. Par souci de clarté, toutes les responsabilités de l’ancienne commission scolaire relèvent, à partir d’aujourd’hui, de la responsabilité du conseil. La commission scolaire Peguis reprendra ses responsabilités après l’adoption d’un code électoral modifié et la tenue d’une élection. Toute décision prétendument prise par la « commission scolaire » Peguis avant cette date, sans l’appui du quorum du conseil, est susceptible de révision et, s’il est établi qu’elle est raisonnable, elle sera assujettie à l’approbation de la majorité du conseil […]

[25]  La RCB 32 n’a pas été soumise à un vote.

[26]  Le conseil s’est rassemblé le 10 juin 2016, pour discuter d’un rapport de vérification juricomptable et pour rencontrer les vérificateurs ainsi qu’un représentant d’Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC). À la fin de l’assemblée, les conseillers ont demandé à débattre de certaines demandes de membres de la communauté. Le conseiller Wade Sutherland a ensuite déposé la RCB 38. La chef a indiqué que la RCB devrait être reportée à la prochaine assemblée dûment convoquée puisque les vérificateurs attendaient qu’elle leur remette des documents. La chef Spence a levé la séance. La RCB 38 a ensuite été lue par la conseillère Darlene Bird et signée par les conseillers Bird, Wade Sutherland et Mary Tyler Bear, en l’absence de la chef.

[27]  La RCB 38 est rédigée ainsi :

[traduction]

La Première Nation de Peguis est actuellement dotée d’une commission scolaire intérimaire. Par souci de clarté, toutes les responsabilités de l’ancienne commission scolaire relèvent, à partir d’aujourd’hui, de la responsabilité du conseil. La commission scolaire Peguis reprendra ses responsabilités après l’adoption d’un code électoral modifié, la tenue d’une élection ou une nomination. Toute décision prétendument prise par la « commission scolaire » Peguis avant cette date, sans l’appui du quorum du conseil, est susceptible de révision et, s’il est établi qu’elle est raisonnable, elle sera assujettie à l’approbation de la majorité du conseil.

III.  Questions en litige

[28]  La question en litige principale est celle de savoir si la RCB 38 a été valablement adoptée. La réponse à cette question repose sur la question de savoir si elle a été adoptée par une assemblée dûment convoquée en suivant un processus équitable sur le plan de la procédure, et si le conseil avait compétence pour adopter la RCB.

IV.  Norme de contrôle applicable

[29]  Je retiens l’analyse de la juge McVeigh dans la décision Spence c Bear, 2016 CF 1191, au paragraphe 17, qui porte sur la norme de contrôle :

Nous avons, en l’espèce, un mélange de questions d’équité procédurale et de questions d’interprétation de la gouvernance. Je dois interpréter les règles procédurales de gouvernance auxquelles sont tenus le conseil et la chef, en fonction de la norme de la décision correcte pour laquelle aucune retenue n’est justifiée (Laboucan c Nation crie de Little Red River n^o 447, 2010 CF 722, aux paragraphes 20 et 21 [appel à la CAF rejeté], citant Première nation n^o 195 de Salt River c Martselos, 2008 CAF 221, aux paragraphes 28 à 32).

[30]  Des questions de même nature sont soulevées dans la présente demande et la norme de contrôle est celle de la décision correcte.

V.  Les dispositions législatives applicables et les résolutions du conseil de bande

La Loi et le Règlement

[31]  L’alinéa 2(3)b) de la Loi sur les Indiens est rédigé ainsi :

Sauf indication contraire du contexte ou disposition expresse de la présente loi :

[…]

b)  un pouvoir conféré au conseil d’une bande est censé ne pas être exercé à moins de l’être en vertu du consentement donné par une majorité des conseillers de la bande présents à une réunion du conseil dûment convoquée.

[Non souligné dans l’original.]

[32]  Le Règlement sur le mode de procédure au conseil des bandes complet figure à l’annexe A, en voici quelques extraits :

3(1)  La première assemblée du conseil se tiendra dans un délai d’un mois au plus tard après l’élection, au jour, à l’heure et à l’endroit qui seront indiqués à l’avis communiqué à chacun des membres du conseil, et les assemblées subséquentes se tiendront au jour et à l’heure déterminés, selon ce que requièrent les affaires du conseil ou les intérêts de la bande.

[…]

4  Le chef de la bande ou le surintendant peut en tout temps convoquer une assemblée extraordinaire du conseil et doit convoquer une telle assemblée s’il en est requis par la majorité des membres du conseil.

[…]

11  L’ordre du jour de toute réunion régulière doit être le suivant :

a)  lecture (correction, s’il y a lieu) et adoption du procès-verbal de la séance précédente;

b)  travaux non terminés;

c)  présentation et lecture des lettres et des pétitions;

d)  présentation et étude des rapports de comités;

e)  questions nouvelles;

f)  audition de délégations;

g)  ajournements.

12  Toute motion doit être présentée ou lue par son auteur; une fois qu’elle a été proposée et appuyée en bonne et due forme et soumise à l’assemblée par le président, elle devient sujette à débat.

Protocole d’entente de 1977

[33]  Le Protocole d’entente de 1977 entre le Canada et la bande de Peguis porte que la bande a la responsabilité d’administrer les programmes scolaires et éducatifs, et définit les responsabilités respectives de la bande et du ministre des Affaires autochtones et du Nord. L’annexe du protocole d’entente porte qu’en application de la RCB 11-249 (1977-78), la bande a créé la CSP à titre d’autorité scolaire pour gérer les programmes d’éducation, et énonce aussi que la bande doit conserver cette autorité pendant que le protocole d’entente sera en vigueur.

Procédures électorales de la commission scolaire de la Première Nation de Peguis

[34]  Les objectifs d’une commission scolaire élue sont définis dans le préambule des procédures électorales de la CSP de 2008. Le préambule dispose notamment que la CSP, en date du 14 octobre 2008, est dissoute et remplacée par cinq membres élus pour un mandat triennal. Comme mesure de transition, la première élection de 2008 permettrait d’élire quatre membres et de nommer un membre existant. L’ensemble des cinq membres seraient élus en 2011.

[35]  La composition de la CSP, la durée du mandat ainsi que les processus de nomination, d’élection, et d’appel sont abordés dans les procédures électorales de la CSP.

[36]  L’article 10.2 porte sur les postes vacants :

[traduction]

Lorsque le siège d’un membre de la commission scolaire devient vacant plus de huit (8) mois avant la date anticipée d’une autre élection, une élection partielle sera déclenchée, et devra être conforme aux présentes procédures pour combler le(s) siège(s) vacant(s).

[37]  L’article 11.1 régit les modifications des procédures électorales de la CSP :

[TRADUCTION]

Les présentes procédures électorales pourront être modifiées à tout moment par le chef et le conseil. Dès qu’une modification proposée est reçue, le chef et le conseil pourront choisir d’examiner la modification et s’ils choisissent de l’adopter, la modification fera l’objet d’une ébauche présentée lors d’une assemblée publique afin que tous les électeurs admissibles au vote puissent en prendre connaissance. Une majorité des personnes présentes à l’assemblée publique votant pour ou contre la modification tranchera la question. Le quorum de cette assemblée publique doit être d’un total de 50 électeurs admissibles pour que l’assemblée puisse se poursuivre.

Les résolutions du conseil de bande

[38]  La résolution du conseil de bande 35-08/09 a confirmé les procédures électorales de la CSP et il y est précisé que Brian Bear serait renommé membre jusqu’en 2011.

[39]  Dans la résolution du conseil de bande 38-08/09 (RCB 38-2009), il est résolu que les procédures électorales de la CSP de 2008 restent en vigueur jusqu’à ce que les membres les modifient ou les abandonnent. Dans cette résolution, il est en outre résolu que les procédures électorales de la CSP lient le conseil de bande et les futurs conseils de bande.

[40]  La RCB 36 (susmentionnée) énonce également la confirmation du mandat, des rôles, des responsabilités et des rapports hiérarchiques de divers organismes, y compris la CSP. Elle dispose que la CSP, entre autres, a le droit et la responsabilité de gérer et d’exploiter divers programmes, de gérer les ressources humaines et son budget, et d’élaborer des politiques en matière d’éducation. En outre, l’embauche, l’attribution, la supervision et les décisions sur le statut d’emploi de sa main-d’œuvre reviennent à la CSP. Les rapports hiérarchiques de la CSP sont présentés comme étant établis avec [traduction] « la collectivité au moyen d’élections ».

VI.  L’assemblée du 10 juin 2016 avait-elle été dûment convoquée?

Les observations des demanderesses

[41]  Les demanderesses affirment que la réunion du conseil du 10 juin 2016 n’était pas une réunion « dûment convoquée » aux termes de l’alinéa 2(3)b) de la Loi sur les Indiens et que ce n’était pas une réunion régulière. L’assemblée du 10 juin 2016 avait pour seul objet la discussion sur la vérification juricomptable. Un préavis avait été donné à tous les conseillers de l’assemblée à cet effet.

[42]  Les demanderesses rappellent que seul le chef peut convoquer une assemblée extraordinaire du conseil soit de sa propre initiative ou s’il en est requis par la majorité des membres du conseil, conformément à l’article 4 du Règlement sur le mode de procédure au conseil des bandes. Personne n’a demandé à la chef de convoquer une assemblée extraordinaire pour débattre la RCB 38 et la chef n’a pas convoqué d’assemblée du 10 juin 2016 pour l’aborder.

[43]  Les demanderesses soulignent que la jurisprudence a établi les exigences d’une réunion « dûment convoquée », l’une d’elles étant qu’un avis de réunion du conseil doit être fourni au chef et à tous les conseillers (décisions Balfour c Nation crie de Norway House, 2006 CF 213 [Balfour]; Gamblin c Conseil de la Nation des Cris de Norway House, 2012 CF 1536; Orr c Première Nation de Fort McKay, 2011 CF 37 [Orr]).

[44]  Les demanderesses prétendent que les conseillers Wade Sutherland et Darlene Bird se sont rencontrés en privé avant l’assemblée du 10 juin 2016 pour rédiger une ébauche de la RCB 38. Les demanderesses allèguent que les défendeurs ont délibérément empêché la chef de s’entretenir avec les vérificateurs sous prétexte de devoir délibérer de quelques points [traduction] « brefs » relatifs au service communautaire et qu’ils avaient eu l’intention de soulever la question de la RCB 38 [traduction] « à l’improviste » ou de la prendre en [traduction] « embuscade », ce faisant.

[45]  Les demanderesses affirment que les défendeurs tentent de qualifier l’assemblée du 10 juin 2016 de réunion régulière pour appuyer leur argument selon que des travaux non terminés sont toujours à l’ordre du jour de toute réunion régulière, conformément à l’article 11 du Règlement sur le mode de procédure au conseil des bandes. Les demanderesses contestent le fait que la RCB 38 constituait des travaux non terminés. L’enregistrement de l’assemblée du 27 mai 2016 permet de confirmer que la RCB 32 n’a pas été adoptée, qu’aucune résolution n’a été proposée pour la modifier, et qu’elle n’a pas été mise à l’ordre du jour de la prochaine assemblée.

Les observations des défendeurs

[46]  Les défendeurs affirment que la RCB 38 a été adoptée lors d’une réunion régulière du conseil dûment convoquée le 10 juin 2016, comme prévu au paragraphe 2(3) de la Loi sur les Indiens. L’assemblée répondait à tous les critères d’une réunion dûment convoquée, en application des articles 3, 4, et 11 du Règlement sur le mode de procédure au conseil des bandes.

[47]  La jurisprudence a défini les exigences fondamentales relatives à une réunion dûment convoquée. Un préavis concernant l’assemblée doit être donné à tous les conseillers et au chef; la date, le lieu et l’heure doivent y être indiqués et il doit être possible de faire des observations (voir les décisions Cassidy c Recalma-Clutesi, 2006 CF 854, au paragraphe 43 [Cassidy]; et Assu v Chickite (1998), [1999] 1 CNLR 14 (CS CB) [Assu]). D’autres critères visant à qualifier une réunion dûment convoquée sont ceux correspondant au fait que la réunion a une date et une heure définie, qu’un préavis est envoyé à tous, et que le quorum du conseil est atteint.

[48]  Les défendeurs affirment que l’assemblée du 10 juin 2016 n’était pas une assemblée extraordinaire, aux termes de l’article 4 du Règlement sur le mode de procédure au conseil des bandes et qu’il s’agissait par conséquent d’une assemblée régulière.

[49]  L’assemblée a été convoquée pour délibérer des affaires de la bande, notamment le rapport de vérification. Un préavis a été envoyé à tous les conseillers au moyen d’une invitation envoyée par courriel comportant un calendrier avec la date, le lieu et l’heure de l’assemblée. Le format du préavis ne fait l’objet d’aucune exigence particulière. Par exemple, l’assemblée extraordinaire du 27 mai 2016 avait été convoquée par échange de courriels. Même si selon le préavis de l’assemblée du 10 juin 2016 rien n’indiquait que l’assemblée porterait sur d’autres affaires, le conseil a pris d’autres décisions lors de cette assemblée concernant les demandes de services communautaires, ce qui montre que l’assemblée a été « dûment convoquée » et qu’il s’agissait d’une réunion régulière du conseil. Les défendeurs ajoutent que l’assemblée devait avoir lieu de 10 h à 14 h et qu’il a eu suffisamment de temps pour aborder la RCB 38. Tous les conseillers étaient présents et prêts à aborder la question. Cependant, la chef a levé la séance et a quitté les lieux.

[50]  Les défendeurs contestent le fait que la RCB 38 a été imposée par surprise à la chef. Les défendeurs citent les articles 13 et 18 du Règlement sur le mode de procédure au conseil des bandes qui énoncent qu’une RCB déposée et non retirée reste soumise au conseil une fois proposée en bonne et due forme. Les défendeurs soulignent que la RCB 32, déposée le 27 mai 2016, n’avait pas été retirée et qu’elle devait faire l’objet d’une décision par vote. La RCB 38 portait sur la même question, à quelques exceptions près. L’article 11 du Règlement sur le mode de procédure au conseil des bandes énonce que l’ordre du jour de toute réunion régulière doit toujours comprendre les travaux non terminés. Par conséquent, les défendeurs avaient le droit de soumettre de nouveau la RCB au vote de l’assemblée du 10 juin 2016.

[51]  Les défendeurs affirment que les circonstances sont semblables à celles de l’arrêt Première nation n^o 195 de Salt River c Martselos, 2008 CAF 221, où la Cour d’appel n’a constaté aucune violation de l’équité procédurale puisque la chef avait choisi de ne pas prendre acte du préavis de réunion. En l’espèce, la chef avait connaissance de la question en litige et savait que les conseillers souhaitaient l’aborder à la prochaine assemblée, mais elle a choisi de ne pas en tenir compte; elle ne peut donc pas maintenant nier avoir reçu un préavis.

L’assemblée du 10 juin 2016 n’a pas dûment été convoquée

[52]  Dans Cassidy, précitée, le juge Hughes a examiné les dispositions applicables de la Loi sur les Indiens et du Règlement sur le mode de procédure au conseil des bandes pour décider notamment si une RCB avait été adoptée à une assemblée extraordinaire dûment convoquée. Malgré des faits sous-jacents différents, les principes appliqués pourront nous éclairer.

[53]  Le juge Hughes fait référence aux paragraphes 11 à 14 de la décision Balfour, précitée, et aux paragraphes 37 à 40 de la décision Assu, précitée, ainsi qu’à la jurisprudence du droit municipal, pour orienter son analyse quant à savoir si une assemblée était extraordinaire ou régulière (Cassidy, aux paragraphes 34, 38 et 40).

[54]  Au paragraphe 43, le juge Hughes résume ainsi ses conclusions :

[43]  Les éléments suivants ressortent clairement de toutes les décisions susmentionnées ainsi que de la Loi et du Règlement :

1.  Une assemblée extraordinaire est différente d’une assemblée régulière. La tenue d’une assemblée extraordinaire doit avoir un objet clairement énoncé.

2.  Sur demande de la majorité du conseil de la bande, le chef ou le surintendant doit convoquer une assemblée extraordinaire. Il n’a aucun pouvoir discrétionnaire à cet égard.

3.  La demande doit être faite sur préavis raisonnable au chef ou au surintendant; elle ne peut pas être faite à l’improviste. L’avis devrait indiquer d’une façon raisonnable le but de l’assemblée.

4.  Une fois qu’un préavis raisonnable a été donné, le chef ou le surintendant ne peut pas refuser de convoquer une assemblée extraordinaire et ne doit pas tarder sans motif raisonnable à la convoquer.

5.  Si le chef ou le surintendant refuse de convoquer une assemblée extraordinaire ou tarde sans motif raisonnable à le faire, les conseillers ne peuvent pas prendre l’affaire en mains. Pour remédier à la situation, ils doivent présenter une demande de mandamus devant un tribunal judiciaire compétent.

[55]  Le juge Hughes conclut (au paragraphe 44) notamment ainsi :

1.  Les conseillers n’ont donné au chef aucun préavis raisonnable le 7 ou le 8 juillet en vue de la tenue d’une assemblée extraordinaire. Les conseillères ne pouvaient pas tenter d’obtenir la convocation d’une « assemblée extraordinaire » simplement en s’adressant à l’improviste au chef au cours d’une suspension de l’audience tenue par la Cour le 8 juillet. C’est pourquoi les six présumées résolutions en cause ne sont pas des résolutions valides du conseil de la bande puisqu’elles n’ont pas été adoptées à une assemblée « dûment convoquée » du conseil de la bande.

[56]  À mon avis, l’assemblée du 10 juin 2016 relevait davantage de l’assemblée extraordinaire, toutefois, elle n’a pas été convoquée pour délibérer de la RCB 38, mais dans le but clairement énoncé de délibérer de la vérification et de rencontrer les vérificateurs. Comme dans Cassidy, les défendeurs ne pouvaient pas porter la RCB 38 à l’attention de la chef « à l’improviste » lors de l’assemblée convoquée dans un autre but précis.

[57]  Dans Balfour, la Cour souligne la nécessité voulant que le conseil de bande respecte la règle de droit et la notion de démocratie, ainsi que l’obligation d’équité procédurale. Le juge Blais renvoie à la jurisprudence établie en soulignant ce qui suit (aux paragraphes 12 à 14) :

[12]  Dans Nation crie de Long Lake c Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord) [1995] A.C.F. n^o 1020, le juge Rothstein a souligné, au paragraphe 31, que les conseils de bande doivent fonctionner en conformité avec la primauté du droit :

À l’occasion, ces conflits peuvent devenir des conflits personnels entre des individus ou des groupes d’individus appartenant à des conseils. Toutefois, les conseils doivent fonctionner en conformité avec la primauté du droit, peu importe que ce soit une loi écrite, le droit coutumier, la Loi sur les Indiens ou d’autres règles de droit qui s’appliquent. Les membres du Conseil et les membres de la Bande ne peuvent créer leurs propres règles de droit. Autrement, l’anarchie régnerait. Le peuple donne aux membres du Conseil le pouvoir de prendre des décisions en son nom et les membres du Conseil doivent s’acquitter de leurs responsabilités en tenant compte du peuple qui l’a élu pour protéger et représenter ses intérêts. La règle fondamentale veut que les conseils de Bande fonctionnent en conformité avec la primauté du droit.

[13]  Dans Assu c Chickite, [1999] 1 C.N.L.R. 14, le juge Romilly, de la Cour suprême de la Colombie-Britannique, a commenté l’origine et l’étendue des pouvoirs d’un conseil de bande qui sont définis dans la loi. Voici comment il s’est exprimé au paragraphe 30 :

[traduction] La Loi confère expressément un certain nombre de pouvoirs aux conseils de bande. Les tribunaux ont reconnu en toutes lettres qu’à titre d’organisme élu autonome, le conseil a le droit de prendre les décisions qu’il juge à propos sur les questions qui relèvent de sa compétence, pourvu que les décisions soient éclairées et prises à l’issue d’un vote majoritaire à une réunion dûment convoquée. [...] Il est désormais généralement reconnu que le conseil de bande possède non seulement l’ensemble de ces pouvoirs explicites, mais également tous les pouvoirs supplémentaires nécessaires à l’exécution de ses responsabilités qui découlent de la Loi, notamment celui d’exercer ou de contester des recours au nom de la bande. [...] Il semblerait donc que la bande soit liée par les décisions de son conseil élu, à moins que celui-ci n’agisse de mauvaise foi.

[14]  Le juge Romilly a reconnu que les décisions du conseil de bande étaient exécutoires lorsqu’elles découlaient des pouvoirs conférés par la Loi et qu’elles étaient prises de bonne foi à l’issue d’un vote majoritaire à une réunion dûment convoquée. La conformité avec la primauté du droit sous-entend le respect des concepts de la démocratie et de l’équité procédurale en ce qui a trait aux décisions que les conseils de bande prennent dans l’intérêt de ceux qui les ont élus pour les protéger.

[Non souligné dans l’original.]

[58]  Selon les exigences de la démocratie et de l’équité procédurale, il ne faut pas se contenter d’invoquer les dispositions du Règlement sur le mode de procédure au conseil des bandes et la Loi sur les Indiens sans respecter l’esprit et l’intention de l’ensemble de leurs dispositions. En l’espèce, même si tous les conseillers étaient présents à l’assemblée du 10 juin 2016, et que la chef connaissait la préoccupation non abordée de certains conseillers au sujet de la CSP, les demanderesses n’avaient ni reçu un préavis du dépôt de la RCB 38 ni du libellé de celle-ci, et elles n’ont pas eu la possibilité de se préparer ou de faire des observations. En outre, la chef avait levé la séance. Aux termes de l’article 12 du Règlement sur le mode de procédure au conseil des bandes, le président, c.-à-d. le chef, doit soumettre toute motion au conseil, afin qu’elle devienne « sujette à débat ». Cela ne s’est pas produit.

[59]  Comme l’a mentionné le juge Blais dans Balfour (au paragraphe 52) :

[52]  Même lorsque les résolutions du conseil de bande sont adoptées par la majorité des conseillers et que les délibérations des réunions du conseil sont consignées par écrit, il peut y avoir encore contravention au paragraphe 2(3) de la Loi sur les Indiens.

[60]  Dans Vollant c Sioui, 2006 CF 487, le juge de Montigny souligne la nécessité de la participation de tous les membres élus, ce qui ne se limite pas simplement à être présent à l’assemblée, en indiquant notamment ce qui suit (au paragraphe 36) :

[36]  Il y a, me semble-t-il, de bonnes raisons pour qu’une assemblée publique à laquelle ont été convoqués tous les membres élus puisse seule prendre les décisions qui lient toute la Bande. En démocratie, on considère que le choc des idées dans le cadre d’un forum où tous les points de vue peuvent s’exprimer est le meilleur gage du respect des droits de chacun et de la poursuite des intérêts de la collectivité. Si cet objectif doit parfois céder le pas à des impératifs d’efficacité et de célérité dans le contexte d’entreprises commerciales, il ne devrait jamais en aller de même lorsqu’il y va du bien commun des membres appartenant à une collectivité publique. Les risques de dérapage sont trop lourds de conséquences pour que le moindre écart à cette règle puisse être toléré.

[61]  Les actions des défendeurs pour prétendre faire adopter la RCB 38 sans délibération ni participation de la chef et de tous les membres du conseil ont entravé le processus démocratique en empêchant que tous les points de vue soient examinés.

[62]  Dans Orr, précitée, le juge Gauthier a souligné l’importance de l’équité procédurale dans le processus d’adoption d’une RCB et il a indiqué que les exigences fondamentales d’équité procédurale sont « celles de l’avis et de la possibilité de présenter des observations » (aux paragraphes 12 et 13).

[63]  Les exigences les plus élémentaires en matière d’équité procédurale n’ont pas été respectées en l’espèce.

[64]  L’assemblée du 10 juin 2016 n’a pas été dûment convoquée aux fins de l’adoption de la RCB 38, conformément au paragraphe 2(3) de la Loi sur les Indiens, au Règlement sur le mode de procédure au conseil des bandes ou à la jurisprudence.

[65]  Cette conclusion repose sur les éléments de preuve selon lesquels l’assemblée du 10 juin 2016 n’était pas une assemblée régulière. L’assemblée s’apparentait plutôt à une assemblée extraordinaire puisqu’elle a été convoquée par la chef afin de délibérer de la vérification juricomptable avec les vérificateurs et le représentant d’Affaires autochtones et du Nord Canada.

[66]  Un préavis a été donné à tous les conseillers de l’assemblée du 10 juin 2016, tous les conseillers étaient présents à l’assemblée qui a été tenue dans les locaux de la bande pendant les heures de travail afin de délibérer des affaires de la bande qui avaient été annoncées. Cependant, répondre à ces critères de base ne veut pas dire que l’assemblée extraordinaire était ainsi une réunion régulière et ne dispensait pas les défendeurs de donner un préavis adéquat aux demanderesses de leur intention de présenter la RCB 38.

[67]  En outre, le fait que d’autres affaires de la bande aient été abordées après les discussions avec les vérificateurs ne fait pas non plus de cette assemblée une réunion régulière. Les défendeurs reconnaissent avoir demandé que soient soulevés quelques points [traduction] « brefs » portant sur des questions communautaires. Aucun élément de preuve ne démontre qu’une RCB était nécessaire pour ce faire. Aucun élément de preuve ne démontre non plus que l’une des autres conditions d’une réunion régulière ait été respectée, conformément à l’article 11 du Règlement sur le mode de procédure au conseil des bandes (p. ex. adoption du procès-verbal de la séance précédente, présentation des pétitions ou étude des rapports de comités). Comme il ne s’agissait pas d’une réunion régulière, l’article 11 du Règlement sur le mode de procédure au conseil des bandes ne s’applique pas, et il n’y avait aucune exigence voulant que des travaux non terminés ou des questions nouvelles figurent à l’ordre du jour.

[68]  Même si l’assemblée avait été une réunion régulière, la RCB 38 n’aurait pas nécessairement été considérée comme des travaux non terminés de l’assemblée du 27 mai 2016. Selon le dossier, la conseillère Darlene Bird avait des doutes sur le libellé de la RCB 32, déposée à l’assemblée du 27 mai 2016. La RCB 38 était différente de la RCB 32 à de nombreux égards et comprend des révisions apportées par les conseillers Wade Sutherland et Darlene Bird pendant leur entretien en privé. Quoi qu’il en soit, qualifier la RCB 38 notamment de travaux non terminés n’est pas déterminant quant à savoir si l’assemblée avait été dûment convoquée ou si tous les membres du conseil ont reçu un préavis adéquat.

[69]  La RCB 38 était le produit de révisions apportées à la RCB 32 par deux conseillers. Ces deux conseillers n’avaient aucune raison de ne pas donner préavis de leur intention manifeste de soulever la question au conseil. Leurs actions montrent que leur intention était de présenter la RCB au chef « à l’improviste ». Les conseillers auraient pu demander que soit tenue une assemblée extraordinaire destinée à délibérer de la RCB 38. La chef aurait alors eu l’obligation de convoquer une assemblée extraordinaire, tout comme elle l’a fait le 27 mai 2016.

[70]  Même si les demanderesses étaient peut-être au courant du fait que les défendeurs entendaient demander de délibérer de la question de la CSP à l’occasion d’une assemblée ultérieure, elles n’ont reçu aucun préavis selon lequel la RCB 38 serait déposée à l’assemblée avec les vérificateurs. Les demanderesses n’ont pas eu la possibilité de formuler des observations, la chef a été accusée par les défendeurs de recourir à des tactiques alarmistes lorsqu’elle a tenté de soulever la question de savoir si le conseil avait compétence assumer la responsabilité de la CSP ou celle des répercussions juridiques pour la CSP. Une discussion éclairée fondée sur des opinions de tous les conseillers était requise et aurait pu mener à un résultat différent.

[71]  Les observations des défendeurs selon lesquelles la chef a unilatéralement levé la séance ne tiennent absolument pas compte du fait que l’assemblée avait été convoquée dans le but précis de discuter de la vérification juricomptable. L’enregistrement de l’assemblée correspond à la description qu’en ont fait les demanderesses. La chef devait remettre des documents complémentaires aux vérificateurs juricomptables, qui attendaient à l’extérieur de la salle de réunion et qui n’avaient pas beaucoup de temps avant le vol de retour. La chef a souligné que la question devait être abordée lors de la prochaine assemblée dûment convoquée.

VII.  Le conseil avait-il compétence pour faire adopter la RCB 38?

Les observations des demanderesses

[72]  Les demanderesses affirment que la CSP actuelle, même si elle n’a pas été élue conformément aux procédures électorales de la CSP, est l’autorité compétente en matière d’éducation. Conformément à la RCB 36 (2009), la CSP ne rend pas de comptes au chef ou au conseil, mais directement aux membres de la bande au moyen d’élections. Il est essentiel de maintenir l’indépendance de la CSP conformément à la RCB 11-249 de 1977 et au protocole d’entente.

[73]  Les demanderesses mentionnent qu’aucun des conseils depuis 2011 n’était conforme aux procédures électorales de la CSP de 2008, aux termes desquelles des élections triennales des membres de la CSP doivent avoir lieu. La nomination des membres de la CSP a été accueillie, même si elle allait à l’encontre de la loi et aux RCB se rapportant à la constitution, à l’élection, et à la compétence de la CSP.

[74]  Les demanderesses affirment que la chef est devenue membre de la CSP, car il était nécessaire d’assurer le quorum et de maintenir la CSP comme autorité en matière d’éducation, comme l’exige le protocole d’entente de 1977. La chef Spence indique avoir tenté de proposer des modifications aux procédures électorales de la CSP afin qu’une élection puisse avoir lieu, mais elle n’a pas reçu l’appui nécessaire de la part du conseil pour soumettre les modifications du vote du conseil, comme l’exige l’article 11.1.

[75]  Les demanderesses rappellent aussi la tradition selon laquelle le chef est responsable du portefeuille de l’éducation.

Les observations des défendeurs

[76]  Les défendeurs reconnaissent qu’aucune CSP n’a été dûment élue depuis 2008 et que, dans une certaine mesure, il était admis de contrevenir à l’exigence relative à l’élection de la CSP.

[77]  Les défendeurs affirment que la chef et le conseil avaient compétence pour dissoudre la CSP et en assumer l’administration.

[78]  Les défendeurs font valoir que la RCB visant la dissolution et la reconstitution de la CSP élue en 2008 n’est pas irrévocable et qu’un conseil ne peut pas créer d’obligation pour son successeur en omettant d’apporter les modifications nécessaires aux politiques et aux procédures qui touchent la bande. La CSP avait été constituée par une RCB et pouvait être dissoute par une RCB.

[79]  Les défendeurs affirment aussi que la chef et le conseil avaient compétence pour modifier seuls les procédures électorales de la CSP; il n’est pas nécessaire de soumettre des propositions au vote de la bande à une assemblée publique. Rien n’empêche le conseil d’apporter des modifications nécessaires et de tenir une élection de la CSP.

[80]  Les défendeurs affirment que le principe de la nécessité n’autorise pas la chef à devenir membre de la CSP. Si c’est nécessaire, le conseil dans son ensemble devrait assumer la responsabilité de la CSP, puisque le conseil partage le portefeuille de l’éducation.

Le conseil n’était pas compétent pour faire adopter la RCB 38; la CSP est responsable de l’éducation et rend des comptes à la bande

[81]  Comme l’a indiqué le juge Rothstein dans Nation crie de Long Lake c Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord), [1995] ACF n^o 1020 (QL), au paragraphe 31 (TD), le fonctionnement des conseils de bande est assujetti à la règle de droit et ces derniers ne peuvent décider eux-mêmes de la loi.

[82]  L’opinion des défendeurs selon laquelle une RCB avait permis d’établir la CSP et par conséquent, qu’une RCB pouvait la dissoudre, est contraire à ce principe. Elle est aussi contraire au protocole d’entente de 1977 confirmant que la CSP est l’autorité en matière d’éducation, et à la RCB 36 (2009), qui confirme que la CSP rend des comptes à la bande au moyen du processus électoral et constitue une entité distincte de la chef et du conseil. La RCB qui avait permis d’établir la CSP élue énonçait aussi que les procédures électorales de la CSP peuvent être modifiées.

[83]  Il semble que la CSP ait été nommée jusqu’en 2008. En 2008, la CSP a été remplacée par un conseil élu, mais la CSP est restée responsable de l’éducation. Les exigences relatives à une CSP élue n’ont pas été respectées, mais la CSP a été reconnue par le conseil, et apparemment par la bande, avec ses membres nommés, et a fonctionné comme autorité responsable de l’éducation.

[84]  Malgré les efforts déployés par les défendeurs pour dépeindre l’éducation comme leur responsabilité partagée, et ainsi étayer leur prétention selon laquelle le conseil peut s’acquitter de la responsabilité de la CSP, la CSP doit être indépendante du conseil et rendre des comptes à la bande.

[85]  Que la chef ou le conseil dans son ensemble soit responsable du portefeuille de l’éducation n’établit pas si le conseil jouit du pouvoir de dissoudre la CSP. Dans leurs affidavits, les défendeurs mentionnent uniquement que [traduction] « des » discussions et l’intention voulant que tous les conseillers se partagent les grands portefeuilles y compris celui de l’éducation, mais cette intention ne s’est traduite par aucune RCB. L’ancien chef Hudson affirme que, d’après son expérience, les portefeuilles étaient attribués d’après les aptitudes et d’autres facteurs, et que certains portefeuilles avaient déjà été partagés par deux membres du conseil. Le chef Hudson souligne avoir détenu le portefeuille de l’éducation pendant cinq de ses huit années pendant lesquelles il a été chef. Aucune preuve ne vient étayer la prétention des défendeurs selon laquelle le portefeuille de l’éducation était partagé par les membres du conseil.

[86]  En revanche, il existe au moins un précédent récent, voire une tradition, voulant que le chef détienne le portefeuille de l’éducation, étant donné que le chef Hudson l’avait détenu pendant cinq des huit années durant lesquelles il a été chef. Cependant, la responsabilité du portefeuille de l’éducation n’équivaut pas à être membre de la CSP, qui est une entité distincte.

[87]  L’opinion des défendeurs selon laquelle le chef et conseil pouvaient modifier seuls les procédures électorales de la CSP est une interprétation erronée de l’article 11.1. Dans leur interprétation de l’article 11.1, les défendeurs font fi des principes d’interprétation des lois et cherchent à en isoler la première phrase sans tenir compte du reste du paragraphe, dans lequel sont étayées les procédures de modification. Dans l’interprétation qu’ils proposent, les défendeurs omettent aussi le libellé sans équivoque de la RCB 38-2009, laquelle prévoit que les procédures électorales de la CSP [traduction] « demeureront en vigueur jusqu’à ce que les membres de la Première Nation de Peguis souhaitent modifier ou abandonner ces procédures ». [Non souligné dans l’original.]

[88]  Le chef et le conseil n’ont pas le pouvoir de modifier seuls les procédures électorales de la CSP et ils ne peuvent pas non plus se soustraire aux lois, aux règlements et aux procédures qu’ils ont mis en place pour la gouvernance de la bande. Bien qu’il soit clair que le conseil n’a pas a observé les procédures électorales de la CSP et a reconnu la CSP constituée de membres nommés, cela ne signifie ni que la situation devrait être maintenue ni que le conseil peut dissoudre la CSP et assumer cette compétence.

[89]  En premier lieu, le chef et le conseil doivent apporter les modifications nécessaires aux procédures électorales de la CSP. Pour ce faire, la chef et le conseil doivent s’entendre sur les propositions et les présenter à la bande pour obtenir l’approbation de la majorité.

[90]  Les procédures électorales de la CSP peuvent sans contredit être modifiées, mais la bande doit approuver toute modification. Le conseil doit collaborer pour présenter des modifications. Par exemple, la version actuelle des procédures électorales de la CSP n’encadre pas adéquatement le processus pour combler les sièges vacants, et indique uniquement que des élections partielles doivent être tenues si un siège reste vacant plus de huit mois avant l’élection. Le conseil peut délibérer de la possibilité et du moyen de présenter des nominations à la CSP entre-temps, afin d’assurer le quorum et éviter que d’autres préoccupations soient soulevées en raison de la démission de membres élus tout en respectant l’intention d’élire une CSP.

[91]  Jusqu’à ce que les procédures électorales de la CSP soient adéquatement modifiées, leur application demeure obligatoire pour le conseil, tout comme les RCB dûment adoptées qui confirment le mandat de la CSP. Cette dernière rend des comptes à la bande au moyen de son processus électoral.

[92]  Les allégations contradictoires, non étayées par la preuve, selon lesquelles la chef a tenté de contrecarrer le processus démocratique, et voulant que les défendeurs l’aient empêchée d’y parvenir, n’ont été d’aucun secours à la Cour pour examiner la présente demande. Cependant, ces allégations font ressortir la nécessité pour le conseil d’observer les règles de gouvernance qu’il a mises en place pour éviter d’autres conflits.

JUGEMENT

LA COUR REND LE JUGEMENT SUIVANT :

1. La demande de contrôle judiciaire est accueillie.

2. La RCB 38 est annulée. Elle est nulle et inopérante.

3. Comme l’ont convenu les parties et comme cela a été ordonné à l’audience, la transcription non officielle des assemblées, secrètement enregistrées le 27 mai 2016 et le 10 juin 2016, et l’enregistrement audio de ces assemblées seront mis sous scellé et ne pourront être consultés que par les parties et leurs avocats. En font partie les pièces jointes aux affidavits de Cynthia Spence et de Mary Tyler Bear, censées être tirées des extraits des transcriptions de ces assemblées.

4. Aucune ordonnance n’est rendue à l’égard des dépens.

« Catherine M. Kane »

Traduction certifiée conforme

Ce 15^e jour de juin 2020

Lionbridge

ANNEXE « A »

Règlement sur le mode de procédure au conseil des bandes d’Indiens, CRC, c 950

 

COUR FÉDÉRALE

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

DOSSIER :	T-1055-16
INTITULÉ :	CYNTHIA SPENCE EN SA QUALITÉ DE CHEF DE LA PREMIÈRE NATION DE PEGUIS ET GLENNIS SUTHERLAND EN SA QUALITÉ DE CONSEILLÈRE DE LA PREMIÈRE NATION DE PEGUIS c MARY TYLER BEAR, DARLENE BIRD ET WADE SUTHERLAND, CHACUN EN LEUR QUALITÉ DE CONSEILLERS DE LA PREMIÈRE NATION DE PEGUIS
LIEU DE L’AUDIENCE :	Winnipeg (Manitoba)
DATE DE L’AUDIENCE :	Le 8 novembre 2016
JUGEMENT ET MOTIFS :	LA JUGE KANE
DATE DES MOTIFS :	Le 13 février 2017

COMPARUTIONS :

Robert A. Watchman Karen Poetker	Pour les demanderesses
James R. Beddome Jessica Barlow	Pour les défendeurs

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

Pitblado LLP Winnipeg (Manitoba)	Pour les demanderesses
Jerch Law Winnipeg (Manitoba)	Pour les défendeurs